Jest upalne popołudnie na campingu gdzieś' nad brzegiem Morza Śródziemnego. Przy stoliku w kawiarni, popijając zimne napoje, siedzimy razem z naszymi nowymi przyjaciółmi:
Verą i Christianem z Holandii, Kurtem i Johanną z Niemiec, Katariną i Peterem z Czech, jest jeszcze parę osób z Austrii, Włoch i chyba ktoś z Estonii. Już ponad tydzień chodzimy razem na rozgrzaną plażę i na odlotowe dyskoteki, robimy wspólnie mnóstwo fajnych rzeczy - po prostu wymarzone wakacje. I jeszcze mamy okazję pogadać po angielsku...
Nagle ktoś rzuca pomysł: pojedźmy jutro do ruin pobliskiej fortecy, co wy na to? Ktoś mówi: Jestem za", ktoś tam marudzi, pary od razu przystępują do własnych wewnętrz-nych obrad... Ktoś inny proponuje głosujmy. Na to wszyscy się zgadzają; 7 jest za, 3 przeciw, 4 się wstrzymały. Decyzja zapadła. Jutro wszyscy jedziemy się „ukulturalnić"....
Można by rzec: oto braliśmy udział w podjęciu „międzynarodowej decyzji". Czy fak-tycznie?
W pewnym sensie tak.. A w pewnym nie. Czy bowiem wystarczy międzynarodowe grono, „oficjalny język obrad" i wspólnie akceptowana procedura podjęcia decyzji, by móc po powrocie do domu powiedzieć: „Mamo, Tato - zostanę dyplomatą!!! Nie ma nic fajniejszego niż utrzymywanie owocnych kontaktów z zagranicą i dbanie o pomyślny rozwój procesu integracyjnego! Nie ma nic przyjemniejszego i prostszego niż podejmo-wanie „międzynarodowych decyzji".
Z punktu widzenia internacjologa, a więc „loga" zajmującego się stosunkami między-narodowymi trudno by było powstrzymać się od cierpkiej uwagi: „Hola, hola moja pan-no, mój kawalerze! Nie tak szybko i nie tak prosto!."
Jeżeli interesuje Was kwestia poważnych politycznych decyzji międzynarodowych (chociażby w kontekście decyzji dotyczących własnej przyszłości) to warto poznać parę wstępnych zagadnień dotyczących tego problemu.
Zacząć należy od oczywistego stwierdzenia, iż specyfika politycznych decyzji mię-dzynarodowych jest konsekwencją wyjątkowości okoliczności w jakich dochodzi do ich podjęcia. Otóż decyzje polityczne można sklasyfikować według szczebla na jakim dana decyzja jest podejmowana: i tak obok decyzji lokalnych (podejmowanych przez organy lokalne) i decyzji narodowych (podejmowanych przez organy centralne i teoretycznie skierowanych do adresatów na całym obszarze danego państwa) występują właśnie decyzje międzynarodowe. Ten typ decyzji podejmowany jest w stosunkach między suweren-nie równymi uczestnikami stosunków międzynarodowych na podstawie kompromi-su. W tak przedstawionej definicji wyróżnić należy dwa istotne elementy, które można rozwinąć w odpowiedzi na dwa krótkie pytania: kto? i jak?.
106
Michał ŁuszczukZacznijmy od wyjaśnienia kto podejmuje decyzje polityczne, kto kryje się za określe-niem „suwerennie równy uczestnik stosunków międzynarodowych". Istniej kilka teorii uczestnictwa międzynarodowego operujących różnymi definicjami tychże uczestników, np.: podmiot prawa międzynarodowego, aktor stosunków międzynarodowych, podmiot stosunków międzynarodowych czy po prostu uczestnik stosunków międzynarodowych.
My jednak możemy sobie w tym miejscu darować przedstawianie kolejnych koncepcji mnożących rozmaite podziały kryteriów i opartych na nich klasyfikacji. Ważne jest zapa-miętanie, iż uczestnicy stosunków międzynarodowych to nie tylko uczestnicy państwowi - czyli państwa np. Litwa, Paragwaj czy Japonia, lecz również tak zwani uczestnicy nie-państwowi tj.: organizacje międzynarodowe (ONZ, OB WE), Stolica Apostolska (podmiot specyficzny) oraz tzw. podmioty „ in status nascendi" - tu jako przykład można podać OWP, która przez lata była uznaną na arenie międzynarodowej reprezentacją walczącego narodu palestyńskiego pozbawionego własnej państwowości. Uważny czytelnik, a zarazem i obserwator międzynarodowej sceny politycznej łatwo jednak spostrzeże, iż to wyszcze-gólnienie jest niepełne; brakuje tu na przykład takich istotnych przypadków jak korpora-cje międzynarodowe, obejmujących swym zasięgiem już ponad jedną czwartą światowej produkcji czy grup etnicznych starających się wywalczyć niepodległość. A przecież to też są uczestnicy stosunków międzynarodowych.
Uwaga ta jest o tyle słuszna, iż uwzględnia potrzebę pamiętania o tym, iż obecne sto-sunki międzynarodowe z dekady na dekadę, by nie powiedzieć, iż z roku na rok stają się coraz bardziej złożone, rozbudowane. Niemniej istnieje nadal pewien kanon, który przy-znaje państwom nadrzędne miejsce w całej tej sieci wzajemnych transnarodowych
sto-sunków. Poza tym to państwo będąc tworem służącym społeczeństwu j e d t o czy też wielonarodowemu posiada wyłączną legitymację do reprezentowania jego interesów poza granicami kraju. Natomiast organizacje międzynarodowe pełnią jedynie funkcje służebne i często określane są mianem podmiotów pochodnych, wtórnych, nie mających prawa wykraczać poza granice wyznaczone im przez suwerenne państwa (trzeba jednak zazna-czyć, iż istnieją też i odmienne poglądy dotyczące kwestii kompetencji organizacji tego typu). Dlatego też, gdy mówimy o politycznych decyzjach międzynarodowych, jako de-cydentów traktować bezpiecznie można jedynie podmioty prawa międzynarodowego, jako, iż tylko ich uzgodnienia wyposażone będą w gwarancje wynikające z prawa
mię-dzynarodowego na czele z zasadą „pacta sund servanda" (zasadą świętości umów, a więc zasadą ich dotrzymywania).
Rodzą się przy tej okazji rozmaite wątpliwości, często natury etycznej, dotyczące za-gadnienia dlaczego właśnie te, a nie inne podmioty mają prawo decydowania o obliczu świata. Jako przykład wymienić tu można problem narodów nie posiadających własnej państwowości. Niektóre z nich utworzyły w 1991r. Organizację Niereprezentowanych Narodów i Ludów (UNPO) skupiającą już blisko 50 członków. Kwestia ta jednak jest bardziej złożona, gdyż na świecie żyje około pięciu tysięcy narodów i ludów, ale tylko niespełna dwieście posiada własne państwa i miejsce na sali obrad ONZ. Doniosłość tego problemu znalazła swój wyraz także w przemówieniu Ojca Świętego wygłoszonym na forum ONZ w Nowym Yorku 5 X 1995 r., gdy padły następujące słowa: „Przyjęta w 1948 r.
Powszechna Deklaracja Praw Człowieka dobitnie mówiła o prawach osoby, ale żadna podobna umowa międzynarodowa nie została jeszcze poświęcona prawom narodów.
Sytua-Międzynarodowa decyzja polityczna
107
cję tę należy starannie rozważyć, bowiem stawia ona pilne kwestie sprawiedliwości i wol-ności w dzisiejszym świecie."
Pozostawmy jednak dywagacje na temat niesprawiedliwości w stosunkach międzyna-rodowych, a spróbujmy poszukać odpowiedzi na drugie z postawionych pytań, dotyczące mianowicie sposobu podejmowania politycznych decyzji międzynarodowych - elementu będącego w zasadzie kulminacyjnym momentem procesu decyzyjnego. Wstępem rozwa-żań na ten temat niechaj będzie podział decyzji na te podejmowane w obrębie bilateralnych, dwustronnych relacji oraz na te rodzące się w nieco liczniejszym gronie, a więc w sto-sunkach multilateralnych, wielostronnych. Oczywiście decyzje międzynarodowe, nieza-leżnie od tego w jak licznym towarzystwie zapadają muszą, o ile ich wykonanie ma być urzeczywistnione, odpowiadać określonym standardom. Standardy te są ściśle opracowa-ne i nie mniej skrupulatnie przestrzegaopracowa-ne. Są oopracowa-ne ujęte w postaci różnych przepisów (za-równo wydanych wewnątrz każdego z państw, np.: w konstytucji, jaki i porozumień międzynarodowych), wynikają również z dotychczasowych doświadczeń i zwyczajów.
Jest w tym pewien paradoks, gdyż o ile mówi się o wzrastającej zmienności, złożoności, wręcz o anarchizacji stosunków międzynarodowych to nie sposób czasami ominąć wielu, wręcz anachronicznych postulatów i reguł obowiązujących w „tym biznesie", by wspom-nieć jedynie o osławionym już protokole dyplomatycznym. Ale, ale... Nie wolno mylić
dwóch kwestii: sposób podejmowania decyzji międzynarodowych w żadnym przypadku nie jest związany z kolorem chodnika po jakim kroczy na lotnisku przybywająca z zagra-nicy głowa obcego państwa.
Decyzja międzynarodowa jak to zostało określone w definicji zapada na podstawie kompromisu, przez który należy rozumieć porozumienie będące rezultatem wzajemnych ustępstw stron prowadzących negocjacje. O ile porozumienie takie tworzy konkretne skutki, tworzy fakty, to o tyle trudno powiedzieć żeby działanie poprzez tzw. fakty doko-nane miało cokolwiek wspólnego z procesem podejmowania decyzji. Z tej też przyczyny wojna została wykluczona z katalogu dozwolonych sposobów rozwiązywania nieporozu-mień we wzajemnych relacjach międzypaństwowych.
Należy stwierdzić, iż istnieją różne formy podejmowania decyzji międzynarodowych.
W stosunkach bilateralnych podjęcie decyzji, obowiązującej uczestników umowy, możliwe jest jedynie w przypadku uzgodnienia stanowisk, obopólnej zgody. Jak dochodzi to tego
punk-tu wspólnego to już odrębna kwestia, stanowiąca przedmiot wielu mądrych prac naukowych i nie tylko naukowych (dla rozszerzenia wiedzy na ten temat warto poczytać wspomnienia sławnych dyplomatów). Zaryzykować można jednak stwierdzenie, iż techniki negocjacji, instrumenty oddziaływania w stosunkach międzynarodowych nie odstają tak bardzo od tych stosowanych przez wielu z nas w życiu codziennym, w relacjach interpersonalnych.
Sprawa komplikuje się (lub też upraszcza) w przypadku stosunków wielostronnych, które w czasach współczesnych konkretyzują się w dwojaki sposób: w postaci międzynarodowych konferencji, spotkań na szczytach (wyższych lub niższych) oraz w formie wspomnianych już organizacji międzynarodowych. Co do owych konferencji to słusznym wydaje się być przypuszczenie, iż w wielu przypadkach są one jedynie ukoronowaniem długotrwałych, czasami wielomiesięcznych przygotowań, obejmujących także porozumienia co do formuły uzgodnienia stanowisk. Zauważyć również należy, iż w tego typu spotkaniach zazwyczaj uczestniczą państwa zainteresowane osiągnięciem porozumienia, co jedynie ułatwia cały
108 Michał Łuszczuk
proces dochodzenia do ostatecznej decyzji. Są jednak i konferencje mające na celu uzgodnie-nie stanowisk między skłóconymi stronami - tu czasami dochodzi do wywierania wpływu przez tzw. strony trzecie, np.: międzynarodową opinię publiczną lub jedną ze światowych potęg, co również dopinguje oponentów do efektywnego poszukiwania kompromisu.
Inaczej wygląda zagadnienie organizacji międzynarodowych. Tu już nie występuje tak spora dowolność, wręcz przeciwnie - każda organizacja już w swym statucie wpisane ma rodzaje możliwych do podjęcia przez nią decyzji, jak i sposoby ich osiągania, dopuszczal-nych procedur. Klasyfikacja decyzji podejmowadopuszczal-nych przez organizacje opiera się na na-stępujących kryteriach: podmiotowym (czyli jakie organy podejmują decyzje, np.: organy naczelne, doradcze, kontrolne), przedmiotowym (czyli jakiej sfery stosunków dotyczą decyzje, np.: ekonomiczne, kulturalne), adresata (czyli do kogo decyzja się odnosi, np.:
wobec własnych członków, wobec innych organizacji). Ważnym jest również podział de-cyzji ze względu na zakres ich obowiązywania; z reguły decyzje wewnątrzorganizacyjne, np.: wysokość składki lub harmonogram pracy mają zawsze charakter prawnie wiążący członków, niezależnie od tego jak głosowali, z kolei decyzje dotyczące środowiska ze-wnętrznego organizacji, w zasadzie nie mają charakteru wiążącego. Decyzje mogą przyjmo-wać rozmaite formy, np.: uchwały, rezolucji, deklaracji, opinii, zalecenia czy regulaminu.
Wspomniane zostało jeszcze zagadnienie wielości procedur głosowania nad projektami decyzji międzynarodowych. Faktycznie, istnieje dosyć spory pakiet możliwości, do którego zaliczyć wypada: głosowanie jednomyślne (consensus), głosowanie na zasadzie większo-ści kwalifikowanej, głosowanie na zasadzie bezwzględnej większowiększo-ści głosów, głosowa-nie na zasadzie względnej większości oraz głosowagłosowa-nie na zasadzie większości ważonej.
Powoli zbliżając się do zakończenia prezentacji zagadnień związanych z polityczną de-cyzją międzynarodową należy przypomnieć często wymykający się uwadze istotny szczegół:
przesłanką obowiązywania umowy międzynarodowej w stosunku do konkretnego państwa jest wyrażenie zgody przez to państwo na związanie się umową (wyrażenie tej zgody może jednakże przyjąć rozmaite formy, np.: ratyfikacji przez parlament danego państwa).
Podsumowując te rozważania z przykrością muszę rozczarować wszystkich wakacyj-nych dyplomatów, międzynarodowych decydentów - ich „misje specjalne" niestety po-zbawione są skutków natury polityczno-prawnej, jakie są następstwem prawdziwych politycznych decyzji międzynarodowych. Czy to jednak naprawdę powód do smutku?
Przecież tak na dobrą sprawę porozumienia międzypaństwowe pozbawione by były sen-su, jeżeli nie dochodziłoby do realnych kontaktów międzynarodowych, kontaktów mię-dzyludzkich... takich jak te na campingu gdzieś nad brzegiem Morza Śródziemnego.
Bibliografia:
1. R. Bierzanek, Współczesne stosunki międzynarodowe, Warszawa 1980 2. M. Chmaj, M. Żmigrodzki, Wprowadzenie do teorii polityki, Lublin 1995.
3. W. Góralczyk, Międzynarodowe prawo publiczne w zarysie, Warszawa 1996 4. Jan Paweł II, O prawa narodów, Lublin 1996.
5. Z.J. Pietraś, Teoria decyzji politycznych, Lublin 1990
6. Z.J. Pietraś, Podstawy teorii stosunków międzynarodowych, Lublin 1986.
7. J. Kleer, Pochwała korporacji, „Polityka" nr 7, 15 II 1997.
8. M. Meller, Organizacja Narodów Zapomnianych, „Polityka" nr 14, 5 IV 1997.