Wstęp
Niniejszy artykuł omawia prawo do petycji. W myśl art. 63 Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej, każda osoba ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywa-nymi przez nie zadaniami zlecowykonywa-nymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg został skonkretyzowany odpowiednio w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego [dalej: k.p.a.] i w usta-wie z dnia 11 lipca 2014 roku o petycjach. O ile instytucja skarg i wniosków została unormowana w procedurze administracyjnej, zajmując obecnie ugrunto-waną pozycję, o tyle petycje, chociaż gwarantowane przez Konstytucję, nie były uregulowane do momentu uchwalenia odpowiedniej ustawy (w zasadzie do jej wejścia w życie)1. Z uwagi na liczne publikacje związane z funkcjonowaniem skarg i wniosków w postępowaniu administracyjnym, kwestie z tym związane zostaną pominięte w dalszej części tekstu, z wyjątkiem wskazania różnic i podo-bieństw między postępowaniem w sprawie skarg i wniosków a postępowaniem petycyjnym. Ustawa o petycjach weszła w życie w dniu 6 września 2015 roku,
1 Ustawa z dnia 11 lipca 2014 roku o petycjach. Dz.U. 2014, poz. 1195.
34 Izabela Kuc
po 12 miesiącach od jej ogłoszenia, i stanowi novum w zakresie realizacji art. 63 Konstytucji. Relatywnie nowa regulacja postępowania petycyjnego w stosunku do jego koncepcji, mającej źródło już na etapie tworzenia projektu Konstytucji RP, stała się inspiracją do napisania niniejszego artykułu, w którym zostanie przybliżone tło historyczne i charakter prawny petycji, w tym także jej relacje do prawa do informacji publicznej, wybrane zagadnienia związane z postępo-waniem petycyjnym oraz wskazane mankamenty ustawy o petycjach.
Tło historyczne
Słowo „petycja” pochodzi z języka łacińskiego, w którym petitio oznacza prośbę, żądanie. Początków tej instytucji należy poszukiwać w prawodawstwie rzymskim, jednakże w innych kulturach prawnych również istnieją wzmian-ki o petycji lub instytucji do niej podobnej. Natomiast w nowożytnej Europie pierwsze formy prawne, które mogą być utożsamiane z petycją, można odna-leźć w zbiorach pochodzących z XIV wieku2. Przechodząc do podwalin ojczy-stego prawodawstwa, należy wskazać, że prawo do petycji zostało wyraźnie zagwarantowane w Konstytucji marcowej, zgodnie z którą obywatele posiadali prawo wnoszenia pojedynczo lub zbiorowo petycji do wszelkich ciał reprezen-tacyjnych i władz publicznych, państwowych i samorządowych3. W Konstytucji z 1952 roku, w art. 86, deklarowano uczestnictwo obywateli w sprawowaniu kontroli społecznej, w konsultacjach i dyskusjach nad węzłowymi problemami rozwoju kraju oraz zgłaszaniu wniosków. Na mocy ust. 2 tego artykułu, oby-watele mieli prawo zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami. W ust. 3 wspomnianego artykułu zwrócono uwagę na sposób realizacji odwołań, skarg i zażaleń obywateli, polegający na rozpatrywaniu oraz załatwianiu ich szybko i sprawiedliwie. Winni przewlekania albo przejawiający bezduszny i biurokratyczny stosunek do odwołań, skarg i zażaleń obywateli byli pociągani do odpowiedzialności. Skargi i wnioski przewidziane przepisami uchwały Rady Państwa i Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1950 roku w spra-wie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej spełniały funkcję petycji w okresie powojennym. Następnie środki te zostały przeniesione do kodeksu postępowania administracyjnego, w którego
2 J. Jaśkowski: Ustawa o petycjach. Komentarz. http://lex.us.edu.pl.lex -omega.han.bg.us.edu.
pl/lex/index.rpc?&fromHistory=false#content.rpc?nro=201336840&wersja=0&localNroPart=0 [Dostęp: 25.05.2016].
3 Zob. art. 107 ustawy z dnia 17 marca 1921 roku — Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1921, nr 44, poz. 267 z późn. zm.), nazywanej również przez historyków i doktrynę Konstytucją marcową.
35
Prawo petycji do organów władzy publicznej…
pierwotnym tekście prawo wnoszenia skarg i wniosków określono jako konsty-tucyjne uprawnienie obywateli i organizacji społecznych4. W tej materii prze-pisy procedury administracyjnej były kilkakrotnie nowelizowane. Specyficzna rola skarg i wniosków była związana z ówczesnym modelem funkcjonowania sfery publicznej, która jeszcze nie została poddana kontroli sądowej.
W Konstytucji RP z 1997 roku petycja ponownie pojawiła się jako nazwa środka prawnego w art. 63, który nie definiuje ani też nie czyni rozróżnienia treściowego między nią a skargą czy też wnioskiem. W zdaniu drugim wspo-mnianego artykułu ustawodawca zawarł delegację do dookreślenia przedmiotu i zakresu tych środków przez ustawodawcę. Jednym z celów nowelizacji ko-deksu postępowania administracyjnego z 1998 roku było dostosowanie brzmie-nia art. 221 do art. 63 Konstytucji. Jednakże w art. 221 k.p.a. ustawodawca zaledwie wspomina o prawie do petycji, zupełnie go nie konkretyzując: „Za-gwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo skła-dania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach okre-ślonych przepisami niniejszego działu”. Należy zauważyć, że istotne jest to, iż treść następnych przepisów dotyczyła tylko wniosków i skarg (dział VIII k.p.a.).
Petycja nie została również uregulowana w przepisach wykonawczych, w tym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 roku w sprawie or-ganizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków wydanych na pod-stawie art. 226 k.p.a. Do czasu uchwalenia ustawy o petycjach omawiane prawo nie było przedmiotem regulacji w innych przepisach ustawowych ani wyko-nawczych. Jedynym aktem prawnym, który odnotował petycje jako odrębny środek prawny, był regulamin Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie jednak problemem była moc powszechnego obowiązywania. Po niemal 17 latach od uchwalenia Konstytucji, w wykonaniu zobowiązania konstytucyjnego, prawo petycji zostało unormowane w porządku prawnym RP przez uchwalenie zupeł-nie nowej ustawy.
Przed uchwaleniem ustawy o petycjach doktryna stała na stanowisku, że nie należy podważać założenia racjonalności prawodawcy, czego konsekwencją było przyjęcie następującej koncepcji: petycja stanowi odrębny typ środka praw-nego, który podlega rozpatrywaniu na zasadach kodeksowych przewidzianych dla skarg i wniosków (art. 222 i nast. k.p.a.). Oczywisty jest fakt, że taki stan rzeczy stanowił źródło wątpliwości co do kryteriów kwalifikacji konkurujących środków oraz możliwości ich rozłącznego funkcjonowania5. Doktryna dokona-ła kwalifikacji, traktując skargę jako „przejaw niezadowolenia”, wniosek jako
4 Zob. art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku — Kodeks postępowania admi-nistracyjnego (Dz.U. 1960, nr 30, poz. 168) w brzmieniu pierwotnym.
5 B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.
Warszawa 2009, s. 667.
36 Izabela Kuc
„propozycję udoskonalenia”, petycji zaś przypisywała charakter postulatywny, co podkreślało jej społeczny lub zbiorowy wymiar6.