Struktura i właściwości systemu prawa gospodarki odpadami Przez system prawa gospodarki odpadami rozumiemy zbiór norm prawnych

obowiązujących i uszeregowanych w instytucjach prawnych, przy czym części jego są ze sobą powiązane szeregiem zależności treściowych i funkcjonalnych. Instytucje prawne gospodarki odpadami odgrywają istotną rolę w całym kom-pleksowym procesie systematyzacji prawa ochrony środowiska. Funkcja systemu prawa gospodarki odpadami polega m.in. na tworzeniu warunków umożliwiają-cych optymalne gospodarowanie odpadami i zaspokajanie potrzeb z tym związa-nych. Należyte wypełnianie tej funkcji przez system prawa gospodarki odpadami wymaga realizacji celów gospodarki odpadami wynikających z przedmiotu tego prawa. W niektórych obszarach naszych analiz skupiać się będziemy także na poszczególnych instytucjach prawnych gospodarki odpadami (część II książ-ki). Badając złożoną strukturę systemu prawa gospodarki odpadami obejmującą zarówno część ogólną, jak i szczególną, będziemy starali się zbudować model prawny. Dynamika tego procesu określana jest wzajemnymi oddziaływania-mi elementów systemu prawa gospodarki odpadaoddziaływania-mi. Zagadnienia te z pozoru marginalne pokazują nam rzeczywisty stan prawa gospodarki odpadami i jego rozwój. Dziś nie wydaje się odkrywcze traktowanie prawa ochrony środowiska jako systemu. Następstwem tego jest wyciąganie wniosków wynikających z ana-lizy jego części składowych takich jak np. prawo gospodarki odpadami. Filozo-fia trwałego rozwoju nakłada na regulację gospodarki odpadami nowe elementy i narzuca konieczność jej systemowego rozwiązania, które na równych prawach będzie traktować płaszczyzny: ekologiczną, ekonomiczną i społeczną29. W ocenie

28 S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1964, s. 48.

29 A. Generowicz, Z. Grabowski, M. Hopkowicz, Analiza strat i korzyści w wyborze

regio-nalnego systemu gospodarki odpadami w świetle zasad zrównoważonego rozwoju, [w:] Techniczne i społeczne aspekty gospodarki odpadami, Poznań 1999, s. 52.

A. Generowicz, Z. Grabowskiego i M. Hopkowicza, systemowo ujęta i przeana-lizowana gospodarka odpadami pozwala na każdym poziomie analizy systemu wypracować wskaźniki, które będą stanowiły miarę pracy systemu, a tym samym będą oceniać planowane przedsięwzięcia30.

W sposobie poszukiwania stałych założeń systemu prawa gospodarki odpa-dami dostrzec można cel naszych badań. W systemie tym wszystkie regulacje prawne powinny być ze sobą powiązane. Dotyczy to systemu prawa gospodarki odpadami w takim samym stopniu jak systemu prawa ochrony środowiska. Prak-tyczne wykorzystanie systemu wymaga opracowania zbioru informacji wejścio-wych opisujących główne procesy związane z powstawaniem, przekształcaniem i unieszkodliwianiem odpadów oraz powiązane z nimi procesy zachodzące w śro-dowisku31. W.J. Mołoniewicz podnosi, że podejście systemowe, bez względu na rodzaj modelu, wymaga wyodrębnienia składowych elementów systemu, ich cech oraz określenia relacji32. Jednym z ważniejszych, jej zdaniem, a zarazem i trud-niejszych zadań, poprzedzających sformułowanie modelu całego systemu, a na-stępnie rozwinięcie poszczególnych cząstkowych systemów jest wyróżnienie tych elementów, które mają największy wpływ na ostateczny wynik analizy33.

Zdajemy sobie sprawę, iż przedstawiona w pracy propozycja metodologiczna ma charakter dyskusyjny. Wielu przedstawicieli doktryny prawa ochrony środo-wiska używa bowiem pojęcia „system prawa” w znaczeniu ogólnym. Należy też pamiętać, że system prawa gospodarki odpadami nie istnieje w izolacji od ak-sjologii. Podmioty uczestniczące w systemie gospodarki odpadami reprezentują określony typ moralności, wyznają ustalone zasady, dążą do realizacji pewnych celów i wartości34. System ten obejmuje także zintegrowane elementy technicz-ne i technologicztechnicz-ne stosowatechnicz-ne w postępowaniu z odpadami. Projektowatechnicz-ne lub modernizowane systemy gospodarki odpadami powinny uwzględniać wszystkie dostępne techniki i technologie zagospodarowania odpadów w zależności od wa-runków lokalnych, możliwości wydzielania poszczególnych strumieni odpadów, ich składu, miejsca powstawania i ilości35. W prawie regulującym postępowanie z odpadami można wyodrębnić określone elementy ujęcia systemowego, takie jak: 1) ukierunkowanie na pełne zabudowanie regulacją prawną całej płaszczyzny stosunków społecznych, np. gospodarka odpadami, które mają istotne znaczenie dla całej gospodarki; 2) dążenie do grupowania łącznego sytuacji o podobnym charakterze oraz 3) uporządkowanie regulacji prawnej.

30 Ibidem.

31 W.J. Mołoniewicz, Teoretyczne podstawy kompleksowej gospodarki odpadami, [w:] H. Pio-trowska (red.), Odpady przemysłowe a ochrona środowiska, Warszawa 1976, s. 14.

32 Ibidem, s. 13.

33 Ibidem.

34 Zob. też W. Pawlik, Prawo moralność gospodarka alternatywna, Warszawa 1988, s. 112 i n.

35 A. Kozłowski, R. Waszkiewicz, Ekosynergia w gospodarce odpadami, [w:] Efektywne

Prawo jest systemem regulacji stosunków społecznych oraz systemem zasad, które stanowią ogniwo niezbędne do powstania instytucji prawnych36. Całokształt norm prawnych w ramach danej dziedziny prawa nie jest mechanicznym połącze-niem czy też nagromadzepołącze-niem nie powiązanych między sobą instytucji prawnych, lecz jest pewną jednością i uporządkowaną w jej ramach całością. Wszystkie in-stytucje prawne są ze sobą wzajemnie powiązane, tzn. tworzą system. Czy jed-nak każdy uporządkowany w określony sposób zbiór norm prawnych możemy nazwać mianem systemu prawa? Na pewno nie wszystkie. System jest zbiorem elementów posiadających pewne cechy szczególne, o których wyżej wspominali-śmy. Pewien zbiór norm prawnych dotyczących postępowania z odpadami można nazywać „systemem prawa gospodarki odpadami, wtedy gdy daje się wykazać, że posiada on następujące cechy: 1) dążenie do pełnego wyczerpania regulacją prawną całej sfery stosunków gospodarczych dotyczących postępowania z odpa-dami; 2) dążenie do pojęciowego zgrupowania przypadków podobnych w regula-cjach prawnych dotyczących odpadów oraz 3) równoległe dążenie do oddzielenia i zróżnicowania grup stosunków odmiennych w postępowaniu z odpadami. Jak zwracaliśmy już na to uwagę w poprzednim rozdziale w badaniach nad systemem prawa, istotnego znaczenia nabiera metoda regulacji prawnej. Określa ona zasad-niczy sposób badania przedmiotu prawa gospodarki odpadami. Jedną z prawidło-wości systemu jest jednolitość metody regulacji prawnej, która tam występuje. W naszej analizie systemu prawa gospodarki odpadami wskazujemy też w roz-dziale następnym na przedmiot tego prawa.

Jedną z istotnych cech charakterystycznych systemu prawa gospodarki od-padami jest względna jednorodność tworzących go instytucji prawnych. Z tego powodu w rozważaniach nad systemem prawa doktryna najczęściej skupia swoją uwagę na wyznaczeniu cech jakościowych instytucji prawnych systemu. Jak wi-dać, w badaniu systemu prawa istotne znaczenie ma struktura jego budowy. Au-torzy J. Kowalski, W. Lamentowicz i P. Winczorek w strukturze systemu prawa widzą budowę systemu wyznaczaną przez związki między normami prawa oraz jego wewnętrzną dyferencjację37. O strukturze systemu prawa w dużej mierze decydują trzy rodzaje związków występujących między normami: 1) treściowe, 2) będące konsekwencją hierarchicznej budowy norm systemu prawa oraz 3) for-malne. Zdaniem P. Winczorka, „związki treściowe w systemie prawa polegają […], na tym, że poszczególne przepisy zawierają pojęcia, zwroty, terminy, nazwy instytucji prawnych, których znaczenie, na gruncie danego języka prawnego usta-lić można dopiero w kontekście innych przepisów lub ich zespołów (zbiorów). W ten sposób tworzy się sieć odesłań między przepisami należącymi niejedno-krotnie do różnych aktów normatywnych i różnych gałęzi prawa”38. Powiązania

36 K. Opałek, Problemy metodologiczne…, s. 165–166.

37 J. Kowalski, W. Lamentowicz, P. Winczorek, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1983, s. 131.

przedmiotowe i treściowe poszczególnych norm prawnych oraz jego podstawo-wych instytucji prawnych w ramach zbioru przepisów prawa ochrony środowiska tworzą podstawy całościowego systemu przepisów o określonych cechach. Wy-kazuje on wtedy w pełni cechy samodzielnej gałęzi prawa.

W strukturze systemu prawa gospodarki odpadami instytucje prawne zawie-rają zbiory norm prawnych o szczególnie doniosłym znaczeniu, traktowane jako podstawowe konstrukcje prawne, które są właściwe dla tego systemu (np. instytu-cja planów gospodarki odpadami). W prawoznawstwie przez konstrukcję prawną rozumie się „pewien element składowy instytucji prawnej w postaci określonego powiązania norm powtarzającego się w różnych instytucjach prawnych”39. Powin-ny one w jakiś sposób „płynąć z ustroju społeczno-politycznego, ze stosunków społecznych”40. Instytucje prawne mają podstawowe znaczenie przy dokonywa-niu wykładni systemowej. Z tego wynika, że w skład systemu prawa wchodzą one jako jego podstawa. Przesłanką wprowadzenia jest ich odpowiedniość dotycząca całej materii normatywnej tworzącej system prawa. Przykładem takiej instytucji prawnej mogą być zasady ogólne gospodarki odpadami.

Odwołując się do celów instytucji prawnych gospodarki odpadami, możemy również porządkować system prawa. Prawo gospodarki odpadami wraz z jego in-stytucjami prawnymi tworzy system wielopoziomowych i dynamicznych powią-zań. Obecnie pojawia się konieczność wyodrębnienia poziomów pośrednich, jak np. poziom regulacji prawnych dotyczących gospodarki opakowaniami i odpada-mi opakowaniowyodpada-mi. Są to rozwijające się dynaodpada-micznie podsystemy w ramach systemu prawa gospodarki odpadami. Ewentualne prawidłowości funkcjonowa-nia podsystemów muszą się też mieścić w ramach modelu prawnego systemu gospodarki odpadami.

Integralne traktowanie pewnych instytucji prawnych gospodarki odpadami jest jednym z możliwych wariantów systemowej metody badania takiego zboru przepisów, ale nie jedynym. W systemie prawa gospodarki odpadami występu-ją słabsze lub silniejsze więzi pomiędzy instytucjami prawnymi wchodzącymi w skład jego podsystemów. Są one jednak na tyle silne i wyraźne, że system pra-wa gospodarki odpadami może nadal tworzyć jedną zpra-wartą całość. Więzi łączące instytucje prawne gospodarki odpadami tworzą w ten sposób wielopłaszczyzno-wą strukturę systemu prawa41. Przesądza ona zawsze o jego budowie i sposobie, w jaki powiązane są wszystkie elementy, oraz o dynamice tych procesów.

W ujęciu strukturalnym każdą instytucję prawną systemu prawa gospodarki odpadami wraz z jej otoczeniem normatywnym traktuje się jako część szerszego

39 Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa–Poznań 1983, s. 94.

40 J. Wróblewski, Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959, s. 259.

41 Zob. szerzej. G.L. Seidler, H. Groszyk, J. Malarczyk, Wstęp do teorii państwa i prawa, Lublin 1963, s. 34 i n.

systemu prawa ochrony środowiska. Przykładem takiej instytucji prawnej może być pozwolenie emisyjne. Jeżeli zmienia się system prawa ochrony środowiska oraz jego podsystemy, modyfikowany jest również w pewnym stopniu charakter i znaczenie tych instytucji prawnych w ramach subsystemów. Dzieje się tak nawet wtedy, gdy instytucja prawna funkcjonuje w pewnej subiektywnie pojmowanej izolacji w ramach systemu. Gdy zmieni się ogólna instytucja prawna ochrony środowiska, następują jednocześnie odpowiednie zmiany w instytucjach systemu prawa gospodarki odpadami. Obowiązek uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów obciąża prowadzącego instalację. Zakres ogólnych obowiązków prowa-dzącego instalację regulują przepisy p.o.ś.

W miarę rozwoju systemu prawa ochrony środowiska obserwujemy przej-ście od podsystemów mniej złożonych do bardziej złożonych. Konsekwencją tego może być wzmożenie uzależnienia poszczególnych podsystemów od całości lub proces usamodzielniania się części składowych (prawo gospodarki opakowania-mi i odpadaopakowania-mi opakowaniowyopakowania-mi). Jednocześnie z tym zjawiskiem dokonuje się proces dalszego różnicowania i specjalizacji części składowych systemu prawa ochrony środowiska. Przykładem takiego zjawiska może być rozwijający się sys-tem prawa gospodarki odpadami komunalnymi. Pojawiają się także naturalne sprzeczności między zróżnicowaniem dziedzin prawa ochrony środowiska a in-tegracją całego systemu prawa. Prawo gospodarki odpadami ewoluuje z systemu zamkniętego w system otwarty. Rośnie także jego ranga w takim stopniu, w jakim nauka prawa ochrony środowiska przekształca się dyscyplinę powiązaną z innymi dziedzinami wiedzy pozaprawniczej. Teoria prawa gospodarki odpadami jest czę-ścią teorii prawa ochrony środowiska. Integruje ona wszystkie podstawowe zało-żenia metodologiczne i łączy efekty badań naukowych w jeden logicznie spójny system ochrony prawnej środowiska. Nie zawsze jednak w rozwoju systemu pra-wa ochrony środowiska postulat spójności systemu może być w pełni zrealizopra-wa- zrealizowa-ny. Pod wpływem potrzeb praktyki i wielu innych czynników podejmowane są badania różnych dziedzin systemu prawa ochrony środowiska, które dostarczają potrzebnych cząstkowych wyników poznawczych np. w obszarze prawa wodne-go, prawa ochrony przyrody czy prawa gospodarki odpadami. W taki sposób po-wstają założenia teoretyczne dotyczące rozwoju dziedzin systemu prawa ochrony środowiska. Przygotowują one przesłanki do podjęcia głębszej syntezy teoretycz-nej funkcji podsystemów prawa ochrony środowiska.

Ustalenie celów prawa gospodarki odpadami wynika z obiektywnych warun-ków funkcjonowania systemu prawa ochrony środowiska. Nie sposób bowiem z góry przewidzieć i objąć w planach legislacyjnych wszystkich uwarunkowań prawnych gospodarki odpadami. Powinniśmy rozróżnić dwa cele: 1) realny i 2) subiektywny. Cel realny jest związany z faktycznie osiąganym rezultatem funkcji prawa ochrony środowiska w gospodarce odpadami. Działania związa-ne z celem subiektywnym przyczyniają się do realizacji celu realzwiąza-nego w samej gospodarce odpadami. Ponadto w systemie prawa gospodarki odpadami są

re-alizowane cele ogólne i szczegółowe. Poprzez wyznaczenie tych celów przepisy uzyskują cechę „powiązania treściowego”. Jedność systemu prawa gospodarki odpadami wzmacniają i kształtują ponadto: cechy, funkcje, a zwłaszcza treść wy-stępujących tam instytucji prawnych. W ich strukturze następuje dalsze (bardziej szczegółowe) określenie treści i funkcji norm prawnych dotyczących gospodarki odpadami.

W doktrynie są reprezentowane poglądy, według których jedność material-na systemu prawa przejawia się również w powiązaniach między przepisami prawnymi, należącymi do różnych aktów normatywnych i różnych działów pra-wa42. Można mówić w ten sposób o wspólności materialnej (treściowej) głów-nych (podstawowych) instytucji prawgłów-nych, które zapewniają odpowiedni stopień zgodności między normami prawnymi systemu prawa. Powstaje pytanie, w jaki sposób instytucje prawne łączą lub wiążą przepisy w całość, która dzięki nim tworzy jedność zebranych w ten sposób elementów składowych? W tak posta-wionym pytaniu chodzi o to również, dlaczego zbiór norm prawnych dotyczących gospodarki odpadami wykazuje cechy systemu, a także, czy jedność tego systemu ze względu na jej właściwości treściowe oraz charakter elementów składowych, takich jak np. zasady ogólne gospodarki odpadami, jest argumentem przesądzają-cym za przyjęciem tezy o istnieniu tego systemu?

Zdaniem J. Nowackiego, poprzez odwoływanie się tylko do zasad prawa w ogóle nie można uzasadnić twierdzenia, że zbiór norm prawnych tworzy jaką-kolwiek jedność treściową, gdyż nie udowadnia się wówczas żadnych związków, relacji lub zależności treściowych, występujących między normami należącymi do danego zbioru. Według tego autora, takie rozumienie zasad jest więc zupełnie nieprzydatne do celów poznawczych oraz ustalenia, czy normy tworzą treściową jedność ze względu na występujące pomiędzy nimi odpowiednie powiązania bądź zależności treściowe43. Łączność treściowa norm tworzących system prawa polega, jego zdaniem, na tym, że ich treść opiera się na pewnych podstawach wynikających z określonych wartości moralnych, politycznych i prakseologicznych44. Elemen-tem wiążącym związki treściowe sysElemen-temu prawa są instytucje prawne w ujęciu opisowym. Instytucje te, jako określające generalne wzory normatywne, mogą obowiązywać w całym systemie prawnym, w znacznej jego części lub też mogą wy-stępować w ramach poszczególnych jego gałęzi45. Przykładem instytucji prawnej o takim charakterze może być pozwolenie emisyjne. Zgodnie z art. 180 pkt 3 ustawy p.o.ś., eksploatacja instalacji powodująca wytwarzanie odpadów jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Pozwolenie na wytwarza-nie odpadów jest pozwolewytwarza-niem emisyjnym. Instytucja pozwolenia emisyjnego

42 A. Rapoport, Ujęcia ogólnej teorii układów, przeł. P. Rotkiewicz, „Studia Filozoficzne” 1963, nr 1, s. 71.

43 J. Nowacki, „Materialna” jedność systemu prawa, ZNUŁ 1976, S. I, nr 108, s. 100 i n.

44 Ibidem.

jest uregulowana w ustawie p.o.ś. Zagadnienia te są szerzej analizowane w roz-dziale jedenastym książki. Powinniśmy mówić o treściowej jedności norm wyin-terpretowanych z pewnego zestawu przepisów46. Jest nim ustawa p.o.ś. stanowiąca część ogólną systemu prawa gospodarki odpadami.

Związki treściowe między normami przesądzają m.in. o tzw. socjologicznej jedności systemu prawa47. Formułowanie w systemie prawa gospodarki odpadami instytucji prawnych stanowi więc jedynie warunek niezbędny, lecz niewystarcza-jący do sprawdzalności empirycznej ich charakteru. Według Z. Ziembińskiego, „wyodrębnienie instytucji prawnych jakiegoś systemu znajduje zazwyczaj opar-cie w tekstach obowiązujących aktów prawodawczych w postaci odpowiednich wyróżnień terminologicznych i zgrupowania przepisów w systematyce ustawy”48. Jego zdaniem, podstawą kształtowania się i wyodrębnienia przez nauki prawne instytucji prawnych jest przede wszystkim łączność przedmiotowa. Nie ulega wątpliwości, że normy prawne zajmują w instytucji prawnej szczególną pozycję, a liczność i różnorodność funkcji, jakie pełnią, powoduje, że mogą one zapewne być ujmowane jako twierdzenia opisujące faktyczne stany rzeczy i jako postulaty znaczeniowe49. Normy można wyodrębnić w ramach danej instytucji prawnej ze względu na to, że mają one zmierzać do realizacji wskazanego stanu rzeczy lub celu istotnego dla funkcjonowania instytucji prawnej.

Ogólny cel w instytucji prawnej można rozpatrywać jako kategorię obiek-tywną lub jako kategorię subiekobiek-tywną. Udzielenie odpowiedzi na pytanie: Jaki jest ogólny cel instytucji prawnych gospodarki odpadami, jest nierozerwalnie związane z podstawowymi koncepcjami teoretycznymi prawa ochrony środowi-ska. Odpowiedź łączy się także z ogólnym zagadnieniami, takimi jak: cele prawa ochrony środowiska oraz funkcje gospodarki odpadami. Każda teoria instytucji prawnej powinna precyzować, co rozumie pod pojęciem jej celu i funkcji, którą ma ona wypełniać. Są to konieczne sposoby wyjaśnienia znaczenia treści każdej instytucji w systemie prawa.

W prawie gospodarki odpadami, które zaliczamy do kompleksowych podsys-temów prawa ochrony środowiska, występują instytucje prawne, które posiadają również taki charakter. W tym obszarze wyraźnie widoczne jest przenikanie się różnych metod regulacji prawnej50. Cecha ta przesądza często o treści wielu in-stytucji prawnych gospodarki odpadami, które będą omawiane w II części książ-ki. Określenie celu i funkcji tych instytucji prawnych należy też do zasadniczych problemów analizowanych w dalszej części pracy poświęconej poszczególnym instytucjom systemu prawa gospodarki odpadami.

46 Ibidem, s. 90.

47 Problematykę tę analizuje H. Rot, Jedność i podziały…, s. 39–54.

48 Z. Ziembiński, Szkice…, s. 89.

49 Zob. też, W. Lang, §6. Zagadnienia formy i treści normy prawnej, [w:] J. Śmiałowski, W. Lang, A. Delorme, Z zagadnień nauki o normie prawnej, Warszawa 1961, s. 71.

50 L. Lisiakiewicz, A. Turska, W kwestii dyferencjacji i integracji systemu prawa, PiP 1971, z. 5, s. 693.

3.3. Model gospodarki odpadami w systemie prawa ochrony