Źródła unijnego prawa i polityki gospodarki odpadami

Analizując źródła unijnego prawa ochrony środowiska, można wyodrębnić prawo pierwotne i prawo wtórne. Do kategorii prawa pierwotnego należą traktaty założycielskie, umowy o przystąpieniu oraz inne umowy, których ranga jest rów-na traktatom założycielskim. Prawo wtórne tworzą: rozporządzenia, dyrektywy,

decyzje, zalecenia i opinie. Akty te charakteryzują się podstawowymi cechami: są efektem wykonywania kompetencji unijnych, są przyjęte w granicach swych kompetencji, zgodnie z traktatami i w ramach celów, które z nich wynikają oraz spełniają pewne wymogi formalne i proceduralne2. Rozporządzenia i dyrektywy są głównymi źródłami prawa gospodarki odpadami.

Traktaty ustanawiające Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS) w 1951 r., a następnie Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom) oraz Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) w 1957 r. w czasie ich przyjmowania nie zawierały żadnych przepisów odnoszących się w sposób bezpośredni do go-spodarki odpadami. Część przepisów traktatów odwoływała się pośrednio do pro-blematyki ochrony środowiska oraz właściwego gospodarowania jego zasobami. Z treści art. 3 EWWiS wynikał nakaz popierania polityki racjonalnego korzysta-nia z zasobów naturalnych i unikakorzysta-nia nadmiernej ich eksploatacji oraz poprawy warunków życia i pracy. Postanowienia art. 46 zobowiązywały Komisję Europej-ską (KE) do zbierania informacji koniecznych do polepszenia warunków życia i pracy ludzi zatrudnionych w gałęziach przemysłu, których traktat dotyczył.

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej – Euratom z 1957 r.3 – za jeden z głównych celów wyznaczył stworzenie warunków wyko-rzystywania energii jądrowej bez zagrożenia dla życia i zdrowia ludności oraz stworzenie jednolitych norm bezpieczeństwa. Przepisy tego Traktatu budowały ponadto warunki do wspierania badań naukowych i rozpowszechniania wiedzy. Artykuł 35 przewidywał zobowiązanie skierowane do państw członkowskich dotyczące potrzeby tworzenia instalacji koniecznych do stałego kontrolowania poziomu napromieniowania powietrza, wód i gleby. Komisja Europejska miała prawo sprawdzania prawidłowości działania takich instalacji. Państwa człon-kowskie zobowiązane były do przekazywania jej planu składowania odpadów radioaktywnych. Ocenie poddawano zwłaszcza realizację planu pod kątem wy-wołania skażenia wód, gleby lub powietrza w innym państwie. Za podstawę praw-ną w traktacie o EWG do tworzenia pierwszych regulacji dotyczących gospodarki odpadami wykorzystywano treść art. 100. Przepis ten upoważniał Radę na wniosek KE do uchwalania dyrektyw w celu zbliżenia przepisów państw członkowskich, które miały bezpośredni wpływ na funkcjonowanie wspólnego rynku. Takie samo upoważnienie przewidywał art. 235 traktatu o EWG. Jednym z pierwszych aktów prawa wtórnego dotyczących zagadnień związanych z gospodarką odpadami była dyrektywa KE 67/548/WE z 27 marca 1967 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do klasy-fikacji, pakowania i etykietowania substancji niebezpiecznych4.

2 C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. 1, Warszawa 2000, s. 491.

3 Wersja skonsolidowana Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomo-wej, Dz.Urz.UE, C 84/1, 30 marca 2010.

Wyraźną podstawę prawną dla tworzenia polityki i prawa ochrony środowi-ska wprowadził dopiero Jednolity Akt Europejski z 1986 r. Do części III Trak-tatu EWG dodany został tytuł VII Środowisko naturalne (art. 130r–130t). Treść art. 130r. obejmowała pięć ustępów. W art. 130r określone zostały cele Wspólno-ty w dziedzinie środowiska naturalnego. Obejmowały one zachowanie, ochronę i poprawę środowiska, przyczynianie się do ochrony zdrowia ludzkiego oraz za-pewnianie ostrożnego i racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych.

Przepisy JAE odwoływały się do zasad prawnych ochrony środowiska, takich jak: zasada prewencji, likwidacji szkody u źródła jej powstania, „zanieczyszczający płaci” oraz subsydiarności. Wymagania ochrony środowiska uznane zostały za skład-nik innych polityk wspólnotowych zapewniających realizację gospodarki odpadami. W ustępie 3 znalazło się zobowiązanie EWG do uwzględnienia przy opracowywa-niu działań związanych ze środowiskiem naturalnym: dostępnych danych naukowo--technicznych, warunków środowiska naturalnego w różnych regionach Wspólnoty, potencjalnych korzyści i kosztów, które mogą wynikać z działania lub zaniechania działania oraz gospodarczego i społecznego rozwoju EWG jako całości i zrównowa-żonego rozwoju jej regionów. Upoważnienie EWG do podejmowania działań doty-czących środowiska naturalnego jedynie w zakresie, w jakim cele Wspólnoty w tej dziedzinie mogłyby zostać lepiej osiągnięte na poziomie Wspólnoty niż na poziomie krajowym uregulowane było w ustępie 4. Państwa członkowskie mogą wprowadzać w życie inne środki w dziedzinie środowiska naturalnego, przy czym muszą je finan-sować we własnym zakresie. W ust. 5 upoważniono EWG i państwa członkowskie do podejmowania współpracy w dziedzinie środowiska naturalnego z państwami trzecimi i kompetentnymi organizacjami międzynarodowymi.

Kolejne podstawy prawne dotyczące gospodarki odpadami w prawie pier-wotnym ustanowił Traktat o Unii Europejskiej, podpisany 7 lutego 1992 r., który wszedł w życie 1 listopada 1993 r.5 Przepisy obejmujące art. 130r–130t wprowa-dzono do tytułu XVI Środowisko naturalne. Nowy art. 130r, który odwoływał się do zasady przezorności zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska na-turalnego oraz stwarzał podstawy do prowadzenia współpracy z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi w ochronie środowiska, gwarantował także prowadzenie gospodarki odpadami. Artykuł 130s zobowiązał państwa do finanso-wania działań w ochronie środowiska.

Traktat z Amsterdamu z 1997 r. wprowadził deklarację o umacnianiu spój-ności i ochrony środowiska naturalnego, przy uwzględnieniu zasady stałego roz-woju. Nowy traktat uzupełnił treść art. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską o postanowienie, które zobowiązywały Wspólnotę do popierania har-monijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej oraz utrzymanie wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalne-go. Traktat z Nicei z 2001 r. doprecyzował natomiast treść art. 175 TWE.

Traktat z Lizbony zmienił traktat o Unii Europejskiej oraz traktat ustanawiają-cy Wspólnoty Europejskie. Został on nazwany Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFU). Określenia „Wspólnota” i „Wspólnota Europejska” zostały zastąpione wyrazami „Unia” oraz „Unia Europejska”. Po wejściu w życie 1 grud-nia 2009 r. traktatu lizbońskiego dotychczasowe art. 174–176 TWE przeniesione zostały do tytułu XX TFU w art. 191–1936. Zgodnie z art. 191 ust. 1 TFU polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego przyczynia się do osiągania następują-cych celów: 1) zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, 2) ochrony zdrowia ludzkiego, 3) ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania za-sobów naturalnych oraz 4) promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środ-ków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego, w szczególności zwalczania zmian klimatu7.

Środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony śro-dowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, któ-ra pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej. Przy opracowywaniu polityki w dziedzinie śro-dowiska naturalnego Unia uwzględnia: 1) dostępne dane naukowo-techniczne; 2) warunki środowiska naturalnego w różnych regionach Unii; 3) potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub zaniechania działania; 4) gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów. Treść art. 191 TFUE została włączona do prawa pierwotnego na podsta-wie art. 25 JAE, który wprowadził do części III TEWG art. 130r. Cele wynikające z art. 191 TFUE można traktować jednocześnie jako cele gospodarki odpadami

Regulacje dotyczące gospodarki odpadami w prawie UE obejmują w szcze-gólności następujące akty prawne: 1) dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy8, 2) rozporządzenie (WE) nr 2150/2002 Parlamentu Europej-skiego i Rady z 25 listopada 2002 r. w sprawie statystyk odpadów9, 3) dyrekty-wę Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów10, 4) dyrektywę 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów11, 5) rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpa-dów12, 6) rozporządzenie Rady (UE) nr 333/2011 z 31 marca 2011 r.

ustanawia-6 Dz.Urz.UE, C 15, 9 maja 2008, wydanie polskie, s. 47.

7 Zob. W. Rogalski, Gospodarka odpadami a ochrona klimatu, PK 2010, nr 1, s. 51.

8 Dz.Urz.WE, L 312, 22 listopada 2008, s. 3; zob. też. Z. Bukowski, Problemy z transpozycją

dyrektywy o odpadach, „Recykling” 2012, nr 6, s. 16.

9 Dz.Urz.WE, L 332, 9 grudnia 2002, s. 257 ze zm.

10 Dz.Urz.WE, L 182, 16 lipca 1999, s. 228 ze zm.

11 Dz.Urz.WE, L 332, 28 grudnia 2000, s. 353 ze zm.

jące kryteria określające, kiedy pewne rodzaje złomu przestają być odpadami na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE13, 7) dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kon-trola)14, 8) dyrektywę Rady 96/59/WE z 16 września 1996 r. w sprawie unieszko-dliwiania polichlorowanych bifenyli i polichlorowanych trifenyli (PCB/PCT)15, 9) rozporządzenie (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniające dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE16, 10) dy-rektywę Rady 86/278/EWG z 12 czerwca 1986 r. w sprawie ochrony środowiska, w szczególności gleby, w przypadku wykorzystywania osadów ściekowych w rol-nictwie17, 11) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1102/2008 z 22 października 2008 r. w sprawie zakazu wywozu rtęci metalicznej, niektórych związków i mieszanin rtęci oraz bezpiecznego składowania rtęci metalicznej18. Jak widać z powyższego zestawienia, głównymi źródłami prawa wspólnotowego regu-lującego gospodarkę odpadami są dyrektywy i rozporządzenia.

W prawie gospodarki odpadami dyrektywy stanowią ważny instrument har-monizacji prawa państw członkowskich. Dyrektywa wiąże każde państwo człon-kowskie, do którego jest kierowana. Adresatem dyrektyw są wszystkie państwa członkowskie. Występują także dyrektywy, które są adresowana tylko do niektó-rych państw członkowskich. W takim przypadku są one wiążące dla tych państw w odniesieniu do zakładanego rezultatu. Przepisy dyrektywy wymagają trans-ponowania do prawa krajowego. Państwa członkowskie powinny wywiązać się z tego obowiązku do końca terminu wyznaczonego w przepisach dyrektywy. Pro-ces implementowania dyrektywy sprowadza się do przyjęcia aktu prawnego przez właściwy organ państwa członkowskiego. W ten sposób następuje wprowadzenie norm dyrektywy do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskie-go. Obowiązek prawny implementacji dyrektywy dotyczy terminowego i pełne-go wdrożenia norm umieszczonych w dyrektywie do systemu prawa krajowepełne-go. W odniesieniu do dyrektyw możemy mówić o związaniu co do rezultatu i swobo-dzie co do formy i sposobów jego osiągnięcia. Związanie co do rezultatu polega na urzeczywistnieniu wszystkich merytorycznych przepisów dyrektywy w zakre-sie ogólnego zamierzonego celu, który został wyrażony w dyrektywie19. Taki cel ogólny wynika wyraźnie z przepisów np. dyrektywy Parlamentu Europejskiego

13 Dz.Urz.UE, L 94, 8 kwietnia 2011, s. 2. 14 Dz.Urz.UE, L 334, 17 grudnia 2010, s. 17 ze zm. 15 Dz.Urz.UE, L 243, 24 września 1996, s. 31 ze zm. 16 Dz.Urz.UE, L 33, 4 lutego 2006, s. 1 ze zm. 17 Dz.Urz.UE, L 181, 4 lipca 1986, s. 6. 18 Dz.Urz.UE, L 304, 14 listopada 2008, s. 75.

19 Zob. wyrok TS w sprawie K. Lee przeciwko Ministerstwu Rolnictwa z dnia 6 maja 1980 r., 152/79, § 12, ECR 1980, s. 1495.

i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące terminu mają wią-żący charakter. Wszystkie państwa członkowskie mają zatem obowiązek poszano-wania terminów wyznaczonych w dyrektywie w celu jednolitego jej wykonania. Swoboda państw w zakresie wprowadzenia do prawa krajowego dyrektywy ozna-cza obowiązek podjęcia w państwie członkowskim wszelkich niezbędnych środ-ków do zapewnienia pełnego osiągnięcia skutku dyrektywy zgodnie z jej celem.

Często występującym aktem prawnym regulującym gospodarkę odpadami w prawie UE jest rozporządzenie. Jest to akt mający zasięg ogólny. Rozporzą-dzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenia w prawie gospodarki odpadami mają najszerszy zasięg obowiązywania pod względem zakresu terytorialnego i podmiotowego. Ten akt prawny ma charakter abstrakcyjny i może znaleźć zastosowanie w nieokreślo-nej liczbie przypadków. Rozporządzenie jest porównywane do ustaw krajowych. Obowiązuje ono co do wszystkich jego elementów i nadaje się do bezpośred-niego stosowania w każdym państwie członkowskim. Ta kategoria źródeł prawa wtórnego jest najczęściej wykorzystywana głównie w tych obszarach integracji europejskiej, które wymagają ujednolicenia stanowisk państw członkowskich. Przykładem realizacji takiej funkcji może być rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemiesz-czania odpadów. Zasięg ogólny rozporządzenia oznacza, że stosuje się do obiek-tywnie określonych sytuacji i pociąga za sobą skutki prawne dla kategorii osób oznaczonych w sposób ogólny i abstrakcyjny. Zasięg ogólny jest równoznaczny z normatywnością tego aktu prawnego20. W ocenie S. Biernata, „Rozporządze-nia są przejawem najgłębszej ingerencji prawodawcy wspólnotowego w porządki prawne państw członkowskich”21. Rozporządzenie wiąże nie tylko co do rezulta-tu, który ma być osiągnięty, ale także co do formy i metod jego osiągnięcia22.

Do najważniejszych umów międzynarodowych, których przedmiot jest zwią-zany z prawem gospodarki odpadami, należą: 1) Konwencja bazylejska o kon-troli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, sporządzona w Bazylei 22 marca 1989 r.23, 2) Konwencja o ochronie środowi-ska morskiego obszaru północno-wchodniego Atlantyku, sporządzona w Paryżu 22 września 1992 r.24 oraz 3) Konwencja sztokholmska w sprawie trwałych zanie-czyszczeń organicznych sporządzona w Sztokholmie 22 maja 2001 r.25

20 Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie Zuckerfabrik Watenstedt GmbH przeciwko Radzie WE z dnia 11 lipca 1968 r., 6/68, ECR 1968, s. 409.

21 S. Biernat, Źródła prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej.

Zagadnienia systemowe, Warszawa 2003, s. 189.

22 C. Mik, Europejskie prawo…, s. 495.

23 Dz.U. 1995, nr 19, poz. 88 zał.

24 Dz.Urz.UE, L 104, 3 kwietnia1998, s. 2 ze zm.

Obecnie polityka UE w gospodarce odpadami stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się w szczególności na zasadzie ostrożności oraz na zasadach: działa-nia zapobiegawczego, naprawiadziała-nia szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na za-sadzie „zanieczyszczający płaci” (art. 191 ust. 2). Na podstawie art. 191 ust. 3 przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska naturalnego Unia uwzględnia: 1) dostępne dane naukowo-techniczne, 2) warunki środowiska naturalnego w róż-nych regionach Unii, 3) potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z dzia-łania lub z zaniechania dziadzia-łania oraz gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów. Marie-France Christophe-Tchakaloff uważa, że „zarządzanie odpadami opiera się głównie na oszczędzaniu surowców: w fazie zapobiegania wraz z wdrażaniem odpowiednich technologii”26. Sektorowe prawo ochrony środowiska UE jest związane z ochroną poszczególnych elemen-tów środowiska. Regulacje te obejmują w szczególności gospodarkę odpadami oraz prawo emisyjne, a więc podstawowe obszary prawa ochrony środowiska UE, które są bezpośrednio powiązane z prawem gospodarki odpadami.

Ważnym źródłem polityki i prawa w dziedzinie gospodarki odpadami są ogólne programy działań UE w zakresie środowiska. Termin „program” oznacza opis możliwego w przyszłości toku działań, które są powiązane wspólnym ce-lem takim jak np. ochrona środowiska przed odpadami. Plan w przeciwieństwie do programu dotyczy przyszłych czynów lub ich wytworów z uwzględnieniem przewidywanych nakładów na te czynności. Program działania może zawierać wiążące ustalenia dotyczące przedmiotu podejmowanych w przyszłości zadań. M. Górski programy działania organów państwowych lub instytucji zalicza do ka-tegorii dokumentów, które mogą stanowić formalne źródło celów ochronnych27. Ranga i znaczenie programów działań w dziedzinie ochrony środowiska jest bar-dzo duża. W programach tych planuje się różnego rodzaju propozycje legislacyj-ne, które powinny być podjęte w celu zintegrowania wysiłków na rzecz ochrony środowiska. Rola tych programów dla kształtowania polityki ochrony środowiska jest bardzo duża. Chodzi tutaj o wspólne wypracowanie właściwych instrumen-tów i wdrożenie odpowiednich norm prawnych, które zapewnią wysoki poziom ochrony środowiska i gospodarki odpadami w UE. Za pomocą programów dzia-łań KE chce zwiększyć skuteczność wprowadzania w życie aktów prawnych. Pro-gramy działania umożliwiają także wyczerpujące informowanie społeczeństwa o polityce UE w dziedzinie ochrony środowiska. Sprawą najwyższej wagi, którą podkreślają tego rodzaju dokumenty, jest pełne oraz kompleksowe wprowadze-nie w życie przez wszystkie państwa członkowskie unijnego prawa ochrony śro-dowiska. Przyczynia się to do integracji polityki oraz działań na rzecz ochrony

26 M.-F. Christophe-Tchakaloff, Unia wobec sektora odpadów, [w:] J.-C. Masclet (red.),

Wspólnota Europejska a środowisko naturalne. Konferencja w Angres, t. II, Lublin 1999, s. 337.

środowiska w poszczególnych krajach oraz w całej UE. Wdrażanie prawa jest jednym z zadań priorytetowych każdego programu działań w dziedzinie ochrony środowiska.

Od 1972 r. realizacją objęto sześć programów działań w zakresie środowiska. W tym czasie wprowadzono również wiele aktów prawnych dotyczących gospo-darki odpadami. Obecnie realizowany jest siódmy program działań w zakresie środowiska przyjęty na podstawie decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1386/2013/UE z 20 listopada 2013 r. w sprawie ogólnego unijnego programu działań w zakresie środowiska do 2020 r. Dobra jakość życia z uwzględnieniem ograniczeń naszej planety28. Program ten został przyjęty na okres do 31 grudnia 2020 r. We wstępie do programu zwrócono uwagę, że Unia zgodziła się na ochro-nę środowiska i zdrowia ludzi poprzez zapobieganie negatywnemu wpływowi wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi, lub zmniejszanie go, oraz przez zmniejszenie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania dzięki stosowaniu następującej hierarchii postępowania z odpadami: zapobieganie, przygotowanie do ponownego użycia, recykling, inne metody odzysku oraz unieszkodliwianie.

Jak wynika z treści pkt 35 programu, niektóre z istniejących instrumentów polityki dotyczących produkcji i konsumpcji mają ograniczony zakres. Należy opracować ramy, które odpowiednio zasygnalizują producentom i konsumen-tom konieczność propagowania oszczędnego gospodarowania zasobami oraz gospodarki obiegowej. Przyjęte zostaną środki mające na celu dalsze zwiększe-nie efektywności środowiskowej towarów i usług na rynku Unii w całym cyklu życia, w tym środki zwiększające podaż zrównoważonych produktów i stymu-lowanie znaczącej zmiany zapotrzebowania konsumentów na te produkty. Cel ten zostanie osiągnięty przy wykorzystaniu wyważonego połączenia zachęt dla konsumentów i przedsiębiorstw (w tym MŚP), instrumentów rynkowych oraz przepisów dotyczących ograniczenia oddziaływania ich działalności i produktów na środowisko. Z treści programu wynika, że konsumenci powinni otrzymywać dokładne, łatwe do zrozumienia i wiarygodne informacje o nabywanych produk-tach, zawarte na wyraźnych i spójnych etykieproduk-tach, w tym dotyczące ochrony śro-dowiska. Opakowania mają być optymalne pod względem składu chemicznego, aby zminimalizować ich wpływ na środowisko. Ramy polityki UE powinny za-pewniać opracowywanie priorytetowych produktów wprowadzanych do obrotu w Unii zgodnie z ekoprojektem w celu optymalizacji efektywnego gospodaro-wania zasobami oraz materiałami. W celu ustalenia ram działania na rzecz po-prawy efektywności gospodarowania zasobami, wykraczających poza kwestię emisji gazów cieplarnianych oraz problemy energetyczne, UE chce określić cele dotyczące zmniejszenia ogólnego oddziaływania konsumpcji w całym cyklu ży-cia produktu na środowisko w szczególności w sektorze spożywczym,

niowym i w sektorze mobilności. Jak wynika z pkt 39 programu, w UE dostrzega się istnienie znacznego potencjału do poprawy zapobiegania powstawaniu odpa-dów i gospodarki odpadami w Unii, aby zapewnić lepsze wykorzystanie zaso-bów, otwarcie nowych rynków, tworzenie nowych miejsc pracy oraz ograniczenie zależności od przywozu surowców, zapewniając jednocześnie mniejsze oddzia-ływanie na środowisko. Planuje się wykorzystywanie odpadów jako jednego z kluczowych zasobów Unii. Przekształcenie odpadów w zasoby ma być powią-zane z pełnym wdrożeniem unijnych przepisów dotyczących odpadów w całej Unii, opartym na surowym przestrzeganiu hierarchii odpadów oraz uwzględniają-cym różne rodzaje odpadów.

Za konieczne uznano podjęcie dodatkowych wysiłków zmierzających do ograniczenia produkcji odpadów na mieszkańca i produkcji odpadów w war-tościach absolutnych. Aby osiągnąć cele dotyczące efektywnego gospodarowania zasobami, planuje się ograniczenie odzyskiwania energii do materiałów nienada-jących się do recyklingu, stopniowe wycofywanie składowania odpadów nadają-cych się do recyklingu lub odzysku, zapewnienie recyklingu najwyższej jakości, jeśli wykorzystanie materiału pochodzącego z recyklingu nie prowadzi do ogól-nych negatywogól-nych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzi, oraz tworzenie rynków dla surowców wtórnych. Odpady niebezpieczne powinny być zagospoda-rowywane w celu zminimalizowania poważnych negatywnych skutków dla zdro-wia ludzi i środowiska.

W tym celu planuje się systematyczne stosowanie w całej Unii instrumentów rynkowych i innych środków nagradzających zapobieganie powstawaniu odpa-dów, recykling i ponowne użycie, w tym zwiększonej odpowiedzialności pro-ducenta, a ponadto wspieranie rozwoju nietoksycznych cyklów materiałowych.