gospodarki odpadami
2.2. Założenia szczegółowe konstrukcji modelu systemu prawa gospodarki odpadami
Opierając się na tych dociekaniach ogólnych (wstępnych), spróbujemy na-kreślić założenia szczegółowe konstrukcji modelu. Modelem nazywa się bądź zbiór założeń upraszczających, bądź też sam przedmiot lub zbiór przedmiotów spełniających takie założenia27. W. Sztoff twierdzi, że „Przez model rozumie się taki dający się pomyśleć lub materialnie zrealizować układ, który odzwierciedla-jąc lub odtwarzaodzwierciedla-jąc przedmiot badania, zdolny jest zastępować go tak, że jego badanie dostarcza nam nowej informacji o tym przedmiocie”28. W naukach spo-łecznych funkcjonują najczęściej modele symboliczne29. Konstrukcje te nie na-wiązują wprost do oryginału (obiektu modelowanego), ale opierają się na wiedzy twórcy modelu o modelowanym obiekcie tzn. na jego kopii, która została utrwa-lona w świadomości podmiotu tworzącego model30. Model naukowy uwzględnia
25 Ibidem, s. 8.
26 C. Banasiński, Istota prawa administracyjnego gospodarczego, [w:] C. Banasiński, H. Gronkiewicz-Waltz, K. Pawłowicz, D. Szafrański, M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski, Prawo
gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2003, s. 21 i n.
27 W. Marciszewski, Model, [w:] W. Marciszewski (red.), Mała encyklopedia logiki, wyd. 2 zm., Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1988, s. 128.
28 W. Sztoff, Modelowanie i filozofia, przeł. S. Jędrzejewski, Warszawa 1966, s. 21.
29 M. Ossowska, Główne modele systemów etycznych, „Studia Filozoficzne” 1959, nr 4, s. 3.
konieczność harmonizowania oraz systematyzowania różnych rodzajów twier-dzeń (sformułowań, ustaleń i tez)31. Według W. Pytkowskiego, „Model (modelus – miara) to podobizna rzeczywistości możliwej i od nas zależnej”32. W naukach technicznych E.S. Kempa, analizując model potrzeb w gospodarce odpadami komunalnymi, stawia zasadne pytanie dotyczące tego, jakie istnieją możliwości i perspektywy unieszkodliwiania odpadów w sytuacji, w której masa odpadów stale rośnie? Pytanie to formułują jednocześnie projektujący system prawa go-spodarki odpadami oraz podmioty uczestniczące w gospodarowaniu odpadami. Autor stwierdza, że odpowiedź jest złożona, podobnie jak cały system gospodarki odpadami33. Jego zdaniem, przy wyborze rozwiązania trzeba uwzględnić czynniki techniczne i ekonomiczne. Występują w jego ocenie także czynniki pozaekono-miczne, które należy rozpatrywać w odmienny sposób. „Cały system powinien być optymalizowany różnymi metodami matematycznymi tak, aby najlepsze efekty można było osiągnąć przy najniższych nakładach finansowych. Przez naj-lepsze efekty należy tu rozumieć nie tylko najdokładniejszy rozkład unieszkodli-wianych odpadów, ale również zminimalizowanie ich niekorzystnego wpływu na środowisko naturalne”34. Według tego autora, model potrzeb wymaga wnikliwej analizy i opracowania w celu podania możliwie optymalnego modelu progno-stycznego, etapów planowania i praktycznej realizacji35. System gospodarki odpa-dami definiowany jest jako zbiór elementów (obiektów, procesów) powiązanych różnymi relacjami.
Modelowanie systemów gospodarki odpadami związane jest z symulacją rzeczywistych procesów elementarnych składających się na funkcjonowanie go-spodarki odpadami36. Jak zauważa K. Gaska, modelowanie zintegrowanych sys-temów gospodarki odpadami obejmuje następujące zagadnienia: 1) planowanie wariantów realizacji systemów gospodarki odpadami wszystkich grup; 2) zarzą-dzanie procesami, systemami, subsystemami; 3) analizę procesów składowych systemów; 4) optymalizację procesów elementarnych systemu gospodarki od-padami; 5) sterowanie procesami; 6) szeregowanie zadań; 7) badania korela-cji między poszczególnymi elementami i procesami systemu; 8) identyfikację struktur danych wyróżniających elementy systemu lub procesów; 9) klasyfikację danych, procesów, zagrożeń środowiska, skażeń wywołanych emisją substancji chemicznych i biologicznych; 10) predykcyjne (prognozowanie zmian przebiegu procesów, prognozowanie zmian parametrów procesów, prognozowanie zmian
31 I. Szaniawski, Model i metoda, Warszawa 1965, s. 17.
32 W. Pytkowski, Organizacja badań i ocena prac naukowych, Warszawa 1981, s. 172.
33 E.S. Kempa, Gospodarka odpadami miejskimi, Warszawa 1983, s. 206.
34 Ibidem.
35 Ibidem, s. 207.
36 K. Gaska, Modelowanie zintegrowanych systemów gospodarki odpadami w
wykorzysta-niem metodologii zorientowanej obiektowo, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami,
w wytwarzaniu odpadów); 11) analizy migracji zanieczyszczeń z procesów tech-nologicznych przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów; 12) analizy zagrożeń środowiskowych; 13) identyfikację zagrożeń; 14) klasyfikację zagrożeń tów środowiska przyrodniczego; 15) modelowanie procesów, obiektów elemen-tarnych oraz 16) modelowanie danych geośrodowiskowych37.
W.J. Mołoniewicz w modelu kompleksowej gospodarki odpadami wyodręb-nia następujące modele cząstkowe: 1) modele powstawawyodręb-nia pierwotnych odpa-dów-materiałowych, energetycznych z wyłączeniem analizy kosztów; 2) modele przekształcania odpadów, odzysku surowców, oczyszczania i unieszkodliwiania odpadów; 3) modele kształtowania elementów środowiska dla zwiększenia ich chłonności i odporności na zanieczyszczenia wraz z analizą kosztów; 4) mode-le emode-lementów środowiska przyrodniczego uwzględniające specyfikę poszczegól-nych ekosystemów oraz 5) strategię działań obejmującą szereg alternatywposzczegól-nych metod działania oraz ich ocenę z punktu widzenia interesów społeczeństwa38.
W modelu systemu gospodarki odpadami uwzględniającym podział odpa-dów na pierwotne i wtórne jako źródła powstawania odpaodpa-dów przyjmuje się dwa podstawowe typy działalności ludzkiej. Pierwszy to działalności egzogeniczne – zewnętrzne w stosunku do modelu. Dane dotyczące tej grupy działalności są informacjami wejściowymi do modelu, a ich rodzaj, wielkość i lokalizacja są w zasadzie niezależne od modelu. Do drugiej grupy, traktowanej jako działalność endogeniczna w stosunku do modelu, zaliczane są te działania, których poziom, rodzaj i lokalizacja zależne są od modelu39.
W nauce prawa ochrony środowiska występuje tendencja do tworzenia szcze-gółowych modeli prawnych, zdolnych wchłonąć teorie wypracowane wcześniej m.in. w nauce prawa administracyjnego oraz w teorii i filozofii prawa w celu na-dania im nowego znaczenia i wyjaśnienia specyfiki warunków rozwoju prawa ochrony środowiska. W analizie prawa o złożonej strukturze bardzo przydatne jest tworzenie modeli prawnych. W badaniu teoretycznym prawa możemy stwo-rzyć sztucznie skonstruowany model, który będzie posiadał właściwości np. rze-czywiście istniejącego systemu prawa. Dyskusja nad kształtem modelu prawnego systemu gospodarki odpadami, do której przystępujemy, nie będzie celem samym w sobie. Chcemy podjąć się realizacji jednego z zadań teorii prawa ochrony śro-dowiska, jakim jest próba stworzenia modelu prawnego systemu gospodarki od-padami.
Model ten jest z założenia konstrukcją teoretyczną ukazującą relacje między aktami prawnymi systemu gospodarki odpadami. Złożoność struktury systemu pra-wa administracyjnego i prapra-wa ochrony środowiska powoduje często konieczność
37 Ibidem, s. 492.
38 W.J. Mołoniewicz, Teoretyczne podstawy kompleksowej gospodarki odpadami, [w:] H. Pio-trowska (red.), Odpady przemysłowe a ochrona środowiska, Warszawa 1976, s. 15–16.
budowy modeli podsystemów tego prawa. Model prawny może być także podsta-wą polityki gospodarowania odpadami będącej częścią polityki ochrony środo-wiska. Podstawy normatywne naszego modelu prawnego powinny w założeniu tworzyć spójną i funkcjonalną całość. J. Kurczewski w analizie modeli systemu prawnego wyróżnia trzy wersje zasadnicze w zależności od tego, jak przeprowa-dzony jest podział zbiorowości na kontrolujących i regulujących zachowania oraz podległych kontroli i regulacji40.
Szeroki zakres zastosowań modelu systemu prawa gospodarki odpadami po-winien umożliwić zdobycie nowych doświadczeń metodologicznych do badania zwłaszcza systemu prawa ochrony środowiska. Kompleksowa metoda budowania modelu może być jednocześnie płaszczyzną integracji wewnętrznej systemu pra-wa administracyjnego i prapra-wa ochrony środowiska. S. Biedugnis i J. Cholewiń-ski, analizując problem optymalizacji gospodarki odpadami, twierdzą, że „Model systemu jest przybliżonym odzwierciedleniem rzeczywistości, odtwarzającym istotne jego cechy i zależności w postaci ikonograficznej, analogowej lub sym-bolicznej (zapis matematyczny), a także w postaci opisowej, podającej fakty i zależności oraz modele normatywne, ustalające zasady poprawności lub zasady i reguły zapewniające realizację określonego celu (model optymalizacji)”41.
Tworzenie modeli prawnych stanowi także szczególną cechę badania nauko-wego systemu prawa ochrony środowiska. Badanie poprzez konstruowanie mode-li prawnych jest przykładem myślenia abstrakcyjnego o systemie prawa ochrony środowiska. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że źródłem modeli prawnych jest także praktyka tworzenia i stosowania prawa. O tyle, o ile roz-szerza się nasza wiedza o systemie prawa ochrony środowiska, rozwija się też poznanie naukowe dziedzin, które go tworzą. Podstawowym źródłem myślenia o strukturze systemu prawa ochrony środowiska i w konsekwencji przechodzenia od zewnętrznych do wewnętrznych jego form są właśnie modele prawne. W pro-cesie ich tworzenia stale porównujemy ze sobą różne przedmioty naszych badań. Model systemu prawa gospodarki odpadami powinien pozwolić na przeprowa-dzenie logicznej selekcji tych elementów systemu prawa ochrony środowiska, które krępują możliwości realizacji celów gospodarki odpadami w systemie pra-wa ochrony środowiska. Z tego powodu tak pra-ważna jest analiza struktury modelu systemu prawa gospodarki odpadami w powiązaniu z analizą struktury systemu prawa ochrony środowiska, prawa administracyjnego i prawa unijnego. T. Ladra twierdzi, że „Oceniając filozofię zmian wnoszonych do naszego ustawodawstwa ekologicznego przez nowe ustawy odpadowe wynikające z potrzeb integra-cji Polski z UE, należy stwierdzić ich zasadniczo odmienny charakter od dotąd realizowanej w naszym kraju praktyki. Trzeba mieć świadomość zasadniczego przełomu, jaki nas czeka w modelu gospodarki odpadowej, która traci swój
do-40 J. Kurczewski, O badaniu prawa w naukach społecznych, Warszawa 1977, s. 110.
tychczas dość luźny i mało skuteczny charakter na rzecz modelu zrównoważone-go rozwoju koegzystencji z przyrodą”42. W ocenie tego autora, podstawową cechą charakterystyczną nowego schematu postępowania z odpadami jest zamykanie obiegów materiałowych z ich równoczesnym rozdzieleniem poprzez selektywną zbiórkę i sortowanie na poszczególne strumienie podlegające recyklingowi w ca-łym cyklu życia wyrobu43.
W konstruowaniu założeń modelu systemu prawa gospodarki odpadami po-winniśmy odróżnić również to co przypadkowe od tego co konieczne. Potężnym bodźcem, który umożliwia tworzenie założeń naszego modelu prawnego, jest ro-snące zróżnicowanie prawa regulującego gospodarkę odpadami, proces rozsze-rzania się jego zakresu oraz ciągły i czasami mało skoordynowany rozwój prawa. Zjawiska te nakładają się na rozpad wąskiego myślenia o systemie prawa ochro-ny środowiska na rzecz coraz bardziej rozszerzonego (systemowego) podejścia uwzględniającego jego liczne powiązania z innymi obszarami systemu prawa. Warto wskazać, że problemy teorii prawa ochrony środowiska są ważne nie tylko dla osób specjalizujących się w tej dziedzinie prawa. Posiadają one szczególne znaczenie dla innych specjalności prawniczych. Możemy posługiwać się takim modelami w procesie stosowania prawa, możemy się opierać na rezultatach na-szego badania w oddziaływaniu na proces legislacyjny, o tyle właśnie, o ile mo-dele mogą nam dostarczyć wiedzy teoretycznej o tej rzeczywistości. F. Studnicki uważa, że podczas konstruowania modelu prawnego „zamierzamy sformułować pewną ilość przypuszczeń dotyczących mechanizmu oddziaływań wywieranych przez przepis prawny na ludzi, do których jest on skierowany”44.
Tworzenie i stosowanie prawa ochrony środowiska wymaga często wiedzy jak najbardziej rzetelnej, sprawdzonej, a w szczególności specjalistycznej. Wte-dy to również proces prawotwórczy będzie najbardziej skuteczny, kieWte-dy będzie opierał się na solidnych podstawach teorii prawa ochrony środowiska. Ideałem nauk praktycznych jest skuteczność działania. A. Podgórecki przez skuteczność działania rozumie równoważność, jaka zachodzi między stanem rzeczy postulo-wanym przez postępowanie celowościowe a skutkiem tego postępowania45. Na skuteczność regulacji administracyjnoprawnej zwraca uwagę Z. Kmieciak. Autor ten przyjmuje, że „skuteczność prawa (w znaczeniu ogólnym) należy utożsamiać z wywołaniem przez prawo skutków zgodnych w dostatecznie wysokim stop-niu z założonym celem. Pojęcie to jest kategorią złożoną, dającą się przedsta-wić w postaci kilku powiązanych ze sobą rodzajów (odmian) skuteczności norm
42 T. Ladra, Czystsza produkcja jako podstawa zarządzania środowiskiem naturalnym i
pro-duktem, [w:] IV Ogólnopolska Konferencja Naukowo-Techniczna. Czystsze technologie – powłoki malarskie, Łódź–Rogów 2002, s. 16.
43 Ibidem.
44 F. Studnicki, Działanie przepisu prawa. Model teoretyczny, „Studia Socjologiczne” 1962, nr 2(5), s. 104.
prawnych”46. W badaniu skuteczności prawa ochrony środowiska J. Sommer wychodzi z rozróżnienia między skutecznością normy prawnej a skutecznością działania normy prawnej (skutecznością realną). Za podstawę analiz przyjmu-je koncepcję skuteczności normy prawnej, tj. odniesienia treści normy prawnej do określonej wiedzy teoretycznej, pozwalającej orzec, czy norma ta może zre-alizować założony cel47.
Model systemu prawa gospodarki odpadami może być przeznaczony do analizowania i planowania procesu legislacyjnego obejmującego gospodarkę odpadami. Pomijając specyfikę modeli prawnych w systemie prawa ochrony śro-dowiska, łączy je nie tylko wspólna formalna zasada budowy i wspólny system wartości, lecz także wspólne instytucje prawne. Pozwala to badać treść, strukturę i założenia systemu prawa ochrony środowiska na przykładzie modelu systemu prawa gospodarki odpadami. Model ten wyraża złożoną i rozbudowaną struktu-rę systemu prawa gospodarki odpadami w systemie prawa ochrony środowiska oraz jego powiązania z innymi obszarami systemu prawa. Model zaprezentowa-ny w tej pracy, jeżeli zostanie uznazaprezentowa-ny przez środowisko naukowe, to być może będzie wstępnym przyczynkiem w rozwoju dalszych badań nad systemem prawa gospodarki odpadami.
Przedstawiony model prawny powinien dostarczyć użyteczny instrument klasyfikacji oraz interpretacji prawa gospodarki odpadami. Wewnętrzna logika regulacji prawnych dotyczących postępowania z odpadami pozwala wprowa-dzić pojęcie systemu prawa gospodarki odpadami jako kategorię konkretyzującą podstawy analizowanego w tej pracy modelu prawnego. W tym badaniu należy wskazać na następujące cechy: 1) traktowanie prawa gospodarki odpadami jako systemu, 2) postrzeganie systemu prawa gospodarki odpadami jako najbardziej złożonego systemu prawa ochrony środowiska oraz 3) świadome posługiwanie modelem systemu prawa gospodarki odpadami do rozwiązywania problemów związanych z tworzeniem i stosowaniem prawa ochrony środowiska.
Cele naszego modelu powinny koncentrować się na: 1) ograniczeniu kon-sumpcji i swobodnego dysponowania zasobami środowiska (nieracjonalna konsumpcja zwiększa ilość odpadów) oraz 2) efektywności gospodarowania od-padami. Stawiamy jednocześnie tezę, według której kompleksowa gospodarka odpadami nie może być całkowicie podporządkowana regułom rynkowym z wy-łączeniem mechanizmów stabilizująco-kontrolnych podejmowanych ze strony organów administracji.
Zadaniem tej pracy jest dostarczenie pewnej metody, za pomocą której można projektować budowę systemu prawa gospodarki odpadami. Model prawny może pomóc w zaprojektowaniu struktury systemu gospodarki odpadami w sposób,
46 Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 27–28.
47 J. Sommer, Wstęp, [w:] J. Sommer (red.), Skuteczność prawa ochrony środowiska w
który zapewni efektywną realizację zasad, celów i wartości prawa ochrony środo-wiska. Ogólny wyjściowy model teoretyczny posiada przede wszystkim walory poglądowe i metodologiczne. Powinien pozwolić na wypracowanie zwłaszcza optymalnych rozwiązań prawnych w gospodarce odpadami. S. Biedugnis, J. Cho-lewiński, uważają, że „Efektywne wykorzystanie środków na ochronę i kształto-wanie środowiska w zakresie gospodarki odpadami jest możliwe tylko poprzez rozwiązania systemowe, skuteczne pod względem technicznym, a jednocześnie optymalne pod względem nakładów”48. Należy zatem, ich zdaniem, wszechstron-nie podejść do zagadwszechstron-nienia i uwzględnić: 1) złożoność problemu, wynikającą z różnorodności czynników wymagających uwzględnienia oraz ich wzajemnego wpływu na siebie i oddziaływania na otoczenie; 2) konieczność oszczędnej go-spodarki surowcami naturalnymi, energią oraz zasobami ziemi, wody i powie-trza; 3) rozwój technik i technologii unieszkodliwiania i utylizacji odpadów nie powodujących degradacji środowiska i nie będących zagrożeniem dla zdrowia; 4) nowoczesne metody badań operacyjnych w celu rozwiązywania zagadnień or-ganizacyjnych gospodarki odpadami z uwzględnieniem lokalnych różnic stopnia urbanizacji terenu oraz w celu rozwiązywania fizycznych i logicznych problemów gromadzenia, transportu i przeróbki odpadów oraz 5) zagadnienia koordynacji działań wszystkich gałęzi gospodarki narodowej w celu efektywnego wdrożenia opracowanych koncepcji gospodarki odpadami w zakresie planowania inwesty-cyjnego, finansowania i gospodarki komunalnej49. Wraz ze zmianą modelu sys-temu prawa gospodarki odpadami, zmieniają się funkcje prawa, które go tworzy. Nowe funkcje i cele prawa ochrony środowiska powinny zainicjować w przyszło-ści dalszy proces rozwoju systemu prawa gospodarki odpadami.