prawa – ocena istniejących i proponowanych
rozwiązań prawnych
1. Uwagi wstępne
Przykładem norm, których funkcjonowanie wpływa na podejmowanie decyzji inwe-stycyjnych w Rzeczypospolitej Polskiej, są te, w oparciu o które ustawodawca określa zakres odpowiedzialności czy obowiązków z tytułu ingerencji w dobro prawne, jakim jest środowisko. W obrębie tego zespołu przepisów, faktem wpływającym na po-dejmowanie decyzji przez zainteresowane podmioty, jest stopień pewności sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia odpowiedzialności z tytułu tych zachowań, z którymi ustawodawca wiąże niekorzystne, z punktu widzenia tych podmiotów, konsekwencje prawne czy konieczność realizacji obowiązków w odniesieniu do środowiska. Należy stwierdzić, że konstrukcja regulacji prawnych, w oparciu o które chronione jest śro-dowisko, nie tylko incydentalnie wywołuje brak jednoznaczności tej sytuacji po stro-nie podmiotów realizujących inwestycje czy mogących je wykorzystać w przyszłości. Może się ona pojawić już w trakcie realizacji inwestycji, ale może mieć także miejsce w bliższej lub dalszej przyszłości od momentu jej zakończenia.
Instytucją prawną, której stosowanie może wywoływać określony wyżej stan prawny, jest odpowiedzialność z tytułu historycznego zanieczyszczenia ziemi. Należy mieć na uwadze, że regulacje związane z odpowiedzialnością z tytułu historycznego zanieczyszczenia ziemi są przedmiotem prac legislacyjnych. Ich rzetelna ocena przez środowisko prawnicze, wymaga jednak zidentyfi kowania kwestii spornych, które ist-nieją na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego, celem konieczności ich ewentualnego wyeliminowania na przyszłość w drodze rozpoczęcia funkcjonowania przyjętych zmian legislacyjnych. Z pewnością ramy poniższego opracowania
unie-196 Ewa Katarzyna Czech
możliwiają przedstawienie wszelkich zagadnień spornych, istniejących na gruncie funkcjonowania przepisów, w których uregulowana została odpowiedzialność z ty-tuły historycznego zanieczyszczenia ziemi. Intencją autora jest zatem przedstawienie jedynie wybranych zagadnień. Już jednak ich określenie pozwoli na zobrazowanie stopnia skomplikowania całości problematyki, wpływającej na trudność stosowania w praktyce przepisów i propozycji nowych regulacji, będących przedmiotem poniż-szej analizy.
2. Wybrane uwarunkowania prawne realizacji obowiązku rekultywacji powierzchni ziemi
Przyczynkiem do poczynienia poniższych rozważań stało się orzeczenie Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r.1 W wyroku tym Sąd ten nie
podzielił wcześniej wyrażonego w tej sprawie poglądu Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego, podnosząc, że obowiązek rekultywacji ziemi, o którym stanowi art.
102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska2, w istocie zachodzi z mocy prawa,
zaś dopiero jego konkretyzacja następuje na materialnoprawnej podstawie zawar-tej w art. 362 ust. 6 p.o.ś. w formie decyzji administracyjnej, przy czym jest to ze-wnętrzny i deklaratoryjny akt administracyjny. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że z powodu wykreślenia z rejestru przedsiębiorców w KRS sprawcy przedmiotowej szkody np. „A. Sp. z o.o.”, nie można wszcząć wobec tego przedsiębiorcy postępowania egzekucyjnego w zakresie realizacji powyższego obowiązku rekultywacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy podzielić w tym przypadku stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym przepis art. 102 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. ma zastosowanie tylko wtedy, kiedy już doszło do wydania aktu administracyjnego nakładającego na oznaczony podmiot dany obowiązek re-kultywacji, a dopiero następnie wystąpiła okoliczność, która uniemożliwia wszczęcie postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku rekultywacji lub też już prowa-dzona egzekucja administracyjna okaże się bezskuteczna. Jest to wynikiem tego, że norma prawna zawarta w powyższym przepisie nie określa przyczyn braku możliwo-ści wszczęcia egzekucji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyj-nego prowadzi to do wniosku, że utrata zdolności prawnej podmiotu zobowiązaAdministracyj-nego do realizacji obowiązku takiej rekultywacji może jeszcze nastąpić przed wydaniem danego aktu administracyjnego nakładającego ten obowiązek.
Należy zauważyć, że treść art. 102 p.o.ś. nadal obowiązuje w omawianym stanie faktycznym z uwagi na to, że rozstrzygany przypadek odnosi się do szkód w środowi-sku, dotyczących powierzchni ziemi i wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. W takich sytuacjach, zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu
1 Wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., II OSK 976/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Admi-nistracyjnych, http://orzeczenia.nsa,gov.pl
szkodom w środowisku i ich naprawie3, stosuje się przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska przed zmianami wprowadzonymi ustawą szkodową. Przy czym organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Jednocześnie należy mieć świadomość, że z punktu widzenia praktyki prawa nie jest to przypadek odosob-niony, zaś samo zagadnienie sprowadzające się do tego czy obowiązek rekultywacji powierzchni ziemi powstaje z mocy samego prawa czy też nie, pozostaje wciąż ak-tualny. Co więcej zmiany legislacyjne zawarte w projekcie ustawy o zmianie ustawy
– Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw4, pozwalają na wniosek,
że ich wprowadzenie nie spowoduje zniesienia obecnie istniejących wątpliwości. Należy zauważyć, że na gruncie art. 102 p.o.ś. wyrażony został pogląd, zgodnie z którym zdaniem jego autora z brzmienia art. 102 ust. 1 powoływanego aktu nor-matywnego wynika, że obowiązek w nim określony wypływa bezpośrednio z mocy prawa. Dalej autor ten wskazuje, że nie oznacza to, iż zakres prowadzonych prac rekultywacyjnych został całkowicie pozostawiony uznaniu podmiotu po którego stronie istnieje obowiązek rekultywacji. Należy uwzględniać okoliczność, że zgod-nie z regulacjami art. 106 ust. 1 powoływanej ustawy, obowiązany do rekultywacji powinien, z zastrzeżeniem art. 108 p.o.ś., uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska. Z kolei w drugim przypadku rekultywację powinno poprzedzać wyda-nie decyzji określającej zakres i sposób, a także termin rozpoczęcia i zakończenia
rekultywacji5. Powoływane stanowisko, co do obowiązku uzgadniania warunków
rekultywacji z organem ochrony środowiska czy konieczności wydawania decyzji w określonych w art. 108 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 4 i 5 p.o.ś. przypadkach, znajduje w pełni swe uzasadnienie w treści powoływanych regulacji, które utraciły już moc obowiązywania, choć nie całkowicie, na co wskazuje chociażby treść art. 35 ustawy szkodowej i powoływany stan faktyczny, będący przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 106 p.o.ś. uzgodnienie następowało w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia re-kultywacji. Zaś przepisów art. 106 ust. 1-3 nie należało stosować w tych przypad-kach, gdy została wydana, w trybie art. 362 p.o.ś., decyzja, w której określony został zakres czynności zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Takie uregulowanie kwestii realizacji obowiązku rekultywacji ziemi wskazuje na silne uzależnienie faktycznej jego realizacji od aktów administracyjnych, które w praktyce muszą poprzedzać jego wykonanie. Zatem istotnym zagadnieniem jest wynikanie obowiązku z mocy samego prawa przy wskazywanym jednoczesnym istnieniu dal-szych obwarowań prawnych poprzedzających realizację tego obowiązku.
3 Ustawa z 13 kwietnia 2007 r., Dz.U.2007.75.493, z późn. zm., dalej zwana ustawą szkodową.
4 Tekst ze stron internetowych Sejmu: http://www.sejm.gov.pl) i Senatu (http://www.senat.gov.pl
198 Ewa Katarzyna Czech
3. Wybrane uwarunkowania prawne remediacji powierzchni ziemi
Konieczne w zakresie prowadzonych rozważań jest odniesienie się do proponowa-nych zmian legislacyjproponowa-nych dotyczących regulacji w zakresie odpowiedzialności z ty-tułu historycznego zanieczyszczenia ziemi, a konkretnie remadiacji powierzchni ziemi.
Przede wszystkim zauważyć wypada, że mocą art. 1 pkt 2 lit. c projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, w usta-wie p.o.ś. do treści art. 3 dodany zostaje punkt 5a, gdzie zawarto legalną defi nicję historycznego zanieczyszczenia ziemi. Zgodnie z projektem tej regulacji należy przez nią rozumieć zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; należy przez to również rozumieć szkodę w środowisku w po-wierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat. Jednocześnie w przypadku wejścia w życie powoływanego projektu ustawy zostanie, mocą jej art. 9 pkt 25, uchylony art. 35 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Powracając jednak do głównego nurtu rozważań, należy wskazać na te zmiany, które nastąpią w przypadku wprowadzenia propozycji legislacyjnych i których zaist-nienie spowoduje powstanie zagadnienia sprowadzającego do tego, czy obowiązek remediacji powierzchni ziemi (analogicznie jak obowiązek rekultywacji powierzchni ziemi), może być traktowany jako obowiązek powstający z mocy samego prawa.
Brzmienie powoływanego projektu nowych regulacji pozwala na sfomułowanie wniosku, że w proponowanej nowelizacji przewidziana jest nieco odmienna proce-dura w zakresie wykonania obowiązku remediacji powierzchni ziemi w stosunku do realizacji obowiązku rekultywacji powierzchni ziemi. Analogicznie jak w przypadku, nieobowiązujących już co do zasady przepisów, w których uregulowany został obo-wiązek rekultywacji powierzchni ziemi, zgodnie z art. 101h. ust. 1 (który ewentualnie zostanie wprowadzony do ustawy Prawo ochrony środowiska) władający powierzch-nią ziemi, na której występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, jest obowiązany do przeprowadzenia remediacji. Natomiast w przypadkach, gdy wła-dający powierzchnią ziemi wykaże, że historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot, zwany dalej „innym sprawcą”, obowiązek przeprowadzenia remediacji spo-czywa na innym sprawcy (art. 101h ust. 2, który ewentualnie zostanie wprowadzony do ustawy Prawo ochrony środowiska). W tych zaś sytuacjach, gdy zanieczyszcze-nie zostało spowodowane przez innego sprawcę za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany do przeprowa-dzenia remediacji solidarnie z innym sprawcą (art. 101h. ust. 3, który ewentualnie zostanie wprowadzony do ustawy Prawo ochrony środowiska).
Jednocześnie analogicznie, jak w przypadku obowiązku rekultywacji po-wierzchni ziemi, określone zostało w proponowanym art. 101l ust. 1 i ust. 2 (który ma zostać wprowadzony do ustawy p.o.ś.), że realizacja obowiązku remediacji hi-storycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi przeprowadzana dopiero po pod-jęciu określonych czynności, w których organ administracji wykorzystywać będzie metodę władczą, a konkretnie wydawać decyzję administracyjną. Należy zauważyć, że władający powierzchnią ziemi lub inny sprawca, obowiązany do przeprowadze-nia remediacji historycznego zanieczyszczeprzeprowadze-nia powierzchni ziemi, jest obowiązany do przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wniosku o wydanie decyzji ustalającej plan remediacji, który zawiera projekt planu remediacji. Z kolei plan remediacji ma ustalać regionalny dyrektor ochrony środowiska w drodze decyzji, w której określone zostanie: teren wymagający przeprowadzenia remediacji poprzez wskazanie adresu i numerów działek ewidencyjnych oraz jego powierzchni; nazwy substancji powodujących ryzyko oraz ich zawartości w glebie i w ziemi, do jakich doprowadzi remediacja; sposób przeprowadzenia remediacji; termin rozpoczęcia i zakończenia remediacji; sposób potwierdzenia przeprowadzenia remediacji oraz termin przedłożenia dokumentacji z jej przeprowadzenia, w tym wyników badań za-nieczyszczenia gleby i ziemi wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a.
Zgodnie natomiast z proponowanym art. 101m ust. 1, który ma zostać ewen-tualnie wprowadzony do ustawy Prawo ochrony środowiska, w tych przypadkach, gdy władający powierzchnią ziemi lub inny sprawca nie przeprowadza remediacji, pomimo że zgodnie z proponowanym do wprowadzenia do ustawy p.o.ś. art. 101h, jest do tego obowiązany, regionalny dyrektor ochrony środowiska najpierw wzywa go do przedłożenia wniosku wskazanego wyżej w wyznaczonym terminie. Gdy na-tomiast nie uczyniono zadość wezwaniu, regionalny dyrektor ochrony środowiska nakłada na władającego powierzchnią ziemi lub innego sprawcę, w drodze decy-zji, obowiązek przeprowadzenia remediacji na podstawie ustalonego przez regio-nalnego dyrektora ochrony środowiska planu remediacji. Należy także podkreślić, że w przypadku wejścia w życie proponowanej nowelizacji, do obowiązującego po-rządku prawnego wprowadzone zostaną także te normy, zgodnie z którymi regio-nalny dyrektor ochrony środowiska w przypadku historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, przeprowadza remediację, jeżeli nie można wszcząć wobec wła-dającego powierzchnią ziemi postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku przeprowadzenia remediacji albo egzekucja okazała się bezskuteczna; jak również gdy władający powierzchnią ziemi wykaże, że zanieczyszczenie, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny sprawca, wobec którego nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku przeprowadzenia re-mediacji, lub egzekucja okazała się bezskuteczna (proponowany do wprowadzenia do ustawy Prawo ochrony środowiska art. 101i pkt 1 i pkt 2).