Założenia do projektu ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej

Ministerstwo Ochrony Środowiska opublikowało w  dniu 22 grudnia 2010  r.

pro-jekt założeń do propro-jektu ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej69.

Do-kument ten zakłada, że w przypadku wystąpienia uciążliwości zapachowej możliwe byłoby zainicjowanie postępowania administracyjnego w  sprawie ograniczenia lub eliminacji uciążliwości zapachowej. Postępowanie takie mogłoby zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek złożony przez sołtysa lub co najmniej 10% mieszkańców

sołectwa70. W odniesieniu do powszechnego lub zwykłego korzystania ze

środowi-ska, postępowania w  sprawie uciążliwości zapachowej powodowanej prowadziłby

lejno wydawane pozwolenia nie powinny ograniczać poziomu ochrony istotnego elementu środo-wiska w odniesieniu do danej instalacji. O ile wniosek skarżącego zmierzał do obniżenia poziomu ochrony powietrza zapewnionej dotychczas w odniesieniu do substancji niepodlegającej szczegól-nym unormowaniom, to nie zasługiwał na uwzględnienie”.

69 Projekt „Założenia do projektu ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej” dostępny na: http://www.mos.gov.pl/g2/big/2011_04/80ec51c27b038f0c8747a25deebd7734.pdf

wójt (burmistrz, prezydent), natomiast w zakresie innym niż powszechne lub zwykłe korzystanie ze środowiska, postępowanie takie byłoby prowadzone przez organ wła-ściwy do wydania pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska. Projekt założeń przewiduje, że jeżeli w wyniku przeprowadzenia oceny jakości zapachowej powietrza stwierdzone zostałoby występowanie uciążliwości zapacho-wej, właściwy organ wyda decyzję, w której ustali działania, jakie mają być podjęte dla eliminacji lub ograniczenia uciążliwości, biorąc pod uwagę wnioski i  dowody przedstawione przez podmiot prowadzący działalność powodującą tą uciążliwość,

uwzględniając warunki techniczne, ekonomiczne oraz interes społeczny71. Zgodnie

z projektem wydaną decyzją organ będzie mógł zobowiązać podmiot odpowiedzialny za emisje substancji zapachowo czynnych do podjęcia działań mających na celu eli-minację lub ograniczenie uciążliwości zapachowej, w szczególności do:

• zmiany procedur postępowania z materiałami i substancjami wonnymi, • zmiany procesu produkcyjnego poprzez zastosowanie w cyklu

produkcyj-nym substancji i materiałów o mniejszej uciążliwości zapachowej, • hermetyzacji procesu poprzez np. budowanie hermetycznych linii

produk-cyjnych lub ich fragmentów (kabiny lakiernicze), hermetyzacji pomiesz-czeń produkcyjnych,

• stosowania urządzeń eliminujących odory (fi ltry, płuczki, katalizatory, techniki plazmowe, sorbenty),

• dezodoryzacji,

• zastosowanie najlepszych dostępnych technik w  rozumieniu ustawy –

Prawo ochrony środowiska72.

W celu zwiększenia stopnia wykonania obowiązków nakładanych przez decy-zje, projekt założeń przewiduje wprowadzenie dodatkowego bodźca ekonomicznego w postaci możliwości nakładania kar administracyjnych na podmiot niewykonujący decyzji. Instrument fi nansowy stanowić mają pełnić rolę dodatkowego bodziec do podejmowania działań na rzecz ograniczenia lub całkowitego wyeliminowania

uciąż-liwości zapachowej73. W związku z powyższym przewiduje się możliwość

zawiesza-nia, odraczania czy też umarzania kar. Środki pochodzące z kar administracyjnych będą stanowiły dochód właściwych organów (fundusze ochrony środowiska i gospo-darki wodnej) oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto projekt zakłada możliwość prowadzenia postępowań dotyczących nowobudowanych obiektów o  emisji zorganizowanej. W tym jednak wypadku, ze względu na brak na tym etapie emisji substancji złowonnych właściwych dla danego rodzaju działalności, podejście oparte byłoby na kryterium dopuszczalnego stężenia zapachowego w  powietrzu (standard emisyjny). Emisja oznaczana będzie metodą olfaktometrii dynamicznej z wykorzystaniem dotychczasowych wyników badań dla

71 Ibidem, s. 11.

72 Ibidem.

162 Mariusz Baran

podobnych obiektów, natomiast stężenie zapachowe w powietrzu w terenie będzie określane z wykorzystaniem referencyjnych metodyk obliczeniowych.

Zgodnie z  projektem założeń, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie dostosuje (w terminie określonym w decyzji administracyjnej) prowadzonej działal-ności do sposobu postępowania zmierzającego do wyeliminowania albo ograniczenia uciążliwości zapachowej wskazanego w powyższych decyzjach, poniesie karę admi-nistracyjną z  tytułu niewykonania decyzji. Wysokość kary za każdy dzień zwłoki w dostosowaniu prowadzonej działalności do sposobu postępowania zmierzającego do wyeliminowania albo ograniczenia uciążliwości zapachowej wskazanego w decy-zji, powinna wynosić:

1) w przypadku podmiotu, którego powszechne albo zwykłe korzystanie ze środowiska powoduje uciążliwość zapachową – 50 zł;

2) w przypadku podmiotu prowadzącego działalność powodującą uciążliwość zapachową, w ramach innego niż powszechne lub zwykłe korzystanie ze środowiska:

a) podmiot prowadzący małe przedsiębiorstwo lub mikroprzedsiębior-stwo – 500 zł;

b) pozostałe podmioty – 1000 zł74.

W projekcie założeń proponuje się, aby ocenę jakości zapachowej przeprowa-dzano z zastosowaniem metody sensorycznej z wykorzystaniem grupy sensorycznej zgodnie z wytycznymi zawartymi w normie PN-EN 13725:2007 „Jakość powietrza

– oznaczanie stężenia zapachowego metodą olfaktometrii dynamicznej”75. Badania

takie mogłyby być prowadzone przez wyspecjalizowane podmioty, które zatrudnia-łyby wykwalifi kowanych specjalistów (grupa pomiarowa), spełniające warunki norm, o których mowa powyżej; podmioty te w przypadku spełnienia warunków określo-nych w  normie PN-EN 13725:2007, uzyskiwałyby akceptację Polskiego Centrum Akredytacji działającego w porozumieniu z Głównym Inspektoratem Ochrony Śro-dowiska na prowadzenie działalności w  zakresie wydawania oceny zapachowej ja-kości powietrza w postępowaniach. Ponadto uprawnione do oceniania zapachowej jakości powietrza będą wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska, prowadzące pomiary z wykorzystaniem olfaktometrii dynamicznej zgodnie z wytycznymi zawar-tymi w normie PN-EN 13725:2007.

6. Podsumowanie

W celu dokonania oceny potrzeby wprowadzenia odrębnej regulacji prawnośrodowi-skowej w zakresie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentów przedstawianych jako te, które przemawiają za wprowadzeniem projektowanej regulacji.

74 Ibidem, s. 12.

Po pierwsze, wskazuje się, że uregulowanie problematyki uciążliwych zapachów (odorów) poprzez wydanie rozporządzenia na podstawie delegacji zawartej w  art. 222 ust. 5 ustawy p.o.ś. oznaczałoby konieczność określenia wartości dopuszczalnych stężeń w powietrzu wielu substancji z uwagi na uciążliwość zapachową oraz ustale-nie dla nich dopuszczalnych wielkości emisji w pozwoleniach na wprowadzaustale-nie

ga-zów lub pyłów do powietrza, jak również w pozwoleniach zintegrowanych76. Wybór

takiego rozwiązania powodowałoby, że emisja uciążliwych zapachów podlegałaby takim samym rygorom w zakresie egzekucji, jakie obecnie obowiązują w stosunku do ponadnormatywnej emisji do powietrza. To zaś oznaczałoby bardzo restrykcyjne działania w zakresie nadkładania kar administracyjnych czy też zamykania zakładów z  uwagi na uciążliwości zapachowe na skutek cofania (lub też odmowy wydania) pozwoleń emisyjnych.

Po drugie, zakłada się, że jedynie przepisy rangi ustawowej, wyczerpująco re-gulujące problematykę przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, a w szczególności określające istotę tej uciążliwości (oraz uwzględniające specyfi kę tego rodzaju emisji), metodę oceny zapachowej jakości powietrza czy też kompetencje organów admini-stracji publicznej w tych sprawach, jak również uprawnienia i obowiązki podmiotów objętych tą regulacją, pozwolą na podejmowanie skutecznych działań na rzecz

ogra-niczenia lub całkowitego wyeliminowania uciążliwości zapachowej77.

Mając na uwadze powyższe względy postanowiono zgodnie z  argumentacją przedstawioną w projekcie założeń do projektu, że kwestie uciążliwości zapachowej uregulować należy w  odmienny, kompleksowy sposób, w  drodze odrębnej ustawy, uwzględniający specyfi kę tego rodzaju emisji.

Przedstawione w  nie mniejszym opracowaniu dostępne w  polskim porządku prawnym środki prawne (zarówno prywatnoprawne, jak i administracyjnoprawne), które w mojej ocenie pozwalają (z uwzględnieniem specyfi ki emisji substancji zapa-chowych) skutecznie przeciwdziałać uciążliwości zapachowej, skłaniają do postawie-nia pytapostawie-nia, czy w ogóle de lege ferenda regulacja uciążliwości zapachowej powietrza poza ustawą Prawo ochrony środowiska w drodze odrębnej ustawy jest potrzebna? Odpowiedź na takie pytanie wymaga rozstrzygnięcia, czy istotnie uciążliwość zapa-chowa stanowi na tyle specyfi czny problem, którego zwalczanie wymaga przyjęcia regulacji w drodze odrębnej ustawy. W mojej ocenie wystarczającym, przy świado-mości dostępności prywatnoprawnych środków ochrony prawnej, rozwiązaniem by-łoby bardziej efektywne wykorzystanie dostępnych w przepisach p.o.ś. instrumentów prawnych, pozwalających na zwalczania uciążliwości zapachowej. Dalsze kierunki działań organów ochrony środowiska nakierowane winny zostać na zwiększenie efektywności egzekwowania dostępnych administracyjnoprawnych środków praw-nych, ewentualne wprowadzanie zmian w istniejących przepisach.

76 Ibidem, s. 5 i 6.

164

Mając na względzie specyfi kę zjawiska uciążliwości zapachowej (w tym lo-kalny charakter tego rodzaju emisji) istniejące aktualnie w  porządku prawnym środki ochrony prawnej (prywatnoprawne i  publicznoprawne) należy ocenić jako adekwatne dla przeciwdziałania nadmiernej emisji substancji zapachowo czynnych. Podzielić należy pogląd K. Gruszeckiego, że jeżeli organ administracji nie będzie w stanie wskazać (lub też w danym stanie faktycznym nie będzie występować) na czym polega negatywne oddziaływanie (zapachowe) i jaka jest jego skala, rozważe-nia wymaga, czy w konkretnym przypadku nie występuje jedynie uciążliwość, która nie wyczerpuje przesłanki negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 362 ust. 1-2 p.o.ś., czy też z art. 363 p.o.ś., i która nie stanowi negatywnego od-działywania na środowisko, gdyż jej źródłem może być działalność niepowodująca przekroczenie obowiązujących standardów korzystania ze środowiska, ale jedynie ograniczająca korzystanie z  sąsiedniej nieruchomości z  przekroczeniem kryterium

„przeciętnej miary w stosunkach sąsiedzkich” z art. 144 k.c.78. Wówczas wydaje się,

że adekwatnym (i wystarczającym) środkiem prawnym, służącym przeciwdziałaniu tego rodzaju uciążliwości (zapachowej), winna być skarga negatoryjna z art. 222 § 2

w zw. art. 144 k.c.79

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że podmiot korzystający ze śro-dowiska, którego działalność powoduje uciążliwość zapachową w sposób wpływający szkodliwie na środowisko, ponosi odpowiedzialność administracyjną (prawnośrodo-wiskową) niezależnie od odpowiedzialności cywilnej. Zastosowanie jednego reżimu środków ochrony prawnej (prywatnoprawnej skargi negatoryjnej z art. 222 § 1 w zw. z  art. 144 k.c., czy publicznoprawnego instrumentu prewencyjno-restytucyjnego z  art. 362 ust. 1-2 p.o.ś. czy też z  art. 363 p.o.ś.) przed uciążliwością zapachową nie wyłącza automatycznie zastosowania innego, chociaż z reguły bezpośrednio cel

każdego z nich jest odmienny80. To wcale nie musi prowadzić do tego (i z reguły nie

prowadzi), że na skutek zainicjowania każdego z tych (odrębnych) reżimów będzie odmienny, gdyż może on być analogiczny. Środki ochrony prawnej: prywatnoprawne i publicznoprawne, mają bowiem względem siebie komplementarny a nie konkuren-cyjny charakter, i należy je postrzegać jako równoległe instrumenty prawne

zmierza-jące do ochrony przed uciążliwością zapachową81.

78 K. Gruszecki, Komentarz do art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska, LEX.

79 Ibidem.

80 Tak K. Gruszecki, Zbieg odpowiedzialności administracyjnej z odpowiedzialnością karną lub cywilną z tytułu szkodliwego korzystania ze środowiska, Glosa do wyroku NSA z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 339/05, GSP – Prz. Orz. 2007, nr 3, s. 11 i n.

81 Podobnie B. Kordasiewicz w odniesieniu do prywatnoprawnych i publicznoprawnych instrumen-tów ochrony środowiska, Glosa do wyroku SN z dnia 25 kwietnia 1985 r., IV CR 122/85, OSP 1987, z. 4, poz. 84.

Rozgraniczanie ścieków i odpadów ciekłych.