Niezależność prokuratury od Ministerstwa Sprawiedliwości

Prokuratura w Trzeciej Rzeczypospolitej została zreformowana już w latach 1989 i 1990. Najpierw w 1989 r. skutkiem zmian w Konstytucji z 1952 r. (Ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w art. 1 ust. 16³⁷⁶), potem w dniu 22 marca 1990 w wyniku bardzo gruntownych zmian w ustawie z 1985 r. o prokuratu-rze skasowano Prokuraturę Generalną, a urząd Prokuratora Generalnego powierzony został Ministrowi Sprawiedliwości (art. 1 Ustawy o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rze-czypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o

376

170 Sądzie Najwyższym z dnia 22 marca 1990 r.377). Stał się on zatem również Prokuratorem Ge-neralnym. Znikła więc pozorna w warunkach PRL niezależność prokuratury od Rządu. Po-wstał Departament Prokuratury w Ministerstwie Sprawiedliwości, który zastąpił Prokuraturę Generalną. Utrzymana została jednak odrębność organizacyjna prokuratury od sądownictwa. Nie wrócono do przedwojennego powiązania organizacyjnego sądów i prokuratur, mimo że i klimat polityczny i okazja temu sprzyjały. Wkrótce okazało się wszakże, że pewne wyodręb-nienie prokuratury na szczeblu centralnym było konieczne. Nowela z 10 maja 1996 r. ustawy o prokuraturze powołała wówczas do życia Prokuraturę Krajową w miejsce Departamentu Prokuratury Ministerstwa Sprawiedliwości, powierzając jej kierownictwo Prokuratorowi Kra-jowemu, który stał się z mocy ustawy zastępcą Prokuratora Generalnego (art. 1 ust. 4 ustawy o zmianie ustaw o prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy – Prawo o ustroju sadów powszechnych i ustawy – Prawo o adwokaturze, dalej: u. o zm.³⁷⁸). Niezależnie od tego utrzymano stanowisko Naczelnego Prokuratora Wojskowego (któremu podlega prokuratura wojskowa) będącego także zastępcą Prokuratora Generalnego (art. 1 ust. 5 u. o zm.). Utrzymano też niezależne od Prokuratora Krajowego stanowisko za-stępcy Prokuratora Generalnego (art. 1 ust. 4 u. o zm.). Ustawa zresztą nie ograniczała liczby takich zastępców. Schemat organizacyjny traci przejrzystość, gdy zastępca Prokuratora Gene-ralnego, nie będący kierownikiem Prokuratury Krajowej, pozostaje siłą rzeczy niejako na uboczu w strukturze prokuratury. Niestety Konstytucja z 1997 r. nie przyniosła żadnej zmiany w sytuacji prawnej prokuratury. Odwrotnie, przeprowadzona została jej „dekonstytualizacja”. Teraz już Konstytucja ani słowem nie wypowiada się o prokuraturze, mimo że wiele miejsca w niej poświęcono innym instytucjom chroniącym porządek prawny.

Przy rozpatrywaniu powracającej kwestii podległości prokuratury Ministrowi Spra-wiedliwości trzeba pamiętać, że bez względu na kulturę polityczną osoby piastującej ten urząd, czy jej powściągliwość w przekształcaniu kierunku polityki karnej w polecenia wyda-wane w konkretnych sprawach, zawsze będzie zachodzić niebezpieczeństwo obwiniania jej o motywacje polityczne w jego działalności w charakterze Prokuratora Generalnego. Wciela-nie abstrakcyjnego pomysłu w życie Wciela-nie obejdzie się nigdy bez konkretnej ilustracji. Podejrz-liwość zaś środków masowego przekazu, zaostrzona stosowną opcją polityczną, z reguły prowadzi do doszukiwania się w decyzjach Ministra Sprawiedliwości podtekstu politycznego. Zbyteczne byłoby dodawanie kropki nad „i” mówiąc, że takie zarzuty, czasem bardzo ostro formułowane, nie sprzyjają prawidłowemu wymiarowi sprawiedliwości. Niestety niewiele pomaga powierzanie czasem stanowiska tego ministra osobom spoza układów politycznych. Prasa przyzwyczaiła się do takich układów w życiu publicznym. Każde polecenie Ministra Sprawiedliwości wydane w konkretnej sprawie może spotkać się z zarzutem, że barwi się politycznie. Bez względu na to, czy ma on za sobą jakiekolwiek dowody, sam w sobie jest już nośną społecznie sensacją, innymi słowy - towarem na rynku medialnym.


Nieuchronne jest zatem poszukiwanie rozwiązań ustrojowych, które, z jednej strony, zapewniłyby rządowi wpływ na kształtowanie polityki karnej, za którą jest przecież odpowie-dzialny przed parlamentem, a z drugiej zapewniłyby trwałą i niewzruszalną niezależność pro-kuratury.

377 Dz.U.1990.20.121.

378

171 W Europie można spotkać następujące warianty takich rozwiązań.

a) Klasyczny, który można określić także jako francuski, z uwagi na jego rodowód. Po-lega on na podporządkowaniu hierarchicznym prokuratorów ministrowi sprawiedli-wości, a więc rządowi, inaczej mówiąc władzy wykonawczej dzisiaj przede wszyst-kim we Francji, Austrii, Belgii, Czechach, Hiszpanii, Holandii, Polsce i Rumunii. Po-szczególne stopnie hierarchiczne urzędów prokuratorskich związane są więcej lub mniej z odpowiadającymi im sądami, z tym że prokuratura przy sądzie najwyższym nigdy nie pełni funkcji organu kierującego całą prokuraturą. Niekiedy jednak mimo paralelności tych jednostek nie ma żadnego powiązania organizacyjnego prokuratury i sądownictwa. Do tego wariantu należy zaliczyć także Republikę Federalną Niemiec, w której prokuraturę podporządkowano ministrom sprawiedliwości w krajach związ-kowych i na szczeblu federalnym.

b) Parlamentarny, wyrażający się w podporządkowaniu prokuratury parlamentowi, któ-ry wybiera prokuratora generalnego, znany na Białorusi, w Macedonii, w Rosji, na Słowacji, w Słowenii, na Ukrainie i Węgrzech. Prokurator generalny w tych kra-jach z reguły jest zobowiązany do przedkładania parlamentowi corocznych sprawoz-dań z działalności prokuratury. Wariant ten niewątpliwie osłabia groźbę nacisków in-stytucjonalnych i teoretycznie eliminuje oddziaływanie władzy wykonawczej, choć zarazem stawia pod znakiem zapytania zdolność parlamentu do sprawnego kie-rowania polityką karną.

c) Podporządkowania prokuratury głowie państwa, wariant taki przez krótki czas znany był w Polsce po skasowaniu Rady Państwa w 1989 r. i powierzeniu Prezyden-towi RP prawa do powoływania Prokuratora Generalnego, do chwili gruntownej no-weli w 1990 r. ustawy o prokuraturze. Występuje on obecnie m.in. w Belgii (Król po-wołuje prokuratorów i Prokuratora Generalnego), Bułgarii (Prezydent popo-wołuje Pro-kuratora Generalnego po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Sądownictwa), Grecji (Prezydent powołuje Prokuratora Generalnego Sądu Kasacyjnego), Hiszpanii (Proku-ratora Generalnego powołuje Król na wniosek Rządu, ale po uzyskaniu opinii Rady Głównej Sądowniczej), w Norwegii (Król powołuje prokuratorów); to że głowa pań-stwa powołuje prokuratora generalnego z całą pewnością oznacza pewne uniezależ-nienie prokuratury od władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej, ale nie wyłącza nigdy pewnych powiązań. Z reguły głowa państwa podejmuje decyzję na wniosek lub z rekomendacji stosownego organu państwowego, który w rzeczywistości ma wpływ na powołanie jak i na odwołanie ze stanowiska.

d) Wariant ograniczonej niezawisłości, który można nazwać wariantem włoskim. Istota jego sprowadza się do tego, że art. 107 Konstytucji Republiki Włoskiej stanowi, iż prokuratura korzysta z gwarancji, jakie prawo zapewnia ustrojowi sądów, a jej art. 108 zapewnia, że prokuratura korzysta z takiej samej niezawisłości jak sędziowie. Prokuratorzy podlegają nie Ministrowi Sprawiedliwości, ale Wyższej Radzie Magi-stratury i są przez nią mianowani. Przywilej niezawisłości rozciąga się jednakże tylko na szefów poszczególnych prokuratur oraz prokuraturę jako organ państwowy; można zatem mówić tylko o niezawisłości „zewnętrznej”. Prokurator podlega więc szefowi jednostki prokuratury i tu kończy się niezawisłość.

172 mieści się np. Crown Prosecution Service, w Anglii i Walii odpowiednik prokuratury powstały w 1986 r. Osoby zatrudnione w Królewskiej Służbie Oskarżycielskiej są pracownikami służby cywilnej. Kierujący Służbą Director of Public Prosecutions podlega ministrowi noszącemu tytuł Attorney General. Osobliwością Służby jest to, że około 40% oskarżeń wnoszą w imieniu Służby wynajęci adwokaci oraz to, że warun-kiem zatrudnienia w Służbie w charakterze Prokuratora Królewskiego jest posiadanie kwalifikacji adwokackich.

W przedstawionych wariantach rozwiązań ustrojowo-organizacyjnych uderza utrzy-mująca się nadal popularność wariantu klasycznego, bez względu na jego wewnętrzne zróżni-cowanie. Powyższy krótki zarys historii prokuratury od początku zmian ustrojowych w Polsce oraz modelowe przedstawienie usytuowania prokuratury w różnych jurysdykcjach prowadzi do oczywistego pytania, czy prokuratura w Polsce jest właściwie usytuowana w relacji do organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej.

W moim przekonaniu odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna. Proble-matyka ta wprawdzie nie stanowi osi wywodu niniejszej rozprawy, ale ma istotny wpływ na spójność proponowanej reformy, która może mieć szanse powodzenia jedynie przy spełnieniu warunku odpolitycznienia ścigania przestępstw. Mówiąc o odpolitycznieniu mam na myśli nie tyle wolę polityczną lub jej brak w ściganiu przestępstw lub pewnej ich kategorii, na przykład przestępstw gospodarczych, co raczej polityczne naciski na decyzję o wszczęciu postępowania i wpływanie na jego przebieg i treść decyzji merytorycznej kończącej to postę-powanie. Na wyodrębnioną ze struktur Ministerstwa Sprawiedliwości też można wpływać i wywierać na nią naciski. Jest to jednak zdecydowanie trudniejsze.