Ochrona krajobrazu w Polsce w świetle prawa międzynarodowego i najnowszych inicjatyw
6. Narzędzia ochrony krajobrazu w prezydenckim projekcie ustawy
Prezydencki projekt wprowadza cztery podstawowe narzędzia ochrony krajobrazu wśród których wyróżnić można:
• urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu;
• obostrzenia w procedurze wznoszenia dominant krajobrazowych; • rozszerzenie zakresu ocen oddziaływania na środowisko;
• nowe regulacje dotyczące lokalizowania reklam.
Urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu wprowadzone mają być przez ustawę prezydencką do ustawy o ochronie przyrody jako art. 5c i 5d. Norma ta przewiduje kompetencję sejmiku województwa do określenia w formie uchwały (aktu prawa miejscowego) urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu. Treścią urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu mają być normy o charakterze estetyczno-technicznym, jak ograniczenia w zakresie lokalizowania zabudowy, zasady lokalizacji obiektów budow-lanych o charakterze dominant krajobrazowych, maksymalną wysokość zabudowy itp., a nawet kolorystykę zabudowy, dopuszczalne materiały budowlane wykorzy-stywane do budowy, rozwiązania detali architektonicznych elewacji uwzględniające lokalne tradycje budowlane. Urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu, podobnie jak plan zagospodarowania przestrzennego województwa, będą normami wiążącymi organy gmin przy uchwalaniu projektów studiów uwarunkowań i kierunków za-gospodarowania przestrzennego gmin czy miejscowych planów zaza-gospodarowania
przestrzennego42. Krytycy projektu podnoszą, że rozwiązanie to stanowi
ogranicze-nie i ingerencję we władztwo planistyczne gmin43. Wydaje się jednak, że owe
ograni-czenia po pierwsze nie są szczególną nowością w sytuacji, gdy istnieją już w tej chwili akty planistyczne sporządzane na poziomie centralnym i wojewódzkim, które warun-kują treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podobna sytuacja ma miejsce także chociażby w odniesieniu do obszarowych form ochrony przyrody, gdzie przewidywane w ustawie o ochronie przyrody obowiązki konsultacyjne
z or-42 Warto podkreślić, że wpływ danej inwestycji na krajobraz analizowany jest także obecnie w przy-padku postępowań, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. W po-stępowaniach tych wpływ inwestycji na krajobraz jest jednym z elementów podlegających ocenie. Trudno jednak zgodzić się z opiniami niektórych autorów sugerujących, że rozwiązania propono-wane w noweli prezydenckiej doprowadzą do zdublowania czynności wykonywanych przez urzędy. Mało prawdopodobna wydaje się sytuacja, w której organy samorządu szczebla wojewódzkiego lub organy nadzoru budowlanego dojdą w odniesieniu do wpływu inwestycji na krajobraz do wniosków innych, niż te będące efektem prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. Por. Ł. Solski, Troska o krajobraz doprowadzi do dublowania czynności, „Rzeczpospolita” 16 stycznia 2014.
43 Związek Gmin Wiejskich Rzeczpospolitej Polskiej, Stanowisko Zarządu Związku Gmin Wiej-skich Rzeczpospolitej Polskiej w sprawie prezydenckiego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, Poznań dnia 16 grudnia 2013, druk nr 1525.
ganami nadzorującymi te formy również stanowią swoiste ograniczenie władztwa
planistycznego gminy44. Władztwo planistyczne nie oznacza przecież pełnej
swo-body i dowolności. Z drugiej zresztą strony ingerencje w owe władztwo podlegają
ocenie z punktu widzenia przestrzegania zasady proporcjonalności45,
a uwarunkowa-nia ochrony środowiska są argumentem, który z mocy samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkują owe władztwo planistyczne.
Istotne ograniczenie dla kompetencji organów samorządu wojewódzkiego w zakresie stosowania instrumentu urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu sta-nowi fakt, że instrument ten jest dopuszczalny jedynie w odniesieniu do krajobrazów priorytetowych, które zidentyfi kowane zostaną w ramach audytu krajobrazowego. Drugim ograniczeniem stosowania urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu jest fakt, że będą one miały zastosowanie jedynie do obiektów powstałych po wejściu w życie ustawy. Jednocześnie ustawa gwarantuje instrumenty zapewnienia efektyw-ności urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu. Kompetencje w tym zakresie uzy-skają organy nadzoru budowlanego. I tak sprzeczność z urbanistycznymi zasadami ochrony krajobrazu stanowić będzie przesłankę negatywną legalizacji samowoli bu-dowlanej – bardzo daleko idący instrument, gdyż budowa sprzeczna z tymi zasadami co do zasady uznawana będzie za taką samowolę. Dodatkowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w myśl projektu prezydenckiego ma uzyskać kompetencję do wydawania decyzji o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu pierwotnego, jeżeli w wyniku działań podlegających pod ustawę Prawo budowlane, a nie wymaga-jących pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (na przykład remonty), stan obiektu stał się niezgodny z urbanistycznymi zasadami ochrony krajobrazu. Widać więc wyraźnie, że ustawa przewiduje w tym zakresie bar-dzo dużą restrykcyjność i stara się nie dopuścić do sytuacji, aby możliwym stało się obejście wymogów zawartych w urbanistycznych zasadach ochrony krajobrazu.
Jednym z priorytetów projektu prezydenckiego ustawy jest zmiana zasad lo-kalizacji dominant krajobrazowych. Brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego doprowadza do sytuacji, w której obiekty tego typu są niekiedy lo-kalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Dominanta jako obiekt wybijający się spośród otoczenia bez wątpienia nie może kontynuować funkcji, pa-rametrów, cech i wskaźników i nie może być traktowany jako kontynuacja istniejącej zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 nie pozostawia wątpliwości co do wymogu kontynuowania przez obiekt
lokalizo-44 Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2011, s. 132 i inne.
45 Zarzut niekonstytucyjności proponowanych rozwiązań związany właśnie z brakiem zachowania zasady subsydiarności i proporcjonalności w odniesieniu do ustanawiania zasad lokalizacji deter-minant przestrzennych podnoszony jest m.in. w sporządzonej przez Instytut Wspierania Rozwoju Inwestycji; por. J. Piecha, M. Okoń, Ł. Dziamski, W. Grecki, Analiza projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, Instytut Wspierania Roz-woju Inwestycji, Warszawa 2014, s. 16 i 17.
192 Janina Ciechanowicz-McLean, Maciej Nyka
wany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy funkcji i innych cech okolicznej zabudowy. Projekt prezydencki w sposób jeszcze bardziej wyraźny wprost zabrania lokalizacji obiektów budowlanych o charakterze determinant krajobrazowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 7 pkt. 4). Dominanty przestrzenne nie mogą w myśl projektu prezydenckiego być lokalizowane na terenach ochrony krajobrazowej (parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu) do czasu ustalenia dla tych terenów urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu.
Powyższe zmiany w sposobie podejścia do dominant przestrzennych spotykają się z krytyką przedstawicieli lobby energetycznego (linie przesyłowe) a zwłaszcza energetyki wiatrowej. Niesłuszne są zarzuty powołujące się na fakt objęcia dużych obszarów (ok 30%) powierzchni kraju różnymi formami ochrony krajobrazowej i w związku z tym stawiające tezę o braku możliwości realizacji inwestycji pod postacią
farm wiatrowych na tych terenach46. Projekt prezydencki wprost przewiduje, iż
urba-nistyczne zasady ochrony krajobrazu nie muszą zawsze i bezwzględnie zakazywać lokalizowania determinant przestrzennych. Po dopełnieniu obowiązku określenia tych zasad możliwym stanie się realizacja inwestycji w OZE. Pojawiają się także
zarzuty o możliwości utrudnienia realizacji pakietu energetycznego47 w związku
z zapisami prezydenckiego projektu lub wręcz o jego sprzeczności z prawem UE48.
Z oczywistych powodów zarzuty te nie mogą być prawdziwe już w warstwie aksjo-logicznej. Przyjmując istnienie zasady integracyjności w prawie UE także polityka energetyczna, a tym bardziej polityka klimatyczna, uwzględniać muszą uwarunkowa-nia ochrony środowiska naturalnego. Należy się zgodzić z tezami o skomplikowaniu sytuacji inwestora, związanymi z pojawieniem się konieczności uzgadniania planów inwestycji z dodatkowymi dokumentami czy urzędami, lecz pamiętać też trzeba, że kontrola i konieczność zawierania pewnych kompromisów w stosunku do oczekiwań inwestora jest niejako wpisana w istotę ładu przestrzennego.
System ocen oddziaływania na środowisko, funkcjonujący w ramach ustawy o dostępie do informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko49, zostaje uzupełniony przez projekt
prezydencki przez normy kładące wprost nacisk na ochronę krajobrazu. Jak zostało to już wspomniane powyżej, istnieją przesłanki dla uznania oceny wpływu
przedsię-46 Stanowisko Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej do projektu ustawy o zmianie nie-których ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu; http://www.pwea.pl/pl/ start/aktualnosci/item/705-stanowisko-polskiego-stowarzyszenia-energetyki-wiatrowej-do-pro- jektu-ustawy-o-zmianie-niekt%C3%B3rych-ustaw-w-zwi%C4%85zku-ze-wzmocnieniem-na-rz%C4%99dzi-ochrony-krajobrazu-z-dnia-21-maja-2013-roku [dostęp: 28.05.2014].
47 Ustawa krajobrazowa ograniczy rozwój wiatraków, www.ekorynek.com [dostęp: 20.09.2013].
48 Stanowisko Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej do projektu ustawy o zmianie nie-których ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu; http://www.pwea.pl/pl/ start/aktualnosci/item/705-stanowisko-polskiego-stowarzyszenia-energetyki-wiatrowej-do-pro- jektu-ustawy-o-zmianie-niekt%C3%B3rych-ustaw-w-zwi%C4%85zku-ze-wzmocnieniem-na-rz%C4%99dzi-ochrony-krajobrazu-z-dnia-21-maja-2013-roku [dostęp: 28.05.2014].
wzięcia na krajobraz za obowiązkowy element oceny oddziaływania na środowisko już obecnie, lecz ustawa prezydencka rozwiewa wszelkie wątpliwości w tym zakresie poprzez zmiany zawarte w artykule 10-tej ustawy. Ich celem jest rozwinięcie zakresu analizy przeprowadzanej w ramach oceny oddziaływania na środowisko o krajobraz.
Ostatnim z priorytetów projektu ustawy prezydenckiej jest unormowanie kwe-stii reklam w przestrzeni publicznej. W zakresie tym ustawa przewiduje zwiększe-nie kompetencji rad gmin poprzez umożliwiezwiększe-nie im wydawazwiększe-nie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogro-dzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowla-nych z jakich mogą być wykonane. Zasady te przyjmowane w formie uchwały mają mieć charakter aktu prawa miejscowego. Sporządzane one będą dla obszaru całej gminy z zastrzeżeniem, że w przypadku uregulowania tej kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to w obrębie jego właściwości miejscowej ten ostatni akt będzie obowiązywał w tym zakresie. Na potrzeby tej regulacji usta-wodawca podjął także próbę stworzenia defi nicji tablicy i urządzenia reklamowego a także defi nicji samej reklamy.
Dodatkowym instrumentem mającym na celu uregulowanie kwestii reklam jest wprowadzenie przez ustawę opłat od reklam. Warto zaznaczyć, że opłata ta ma mieć charakter fakultatywny i może być nakładana jedynie w przypadku gdy rada gminy określiła w akcie prawa miejscowego (zasadach i warunkach sytuowania obiektów małej architektury) warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Co więcej zgodnie z założeniami do projektu ustawy opłata ta ma mieć charakter instrumentu porządkowania przestrzeni publicznej, a nie ma być źródłem łatwego dochodu dla
gminy50. Widać więc, że promowana ma być aktywna postawa gmin w tym
zakre-sie. Jako szczególne wzmocnienie wydźwięku norm projektu prezydenckiej ustawy w obszarze ładu w reklamie, uznać należy wprowadzenie norm prawnokarnych prze-widujących umieszczanie tablic lub urządzeń reklamowych z naruszeniem warun-ków ich sytuowania, norm gabarytowych, czy materiałowych. Czyn taki ma stanowić wykroczenie zagrożone karą ograniczenia wolności lub grzywną. Z punktu widze-nia kierowców z pewnością cenną jest inicjatywa przyznawidze-nia ministrowi transportu kompetencji w zakresie wydawania rozporządzeń dotyczących zakazów i ograni-czeń w stosowaniu poszczególnych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych w pasie drogowym.
7. Wnioski
Konstatując należy zauważyć, że ochrona krajobrazu przechodzi ewolucję od ochrony zachowawczej, konserwatorskiej do zarządzania krajobrazem. Prawo międzynaro-dowe, a w ślad za nim implementacja jego do prawa polskiego, dopuszczają ingeren-cję w krajobraz. Działalność człowieka może zmieniać krajobraz, ale powinna być
50 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, s. 18.
194
ona kontrolowana już na etapie planowania przestrzennego, poprzez instrumenty ochrony krajobrazu, od oceny oddziaływania na środowisko począwszy na audycie krajobrazowym kończąc.