Wywłaszczenie, stanowiące radykalny środek odjęcia lub ograniczenia pra-wa własności gruntowej, nie jest uznapra-wane za instrument przemian ustrojowych.
Wywłaszczenie traktuje się raczej jako środek doraźny, ale i wyjątkowy10. Pojęcie wywłaszczenia posiada konstytucyjne źródło w art. 21 ust. 2 Kon-stytucji RP, według którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wów-czas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Wywłaszczenie przeciwstawiono konstytucyjnej ochronie własności i prawa dziedziczenia, uregulowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.
8 J. Górecki: Komentarz do kodeksu cywilnego. W: Kodeks cywilny. Komentarz. T. 1. Red.
K. Osajda. Warszawa 2013, s. 927.
9 Por. wyrok TK z dnia 25 maja 1999 roku. OTK ZU nr 4/1999, sygn. SK 9/98, poz. 78 oraz wyrok TK z dnia 3 października 2000 roku. OTK ZU nr 6/2000, sygn. K 33/99, poz. 188.
10 W. Pań ko: Własność gruntowa w planowanej gospodarce przestrzennej. Studium praw-ne. Katowice 1978, s. 122.
126 Tomasz Gruchała
nie to wyznacza w istocie granice ochrony własności i prawa dziedziczenia przez wskazanie, że ochrona z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ulega wyłączeniu w przypadku konieczności realizacji celów publicznych, dla których okazuje się niezbędne dokonanie wywłaszczenia.
Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP odgrywa rolę ochronną wobec własności i prawa dziedziczenia w taki sposób, że tylko wywłaszczenie w sposób określony w tym przepisie, a więc na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, może wykluczyć ochronę własności i prawa dziedziczenia. Ustawodawca dokonał w ten sposób samoograniczenia w przyznanej ochronie własności i prawie dzie-dziczenia. Zakres ochrony własności wynika bowiem przede wszystkim z woli ustawodawcy. W tym względzie ustawodawca posiada daleko idącą autonomię, wyznaczając granice tej ochrony w Konstytucji RP, które stanowią normatyw-ny wyznacznik dla zwykłego ustawodawcy w tworzeniu regulacji ustawowych, oddziałujących na własność i prawo dziedziczenia w sposób nieprzekraczający granic dopuszczalnej ingerencji, wynikających z Konstytucji RP.
Wskazać także należy, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest poję-ciem o wiele szerszym niż treść nadana mu w art. 112 ust. 2 GospNierU11. Wie-lokrotnie podkreślał to również Trybunał Konstytucyjny, na przykład w wyroku z dnia 14 marca 2000 roku12, w którym stwierdził między innymi, że: „Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ocena konstytucyjności unormowania zawartego w art. 73 ust. 1 ustawy determinowana jest ustaleniem zakresu zastosowania pojęcia »wywłaszczenie«, którym ustawodawca posługuje się w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Już wstępnie stwierdzić należy, iż termin ten ma silnie ugrunto-wane znaczenie wynikające z treści przepisów ustaw zwykłych, regulujących zagadnienie wywłaszczania nieruchomości. Zaznaczyć jednak trzeba, iż przy wykładni pojęć konstytucyjnych nie mogą mieć znaczenia wiążącego i prze-sądzającego o sposobie ich interpretacji definicje formułowane w aktach niż-szego rzędu. Jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Kon-stytucyjnego, proces interpretacji pojęć konstytucyjnych powinien przebiegać w odwrotnym kierunku, tzn. to przepisy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że normatywną podstawą dla określenia zakresu art. 21 ust. 2 Konstytucji winny być przede wszystkim postanowie-nia konstytucyjne, nie zaś uregulowapostanowie-nia zawarte w ustawach zwykłych. Trzeba podkreślić, iż ustawodawca nie sformułował w żadnym przepisie konstytucji le-galnej definicji pojęcia »wywłaszczenie«. Termin ten został natomiast w art. 21 ust. 2 Konstytucji funkcjonalnie powiązany z przesłankami celu publicznego oraz słusznego odszkodowania, należnego właścicielowi. Zatem realizacja celu
11 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Dz.U. 2010, nr 102, poz. 651 ze zm.
12 Wyrok TK z dnia 14 marca 2000 roku, sygn. akt: P 5/99.
127
Kryteria uzasadniające konstytucyjną dopuszczalność…
publicznego oraz zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowią niezbęd-ne przesłanki konstytucyjniezbęd-nej dopuszczalności każdego wywłaszczenia. Trybu-nał Konstytucyjny uważa, że pojęcie »wywłaszczenie«, zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji, winno być rozumiane szeroko, a mianowicie jako ››wszelkie pozba-wienie własności […] bez względu na formę‹‹”13. Ujęcie konstytucyjne wycho-dzi więc swoim zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić jed-nak trzeba, że takie szerokie ujęcie zakresu pojęcia wywłaszczenia nie oznacza stwierdzenia uznania pełnej dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawiania własności, nawet z zachowaniem wspomnianych przesłanek
„celu publicznego i słusznego odszkodowania”.
Dokonując analizy przesłanek pojęcia wywłaszczenia, wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich wyroków14 stwierdził, że konsty-tucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:
— wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopusz-czalną jedynie wtedy, gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych;
— wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe;
— wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu admini-stracyjnym;
— wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli wła-ściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego;
— cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, czy-li całego narodu lub społeczności regionalnej, a wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu publicznego (bezpośrednio) oraz w in-teresie całego narodu lub społeczności regionalnej (pośrednio);
— wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczo-nemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszcze-niowe.
13 Por. B. Banaszak: Prawo konstytucyjne. Warszawa 1999, s. 196.
14 Wyrok TK z dnia 23 września 2014 roku, sygn. akt: SK 7/13.
128 Tomasz Gruchała