Materialnoprawną podstawę wymagań, jakie musi spełnić oferta kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej inicjująca postępowanie konkurso-we, jak i tryb oceniania spełnienia tych wymagań przez komisję konkursową regulują: art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. 2015, poz. 2156 z późn. zm.), § 1 ust. 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 roku w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stano-wisko dyrektora oraz inne stanostano-wisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. nr 184, poz. 1436 z późn. zm.), i § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 roku w sprawie regulami-nu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. nr 60, poz. 373).
W dotychczasowej historii rozwiązań legislacyjnych przyjętych dla wyboru dyrektora szkoły należy wskazać, że wielokrotnie zmieniała się rola organów uczestniczących w ustalaniu oceny pracy dyrektora szkoły, tj. organu admini-stracji rządowej i organu samorządu terytorialnego. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 marca 2009 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 56, poz. 458), której przepisy zmieniły art. 6a ust. 6 i 7 ustawy Karta Nauczyciela, ocenę pracy ustalał or-gan sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z oror-ganem nadzorującym szkołę. Zmiana wprowadzona wskazaną ustawą zmieniła hierarchię organów oceniających, przyjmując, że ocenę pracy dyrektora szkoły ustala organ prowa-dzący w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Zarówno intencją ustawodawcy, jak i celem noweli była „poprawa jakości edukacji przez odbiurokratyzowanie sprawowanego nadzoru pedagogicznego i jasny rozdział zadań między organy prowadzące szkoły oraz organy sprawujące nadzór peda-gogiczny, będący elementem racjonalnej decentralizacji części kompetencji pań-stwa w obszarze oświaty i wychowania”38. W założeniach administracja rządowa poprzez instytucję kuratora oświaty miała skoncentrować się na nadzorze nad jakością kształcenia, a organy samorządu terytorialnego miały ponieść większą odpowiedzialność za prowadzoną przez samorząd politykę edukacyjną i uzyski-wane efekty kształcenia39. Trzeba zauważyć, że idea ustawodawcy, zrealizowana w formie wymienionej noweli do ustawy, pozostała w sferze postulatywnej i nie
38 Tak http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=481F549A [Dostęp:
2.09.2016].
39 Ibidem.
178 Maciej Przysucha
była spójna z systemem przewidującym odszkodowania za zaniechania w wyda-niu opinii o dyrektorze przez organ samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji nasuwało się pytanie, w jakiej formie uprawniony do otrzymania oceny może domagać się odszkodowania za zwłokę w jej wydaniu, oraz w jakiej formie przewidziana ustawą opinia ma być wydana. Ustawodawca ponadto nie przewi-dział, że „odpowiedzialność za efekty kształcenia” jest na tyle niedookreślonym pojęciem, że bez szybkiej i efektywnej możliwości kontroli organu samorzą-du terytorialnego w zakresie oceny dyrektora organ samorząsamorzą-du terytorialnego może w istocie wydawać opinię o dowolnej treści. Mocą kolejnej noweli40 po-wrócono do rozwiązania, w którym to organ sprawujący nadzór pedagogiczny ma pierwszoplanową i ostateczną rolę w dokonaniu oceny.
Argumentacja stojąca za kolejną nowelą jest równie przekonująca, jak po-przednia. Jak wynika z wypowiedzi członków komisji sejmowej, „poprawka ta ma na celu przywrócenie równowagi pomiędzy samorządem terytorialnym a organem nadzoru i właściwe ich kompetencje”. Równowaga ta jest bowiem bardzo potrzebna, postulowana przez samorządy i dyrektorów szkół, którzy dotychczas byli „zakładnikami samorządu terytorialnego”. Stwierdzono, że za jakość edukacji powinien odpowiadać organ nadzoru, a za prowadzenie spraw administracyjnych — organ prowadzący41.
Dyrektor szkoły aktualnie piastujący swój urząd podlega ocenie na podsta-wie norm Karty Nauczyciela [dalej: KN]42. Zgodnie z dyspozycją art. 6a. KN, oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogicz-ny, w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, niemniej jednak według brzmienia art. 28 ustawy z dnia 11 lipca 2016 roku nowelizującej Kartę Na-uczyciela43. „Do postępowań dotyczących oceny pracy dyrektora szkoły oraz oceny pracy nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2017 r.
stosuje się przepisy dotychczasowe”. Należy zatem zauważyć, że postępowania, które zostały zainicjowane na tle poprzedniego stanu prawnego (przed dniem 1 stycznia 2017 roku) będą rozstrzygane na podstawie stanu prawnego sprzed tej daty (zatem zgodnie z treścią Karty Nauczyciela, obowiązującej mocą noweli z dnia 19 marca 2009 roku).
Wiele nowelizacji w omawianej materii spowodowało trudności w rozwiązy-waniu potencjalnych sporów, wynikłych na gruncie procedury oceny dyrektora
40 Artykuł 2 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Dz.U. 2016, poz. 1010.
41 Por. Biuletyn Sejmowy nr 735/VIII, Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży nr 35, z dnia 15 czerwca 2016 roku, www. sejm. gov.pl.
42 Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 roku — Karta Nauczyciela. Dz.U. 2006, nr 97, poz. 654 z późn. zm.
43 Artykuł 28 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Dz.U. 2016, poz. 1010.
179
Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa…
szkoły. Niezależnie od obowiązującego prymatu organów oceniających nierozwią-zana pozostaje kwestia, co w sytuacji rozbieżności w ocenie między administracją rządową a samorządową. Dało temu wyraz orzecznictwo, wskazując, że „zapis o ››porozumieniu się‹‹ [w treści art. 6a KN — M.P.] ma bardzo istotne znaczenie.
Oznacza bowiem, że ustawodawca każdorazowo (niezależnie od tego, któremu organowi w danym momencie przyznawano kompetencję do wydania opinii koń-cowej) przewidywał ścisłe współdziałanie obu organów: prowadzącego i nadzoru pedagogicznego. Współdziałanie to — jak już wcześniej wskazano — polega na wydaniu przez każdy z organów oceny cząstkowej, a następnie na ich podstawie na wydaniu wspólnej oceny końcowej. Przyjęcie takiej zasady oznacza, że w razie zaistnienia rozbieżnych stanowisk obu organów nie jest możliwe skuteczne zakoń-czenie oceny pracy dyrektora”. Niemniej jednak, w świetle orzecznictwa, uznano, że w takiej sytuacji w mocy pozostaje ostatnia wiążąca opinia44.
Zgodnie z art. 6a ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku — Kar-ta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę, w brzmieniu usKar-tawy nowelizującej z dnia 19 marca 2009 roku — wójt (burmistrz/prezydent miasta), zobowiąza-ny jest dokonać tej ocezobowiąza-ny w terminie 3 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku uprawnionego do dokonania takiej oceny. Kwestią zasadniczą jest odpowiedź na pytanie, jakie środki ochrony ma oceniany dyrektor szkoły, gdy organ pro-wadzący szkołę zaniecha dokonania oceny jego pracy. Brak regulacji prawnej uzasadnia pytanie o zaniechanie ustawodawcy w ramach odpowiedzialności przewidzianej art. 77 Konstytucji. W świetle noweli z dnia 11 lipca 2016 roku, problem pozostaje dalej aktualny.
Ocena pracy dyrektora szkoły zamyka się w trójstopniowej skali ocen: nega-tywna, dobra, wyróżniająca, i jest regulowana wskazaną w rozporządzeniu pro-cedurą. W tym zakresie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 6a pkt 12 KN, do oceny pracy dyrektora szkoły znajduje odpowiednie zastosowanie rozporzą-dzenie dotyczące oceny pracy nauczyciela45. Uzyskanie oceny negatywnej wiąże się z rozwiązaniem stosunku zatrudnienia z nauczycielem pełniącym funkcję dyrektora szkoły oraz uniemożliwia mu udział w konkursie na kolejną kadencję.
Jednakże od otrzymanej oceny negatywnej przysługuje odwołanie do zespołu oceniającego. Brak wydania oceny przez właściwy organ również uniemożliwia udział w postępowaniu konkursowym — jednym z kryteriów jest posiadanie przez kandydata pozytywnej, aktualnej oceny pracy dyrektora sporządzonej przez właściwy organ46.
44 Teza nr 3, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 roku, sygn. akt: IV SA/PO 1041/12.
45 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 roku w sprawie kryteriów oraz trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego. Dz.U. 2012, poz. 1538.
46 Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub placówki oraz
180 Maciej Przysucha
Zgodnie z brzmieniem art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela, na dzień 20 maja 2016 roku oceny pracy dyrektora dokonuje organ prowadzący szkołę, w po-rozumieniu z organem nadzoru pedagogicznego. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 7 KN, organ prowadzący szkołę dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Przy ocenie pracy dyrektora przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Artykuł 6a ust. 2 KN wskazuje, że organ prowadzący szkołę jest obowiązany dokonać oceny pracy nauczyciela w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia złożenia wniosku o dokonanie takiej oceny. Jak wskazano w doktrynie, „Ustawodawca przewidział ścisłe współdziałanie obu organów:
prowadzącego (tj. samorządu terytorialnego) i nadzoru pedagogicznego (tj. ad-ministracji rządowej)”47. Problem zaistniały na tle niniejszej regulacji był zwią-zany z odpowiedzią na pytanie, który organ jest władny stwierdzić bezczynność organu prowadzącego w dokonaniu przedmiotowej oceny, w przewidzianym ustawą terminie, celem wydania decyzji koniecznej do uzyskania odszkodowa-nia przed sądem powszechnym w trybie art. 417¹ § 3 k.c. Ponadto ustawodawca nie przewidział sytuacji, gdy jedynie organ samorządu terytorialnego ocenia dy-rektora szkoły negatywnie, wobec wyróżniających ocen przedstawicieli związ-ków zawodowych, rodziców oraz jednostki nadzoru pedagogicznego. Wobec krytyki doktryny oraz kuratorów oświaty, regulacja dająca prymat organom prowadzącym szkołę, tj. samorządom, została zmieniona, mocą art. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2016 roku48.
Zgodnie z dyspozycją art. 37 k.p.a. § 1, na niezałatwienie sprawy w termi-nie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zaża-lenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, to wezwa-nie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast zgodwezwa-nie z brzmiewezwa-niem art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są — w sto-sunku do organów jednostek samorządu terytorialnego — samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Poszukując organu wyższego stopnia, władnego uznać bezczynność wójta, należałoby rozważyć w pierwszej kolejności właściwość samorządowego kole-gium odwoławczego [dalej: SKO].
Odnosząc się do właściwości SKO do stwierdzenia bezprawnej zwłoki po stronie organu prowadzącego, należy uznać, że dokonanie oceny dyrektora szkoły zgodnie z procedurą przewidzianą przez art. 6a KN jest sprawą z
zakre-trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. 2010, nr 60, poz. 373), które szczegółowo określa wspo-mniane dokumenty.
47 Por. A. Barański: Komentarz do Karty Nauczyciela. W: Karta Nauczyciela. Komentarz.
Red. A. Barański, J. Roz wadowska -Sk rzecz y ńska, M. Sz y mańska. Lex 2002, s. 47.
48 Ustawa z dnia 23 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektó-rych innych ustaw. Dz.U. 2016, poz. 1010.
181
Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa…
su administracji publicznej, co daje podstawę do uznania właściwości samorzą-dowego kolegium odwoławczego do kontroli tego typu opinii.
Należy również zauważyć, że postępowanie konkursowe, i związane z tym wydanie oceny dyrektora szkoły, ma charakter publicznoprawny, a więc wszel-kie rozstrzygnięcia w związku z jego przebiegiem powinny, co do zasady, pod-legać kontroli SKO, o ile nie istnieją normy wyłączające jego właściwość.
Taki charakter ma art. 31 ustawy o systemie oświaty [dalej: UoSO]49. Kura-tor oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nad szkołami nadzór pedagogiczny (art. 31 ust. 1), wykonuje zadania wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego — w sprawach szkół (art. 31 ust. 1 pkt 5).
Zatem SKO (w związku z właściwością rzeczową i miejscową wynikają-cą z art. 17 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 5 UoSO i art. 6a ust. 2, ust. 6 i 7 ustawy Karta Nauczyciela) będzie niewłaściwe do stwierdzenie bezczynności organu prowadzącego szkołę, z uwagi na właściwość kuratorium oświaty w tym zakresie.
Analiza przepisów regulujących tę kwestię prowadzi do wniosku, że w sy-tuacji, gdy kuratorium oświaty jest zobowiązane do ustalenia oceny wspólnie z organem prowadzącym szkołę, ostateczną decyzję podejmuje organ prowa-dzący szkołę (wójt). Jednocześnie kuratorium, działając w imieniu wojewody, uprawnione jest do stwierdzenia bezczynności wójta w tej samej sprawie.
Zgodnie ze stanowiskiem organu wyższego stopnia nad kuratorium oświaty
— Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 października 2013 roku — wyrażo-nym w ramach odpowiedzi na interpelację poselską nr 2108550, „ocena pracy dyrektora szkoły nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyj-nego i nie przybiera formy decyzji, a postępowanie w sprawie dokonania oceny pracy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.”
Charakter oceny pracy dyrektora szkoły, jako niewchodzący w ramy po-stępowania administracyjnego, podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie51, uznając, że w razie podejrzenia, że ocena pracy dyrektora szko-ły została dokonana z naruszeniem prawa bądź w sposób nierzetelny „jej we-ryfikacja może być dokonana na drodze sądowej (wyłącznie na wniosek osoby ocenianej), a organem właściwym do rozstrzygnięć w w/w zakresie jest sąd pracy”. Takie stanowisko Ministra Edukacji, poparte stanowiskiem WSA, czyni niemożliwym tryb realizacji prawa do odszkodowania określonego w art. 417¹
49 Ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty. Dz.U. 1991, nr 95, poz. 425 z późn. zm.
50 http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=481F549A [Dostęp: 2.09.2016].
51 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 roku, II SA/Wa 1535/05. Lex nr 187387.
182 Maciej Przysucha
§ 3 k.c. W obowiązującym stanie prawnym ograniczono możliwość uzyskania prejudykatu, czyniąc tym samym prawo do odszkodowania za bezprawne zanie-chania państwa iluzorycznym. W ramach szerszej konkluzji należałoby uznać, że wykreowana w orzecznictwie TK zasada uzyskania „prejudykatu” jako wa-runku wstępnego możliwości dochodzenia odszkodowania od państwa przekreś- la także normatywny charakter art. 77 Konstytucji.
Kolejną kwestią, która wymaga omówienia, jest rola organu administracji rządowej — wojewody — w ramach nadzoru nad działalnością wójta/burmi-strza/prezydenta miasta. Stosownie do przepisów rozdziału 10 ustawy o samo-rządzie gminnym52 wojewoda posiada ściśle określone kompetencje, wynikające z nadzoru sprawowanego nad jednostkami samorządu terytorialnego. Ponadto wojewoda może badać treść zarządzeń wójta tylko pod względem ich legal-ności, a sama kontrola może być prowadzona jedynie z urzędu53, ewentualna interwencja strony zainteresowanej w danym rozstrzygnięciu może mieć cha-rakter sygnalizujący. Należy w tym kontekście wskazać na wymiar praktyczny możliwości samego wzruszenia decyzji komisji konkursowej, która może od-rzucić kandydaturę z uwagi na brak wydania oceny cząstkowej (co, w świetle orzecznictwa, jest przyczyną wadliwą, niemniej w praktyce spotykaną). W sy-tuacji, gdy zarządzenie komisji zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym54, w brzmieniu na dzień 12 marca 2017 roku: „art. 91 ust. 1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nie-ważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 […]. ust. 4. W przypadku nie-istotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zachodzi podstawa do stwierdzenia jego nie-ważności […]”.
Artykuł 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje jednak, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, a z ust. 2 wynika, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Biorąc pod uwagę, że w praktyce stosowa-nia prawa zakreślony wskazanym przepisem termin na stwierdzenie niemożnoś- ci od chwili zakwestionowania zarządzenia do czasu wydania prawomocnego orzeczenia sądu jest trudny do zachowania, należy stwierdzić, że jedynym
moż-52 Ustawa o samorządzie gminnym. Tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 446 z późn. zm.
53 Tak wyrok NSA z dnia 3 października 2000 roku, sygn. akt: III SA 1387/00. Lex nr 47979.
54 Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Dz.U. 1990, nr 191, poz. 32.
183
Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa…
liwym rozwiązaniem jest uznanie zapadłego zarządzenia za niezgodne z pra-wem. To biorąc pod uwagę, że zainteresowany nie jest legitymowany w pro-cesie, powoduje, że jego prawo do uzyskania odszkodowania za bezprawne działanie organu skutkujące odrzuceniem jego kandydatury napotyka kolejną trudność w realizacji.
W tak ujętym systemie brak miejsca na stwierdzenie bezczynności organu samorządu terytorialnego w ramach dokonania oceny pracy dyrektora przez organ wyższego rzędu, które umożliwiałoby dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 k.c. Należy podkreślić, że ocena pracy dyrektora szkoły nie może przyjąć formy decyzji administracyjnej, a ponadto nie może on sam zainicjować procesu kontrolnego, celem stwierdzenia legalności zarządzeń oraz bezczynności organu, co czyni łącznie deklarowane w Konstytucji prawo do odszkodowania martwym.
Maciej Przysucha The State Treasure’s Liability
for Damages Regarding Unlawful Acts of Omission in the Process of Appointment of a School Principal
Sum mar y
The following article begins with an overview of the international legal regulations and their influence on the domestic law. For that reason, the author discusses the regulations regarding the right to due process as well as the right to a fair and legal trial and the right to proper compen-sation for the sustained injury stemming from the lawlessness of legislation with regard to the failure in fulfilling the duties of any given authority. The analysis is conducted on the basis of the constitutional regulations, the Civil Code and the regulations of the Teacher’s Charter regar-ding the appointment of a school principal. The analysis focuses on the issue of the procedure of the appointment of a school principal, conducted in accordance with the Teacher’s Charter, as well as the potential claims of the injured party on account of acts of omission on the part of the authorities responsible for partial evaluation in the appointment process. Moreover, the article aims to demonstrate excessive formalism regarding the act of seeking redress for unlawful ac-tivity or acts of omission on the part of the appointed authorities. The author intended to show that the entire spectrum of rights deriving from conventional and constitutional norms, which guarantee the right to a due process, understood as the right to obtaining a binding ruling with regard to the subject’s rights, is, in practice, extremely difficult to enforce, which can be sub-stantiated by the analyzed example of the procedure of appointing a school principal according to the regulations of the Teacher’s Charter.