z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji
Zgodnie z art. 213 Konstytucji, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radio-fonii i telewizji. Regulację tę dopełnia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji, który stanowi, że Krajowa Rada stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności dostawców usług medialnych i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radio-fonii i telewizji.
3 Dz.U. 2016, poz. 929.
4 Dz.U. 1992, nr 7, poz. 34 z późn. zm.
83
Konstytucyjna pozycja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji…
Regulacja dotycząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji została wpro-wadzona do Konstytucji podczas kreowania rozwiązań prawnych, które miały obowiązywać w demokratycznej Rzeczypospolitej Polskiej po latach funkcjo-nowania cenzury prewencyjnej i monopolu państwowego w zakresie mediów5. Zdaniem Sławomira Patyry, zmiany następujące w zakresie podejścia ustawo-dawcy do statusu prawnego jednostki obrazowała przede wszystkim ustawa z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji, w której zaakcentowano fakt konieczności prowadzenia przez media publiczne działalności ukierunko-wanej na realizację interesów społeczeństwa, a nie władzy publicznej6. Izabela Dobosz podkreśla, że „z założenia twórców ustawy [o radiofonii i telewizji]
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji miała być niezależnym ciałem, składają-cym się z fachowców czuwających nad ładem w eterze”7.
Leszek Garlicki wskazuje, że konieczność wykreowania odrębnego uregu-lowania gwarantującego wolność słowa w mediach elektronicznych warunkują następujące elementy: poddanie radia i telewizji szczególnym uwarunkowaniom odnoszącym się do częstotliwości i zasięgu nadawania podyktowane wymogami technicznymi, znacznie szersza niż w przypadku tradycyjnej prasy drukowa-nej skala oddziaływania na odbiorców mediów elektronicznych oraz ogromne nakłady finansowe, jakich wymaga emitowanie programów radiowych i tele-wizyjnych. Wspomniany autor akcentuje także fakt funkcjonowania obecnie obowiązującej regulacji radiofonii i telewizji na kanwie czterech fundamental-nych zasad: zakazu cenzury prewencyjnej, demonopolizacji, przekształcenia stacji państwowych w nadawców publicznych oraz zagwarantowania istnienia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji8. Zdaniem Wojciecha Sokolewicza, ustro-jodawca skonstruował ogólną zasadę wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji z art. 54 ust. 1 Konstytucji, a na-stępnie ukształtował „dwa stopnie jej konkretyzacji”. Pierwszy z nich dotyczy wolności prasy — zasady ustrojowej zawartej w art. 14 Konstytucji, mającej gwarantować funkcjonowanie demokracji9. Z kolei drugi stopień odnosi się do wolności słowa w radiofonii i telewizji, której urzeczywistnieniem stał się przepis art. 213 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tą regulacją, Krajowa Rada Radio-fonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji.
5 D. Waniek: Dylematy ładu medialnego RP. Standardy europejskie a praktyka polityczna.
Kraków 2007, s. 61—62.
6 S. Pat y ra: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. W: Polskie prawo konstytucyjne. Red.
W. Sk rz ydło. Lublin 2008, s. 446.
7 I. Dobosz: Prawo prasowe. Warszawa 2011, s. 118.
8 L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu. Warszawa 2014, s. 322—
324.
9 W. Sokolewicz: Komentarz do art. 213 Konstytucji. W: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Red. L. Garlicki. Warszawa 1999, s. 7.
84 Katarzyna Todos
To właśnie te trzy pojęcia mają ogromne znaczenie, jak zaznacza Artur Bił-gorajski, z punktu widzenia kształtu wolności wypowiedzi w radiofonii i te-lewizji10. Zdaniem tego autora, „wolność słowa” wskazana w art. 213 ust. 1 Kon-stytucji to „wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpo-wszechniania informacji za pośrednictwem takich środków przekazu, jak radio i telewizja”11. W. Sokolewicz akcentuje, że wskazana w art. 54 ust. 2 Konstytucji możliwość wprowadzenia ustawowego obowiązku uzyskania koncesji na pro-wadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej stanowi ograniczenie wolności słowa mediów elektronicznych, które choć jest dość rygorystyczne, to uzasadnione charakterem tego rodzaju mediów12. Paweł Sarnecki zaznacza, że z wolności słowa w radiofonii i telewizji wynika konieczność zapewnienia możliwości uzyskania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej podmiotom reprezentującym zróżnicowane poglądy, także polityczne, a rolą Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest stosowanie wobec wszystkich ubiegających się o kon-cesję takich samych kryteriów13. Z tym twierdzeniem zgadza się także Wiesław Skrzydło, wskazując, że „Rada ma zapewnić pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji”14.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi także na straży prawa do informa-cji. W. Sokolewicz podkreśla, że interpretacja tego pojęcia jest możliwa jedynie w odniesieniu do prawa obywateli do informacji o działalności organów publicz-nych, gwarantowanego przez art. 61 Konstytucji. Autor ten widzi jednak różnice w sposobie ukształtowania tych dwóch praw. Zgodnie z art. 61 Konstytucji, statuowane w nim prawo przysługuje wyłącznie obywatelom, z kolei w kon-tekście radiofonii i telewizji uprawnionym jest każda osoba fizyczna i prawna.
Następnie W. Sokolewicz akcentuje, że ujęcie prawa do informacji w radiofonii i telewizji obejmuje nie tylko uzyskiwanie informacji, jak w przypadku regula-cji art. 61 Konstyturegula-cji, ale i zezwala na ich rozpowszechnianie. Ostatnią różnicę stanowi zakres wiadomości możliwych do uzyskania, który jest szerszy w kon-tekście prawa do informacji przysługującego wyłącznie obywatelom15. A. Bił-gorajski przytacza słowa Sądu Okręgowego w Gdańsku, który w orzeczeniu z dnia 16 marca 1999 roku uznał, że nadawcy telewizyjni są zobligowani do przekazywania obywatelom wiadomości o naruszeniach dokonywanych przez
10 A. Biłgorajski: Granice wolności wypowiedzi. Studium konstytucyjne. Warszawa 2013, s. 212.
11 Ibidem.
12 W. Sokolewicz: Komentarz…, s. 9.
13 P. Sar necki: Regulacja problematyki środków społecznego przekazu w Konstytucji Rze-czypospolitej. W: Prawo mediów. Red. J. Bar ta, R. Markiewicz, A. Matlak. Warszawa 2005, s. 31.
14 W. Sk rz ydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2013, s. 283.
15 W. Sokolewicz: Komentarz…, s. 12.
85
Konstytucyjna pozycja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji…
organy władzy publicznej. Podstawę tej tezy, zdaniem Sądu Okręgowego, sta-nowi właśnie art. 61 Konstytucji16. Zatem pomimo różnic wskazanych przez W. Sokolewicza, między prawem obywateli do informacji o działalności orga-nów władzy publicznej a prawem do informacji w radiofonii i telewizji istnieje ścisły związek.
Trzecią z wartości chronionych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji jest interes publiczny. Bogusław Banaszak zaznacza, że to pojęcie nie posiada definicji legalnej na gruncie Konstytucji z 1997 roku17. W. Sokolewicz podkre-śla, że „pojęcie interesu publicznego odpowiada liberalno -indywidualistycznej wizji organizacji społeczeństwa”18. Zdaniem A. Biłgorajskiego, interes publiczny należy utożsamiać z dobrem wspólnym, zatem nie stanowi on połączenia inte-resów jednostkowych czy też partykularnych19. Z tym stanowiskiem zgadza się także Monika Haczkowska, uzasadniając je zarówno procedurą powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przez organy, które określa ona mianem niezależnych — Sejm, Senat oraz Prezydenta Rzeczypospolitej Pol-skiej, jak i apolitycznością i apartyjnością osób wchodzących w skład Krajowej Rady20. Jan Boć wskazuje, że „interes publiczny ma sprzyjać realizacji interesu indywidualnego, a nie odwrotnie”21. Autor ten porusza temat granic interesu publicznego jako dobra wspólnego, przywołując słowa Mirosława Wyrzykow-skiego, że „granice te wyznaczane są zarówno przez wskazanie pozytywnych, postulatywnych wartości, jak i w sposób ››negatywny‹‹ — poprzez określanie zjawisk i treści, które mimo dążeń ze strony przede wszystkim zainteresowa-nych organów władzy publicznej i ośrodków polityczzainteresowa-nych, nie powinny być zaliczone do kręgu desygnatów nazwy”22. P. Sarnecki wskazuje, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, zamiast chronić interesu publicznego, powinna ra-czej dążyć do jego realizacji — media mają bowiem dostarczać odbiorcom pełen wachlarz informacji dotyczący interesujących ich przekonań23.
W. Sokolewicz zauważa, że ogromne znaczenie dla ochrony interesu pu-blicznego ma skład Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji — jego odpowied-nie ukształtowaodpowied-nie ma zapobiegać dominacji interesów partykularnych24. I tak,
16 A. Biłgorajski: Granice…, s. 212—213; orzeczenie Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 16 marca 1999 roku, I C 1257/98, cyt. za A. Biłgorajski: Granice…, s. 213.
17 B. Banaszak: Konstytucja…, s. 173.
18 W. Sokolewicz: Komentarz…, s. 14.
19 A. Biłgorajski: Granice…, s. 213.
20 M. Haczkowska: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. W: Konstytucja Rzeczypospoli-tej Polskiej. Red. M. Haczkowska. Warszawa 2014, s. 548.
21 J. Boć: Komentarz do art. 21 Konstytucji z 1997 roku. W: Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku. Red. J. Boć. Wrocław 1998, s. 56.
22 M. Wy rz ykowski: Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym. Warsza-wa 1986, s. 47.
23 P. Sar necki: Regulacja problematyki…, s. 31.
24 W. Sokolewicz: Komentarz…, s. 15.
86 Katarzyna Todos
zgodnie z art. 214 Konstytucji, członkowie Rady są powoływani przez Sejm, Senat i Prezydenta Rzeczypospolitej. Nie mogą także należeć do partii poli-tycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością pełnionej funkcji. Ta regulacja gwarantuje funkcjono-wanie w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji swoistego systemu hamulców wewnętrznych — odmienne poglądy jej członków równoważą się wzajemnie i wykluczone jest istnienie przewagi jednego z nich25. Zadania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zostały określone w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji.
Piotr Winczorek uważa, że ustrojodawca, czyniąc Krajową Radę Radiofonii i Telewizji gwarantem wolności słowa, miał na myśli tę wolność sensu largo
— oprócz wolności prasy czy też wolności wypowiedzi, miał na celu także ochronę innych wartości, takich jak: wolności wywodzone z art. 30 Konstytucji, prawo do prywatności, wolność wyznawania i publicznego uzewnętrzniania re-ligii czy nawet wolność twórczości artystycznej, naukowej i wolność nauczania.
Z kolei w kontekście prawa do informacji, które również ma chronić Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, wspomniany autor wymienia: prawo do ochrony danych osobowych, prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska oraz prawa konsumentów, użytkowników i najemców określone w art. 76 Konstytu-cji26. M. Haczkowska poniekąd zgadza się z tym stanowiskiem, choć zawartą w nim tezę ujmuje w nieco inny sposób. Uznając, że ratio legis art. 213 ust. 1 Konstytucji stanowi ochrona wskazanej w art. 54 Konstytucji wolności wy-rażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, a także zagwarantowanej w art. 14 ustawy zasadniczej wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, wskazuje na konieczność odwołania się także do treści wartości między innymi wymienionych przez P. Winczorka w procesie wykład-ni pojęcia „wolność słowa”. Co więcej, zdawykład-niem tej autorki, działalność Krajo-wej Rady Radiofonii i Telewizji nie dotyczy tradycyjnej prasy, ustrojodawca bowiem wyraźnie stwierdził, że organ ten stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji27.
W wyroku z dnia 23 marca 2006 roku Trybunał Konstytucyjny uznał, że
„Krajowa Rada jest organem konstytucyjnym, postawionym poza schematem trójpodziału władz. Jego wewnętrzna struktura zapewnia, w realizacji konsty-tucyjnie określonych zadań, równowagę między władzą ustawodawczą i wy-konawczą (art. 10 Konstytucji). Choć jej zadania w znacznym stopniu wiążą się z działalnością administracyjno -wykonawczą, to jest usytuowana jak gdy-by pomiędzy egzekutywą a legislatywą, przy zachowaniu wyraźnego dystansu
25 Ibidem, s. 15—16.
26 P. Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Warszawa 2008, s. 402.
27 M. Haczkowska: Krajowa Rada…, s. 547.
87
Konstytucyjna pozycja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji…
wobec rządu”28. Anna Chorążewska podkreśla, że podstawową rolą Krajowej Rady jest zagwarantowanie odpowiedniego funkcjonowania wolności sło-wa i prasło-wa do informacji w mediach. Wspomniana autorka zaznacza, że aby zrealizować to zadanie w pełni, Krajowa Rada musi dążyć do takiego stanu, w którym każdy zainteresowany będzie miał szansę upublicznienia informacji, poglądów i koncepcji w sposób umożliwiający dostarczenie ich innym osobom, natomiast widzowie lub też słuchacze będą mogli zadecydować, która z emi-towanych audycji jest godna ich uwagi29. Z kolei W. Sokolewicz dodaje, że Krajowa Rada, „stojąc na straży” wolności słowa, realizuje nie tylko funkcję kontrolną, ale i gwarancyjną30. Ryszard Chruściak, podsumowując rozważania dotyczące charakteru ustrojowego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, spu-entował je następująco: „Krajowa Rada jest więc organem administrującym, ale usytuowanym poza systemem aparatu administracyjnego i poza trójpodziałem władz, jako samodzielny, wyspecjalizowany i niezależny organ regulacyjny, cechujący się ponadto wydzielonym stanowiskiem przewodniczącego”31. Jacek Sobczak precyzuje zakres działań, jakie Krajowa Rada powinna podejmować w celu spełnienia obowiązków wynikających z przyznanej jej przez Konstytucję roli strażnika wolności słowa. Organ ten ma zatem za zadanie eliminowanie wszelkich przejawów cenzury występującej także w formie ograniczania te-matyki, prezentowanej w mediach audiowizualnych ze względów politycznych, ideowych czy też światopoglądowych. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest również gwarantem pluralizmu, który może zapewnić, udzielając koncesji na rozpowszechnianie programów32.
Pełny obraz sposobu funkcjonowania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji można uzyskać jedynie, dokonując analizy poświęconych temu organowi przepi-sów ustawy o radiofonii i telewizji. Na uwagę zasługuje już art. 5 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym to właśnie Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest organem właściwym w sprawach radiofonii i telewizji. Natomiast analiza zadań Krajowej Rady, określonych w art. 6 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, po-zwala na wskazanie kilku obszarów aktywności tego organu. Przede wszystkim Krajowa Rada ma wpływ na kształt regulacji dotyczących radiofonii i telewizji, projektując kierunki polityki państwa w tej dziedzinie, doprecyzowując warun-ki prowadzenia działalności przez dostawców usług medialnych, a także podej-mując uchwały w sprawie koncesji na rozpowszechnianie programów. Opiniuje również projekty aktów prawnych oraz umów międzynarodowych dotyczących
28 Wyrok TK z dnia 23 marca 2006 roku, sygn. akt.: K 4/06. Legalis nr 73535.
29 A. Chorążewska: Inne organy konstytucyjne. W: Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym. Red. R.M. Małajny. Warszawa 2013, s. 714.
30 W. Sokolewicz: Komentarz…, s. 3.
31 R. Ch r uściak: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji w systemie politycznym i konstytu-cyjnym. Warszawa 2007, s. 210.
32 J. Sobczak: Radiofonia i telewizja. Komentarz do ustawy. Warszawa 2001. Lex 72678.
88 Katarzyna Todos
radiofonii i telewizji lub audiowizualnych usług medialnych na żądanie. Należy wskazać, że Krajowa Rada pełni także funkcję kontrolną w zakresie działalno-ści dostawców usług medialnych i prowadzi monitoring rynku audiowizualnych usług medialnych na żądanie, w celu ustalenia kręgu podmiotów dostarczają-cych audiowizualne usługi medialne na żądanie oraz oceny wykonania przez te podmioty obowiązków wynikających z ustawy. Działa też na rzecz rozwo-ju mediów audiowizualnych, organizując i inicrozwo-jując współpracę z zagranicą w dziedzinie radiofonii i telewizji, współpracując z właściwymi organizacjami i instytucjami w zakresie ochrony praw autorskich, praw wykonawców, praw producentów i dostawców usług medialnych oraz upowszechniając umiejętności świadomego korzystania z mediów. Należy zaakcentować, że zadania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie zostały wymienione w art. 6 ust. 2 ustawy o ra-diofonii i telewizji w sposób enumeratywny33.
Biorąc pod uwagę zakres przyznanych Krajowej Radzie Radiofonii i Tele-wizji kompetencji, należy stwierdzić, że ustawodawca umożliwił jej skutecz-ne wywieranie wpływu na sposób funkcjonowania mediów audiowizualnych.
R. Chruściak dzieli uprawnienia przyznane Krajowej Radzie na zasadnicze, uzupełniające i pozostałe. Pierwsze z nich, w ocenie wspomnianego autora, mają służyć urzeczywistnieniu zadań Rady przewidzianych przez Konstytucję.
Z kolei kompetencje uzupełniające nie mają bezpośredniego znaczenia dla roli, jaką Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji odgrywa w dziedzinie radiofonii i te-lewizji, a co za tym idzie — pozbawienie ich Rady nie zmieni charakteru tego organu. Pozostałe uprawnienia określić można mianem szczegółowych, przy-znanych Radzie na mocy ustawy o radiofonii i telewizji34.
W. Sokolewicz podkreśla, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji z większą siłą oddziałuje na media publiczne, a sposób, w jaki to robi, jest uwarunkowany obowiązującą w danej chwili sytuacją polityczną35. Tezę tę potwierdza treść art. 214 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym członkowie Krajowej Rady Ra-diofonii i Telewizji są powoływani przez Sejm, Senat i Prezydenta Rzeczypo-spolitej.
33 E. Czar ny -Drożd żejko: Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz. Warszawa 2014, s. 93; S. Pat y ra: Krajowa Rada…, s. 451.
34 R. Ch r uściak: Krajowa Rada…, s. 217—218.
35 W. Sokolewicz: Prasa i Konstytucja. Warszawa 2011, s. 100.
89
Konstytucyjna pozycja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji…