Gospodarowanie odpadami jako element regulacji gospodarki komunalnej

Wraz z powstaniem gospodarki komunalnej gospodarowanie odpadami stało się jednym z ważniejszych zadań władz samorządowych. Tworzone były w tym celu urządzenia infrastruktury technicznej przeznaczone dla wszystkich miesz-kańców. W wielu metropoliach średniowiecznej Europy odpady gromadzono najczęściej poza murami obronnymi. W Polsce miejsca gromadzenia odpadów ko-munalnych nazywane były gnojną górą28. Funkcjonowała też służba oczyszczenia

22 T. Tołwiński, Urbanistyka, t. 1, Warszawa 1948, s. 17.

23 T. Zagrodzki, Regularny plan miasta średniowiecznego a limitacja miernicza. Wrocław 1962, s. 17 i n.

24 Por. F. Studnicki, Różnice między zwyczajem a prawem zwyczajowym, [w:] A. Kojder, E. Łojko, W. Staśkiewicz, A. Turska (red.), Elementy socjologii prawa, t. 5, Prawo zwyczajowe.

Wybór tekstów, Warszawa 1993, s. 79 i n.

25 B.B. Wiesiołowski, Ekonomika i organizacja gospodarki komunalnej, Warszawa 1954, s. 32.

26 J. Zakrzewski, J. Żabkowski, Gospodarcze wykorzystanie ścieków miejskich, Warszawa 1963, s. 9.

27 Ibidem.

28 L. Sieciechowiczowa, Życie codzienne w renesansowym Poznaniu 1518–1619, Warszawa 1974, s. 106–108.

miasta (circulatores), której zadaniem było m.in. usuwanie z ulic martwych zwie-rząt, oczyszczanie dróg z odpadów. Podobnie jak w starożytnym Rzymie oczysz-czanie ulic na odcinkach wzdłuż budynków należało do obowiązków właściciela nieruchomości. Do jego zakresu zadań należało ponadto dwukrotne w ciągu roku oczyszczanie prywatnego śmietnika i kloaki. Ścieki miejskie odprowadzane były z domów rynsztokami biegnącymi środkiem ulicy. Zanieczyszczały one najczę-ściej wodę w rzece lub fosie. Szlamowaniem i oczyszczaniem fosy zajmowali się m.in. więźniowie i najemnicy29. Urządzenia przeznaczone do gospodarowania odpadami w miastach średniowiecznych znajdowały się na znacznie niższym po-ziomie niż w miastach starożytnych30.

Wodociągi na terenie polskich miast rozpoczęto budować od wieku XIV. W XVI w. instalacje takie posiadały prawie wszystkie większe miasta. Wykonane były one najczęściej z drewnianych rur (dębowych, sosnowych lub świerkowych). W niektórych sytuacjach na koszt prywatny były zakładane rury miedziane lub rzadziej ołowiane. W Krakowie w XV w. większość posesji korzystała z wodo-ciągów. Największymi odbiorcami wody byli browarnicy, łaziebnicy wykorzy-stujący w swojej działalności duże ilości czystej wody. Prawo do publicznego i bezpłatnego korzystania z wodociągu mieli wszyscy. Woda była gromadzona w tzw. rząpiach (beczkach napełniających się wodą z rury)31.

Wiek XVI przyniósł w miastach europejskich duże zmiany w istniejących stosunkach gospodarczych i społecznych. Równocześnie następowały przemiany w zakresie stosowanych technik produkcji. W tym okresie widoczne stawały się również procesy urbanizacji Europy. Liczba mieszkańców w takich miastach, jak: Amsterdam, Lizbona, Londyn, Paryż, Wenecja, wynosiła 100 tys. Dużo więcej było natomiast miast kilkudziesięciotysięcznych, kilkunastotysięcznych i kilku-tysięcznych32. Na przełomie XVI i XVII w. źle przedstawiał się stan sanitarny miast w Polsce. J.S. Bystroń w taki sposób rysuje obraz ówczesnych miast w Pol-sce i panujących tam zwyczajów. „W ogólnym obrazie wpada w oczy przede wszystkim nieporządek uliczny. O ulice nikt nie dbał; właściciele domów utrzy-mywali porządek w obrębie domostwa, zarząd miasta pilnował ratusza; ulice były bezpańskie, w zimie pokryte śniegiem i lodem, w lecie pełne kurzu, najczęściej zaś błotniste, pełne wybojów, niebezpieczne dla pieszego, który nie znał tajemnic lokalnych lub nie bardzo był trzeźwy, a także i dla pojazdów nie zawsze pewne”33.

29 Zob. H. Grajewski, Kara śmierci w prawie polskim do połowy XIV wieku, Warszawa 1956, s. 238–241.

30 E. Ochendowski, Zagadnienia prawne gospodarki komunalnej, Poznań 1967, s. 9.

31 Z. Kuchowicz, Woda jako podstawowy składnik konsumpcji, [w:] Pamiętnik XII

Powszech-nego Zjazdu Historyków Polskich, 17–20 września 1979, cz. I, Katowice 1979, s. 259 i n.

32 A. Wyczański, Historia powszechna wiek XVI, Warszawa 1987, s. 38.

33 J.S. Bystroń, Dzieje obyczajów w dawnej Polsce, wiek XVI–XVIII, t. 1, Warszawa 1976, s. 202–203.

Z dalszego opisu tego autora dowiadujemy się, że „Nie tylko błoto znajdo-wało się na ulicach; służyły one również jako ścieki, a także jako śmietnisko, na które wyrzucano wszystko, co się trafiło; tak było do samego końca XVIII wieku, i to nawet w większych miastach”34.

Rozwojowi miast sprzyjały nowe technologie w budownictwie wykorzystu-jące powszechnie takie materiały jak cement i stal35. Nadal istotnym problemem sanitarnym było zaopatrzenie w wodę. Brak czystej wody odczuwali mieszkańcy wielu miast ówczesnej Europy. Problem ten w Paryżu bezskutecznie starał się rozwiązać za czasów Ludwika Filipa prefekt Paryża. Mimo jego wysiłków uli-ce miasta wciąż objeżdżało 20 tys. woziwodów dostarczających beczkowozami wodę z Sekwany36.

Gwałtowny w tym czasie wzrost produkcji przemysłowej na zachodzie Euro-py spowodował podwyższenie się poziomu szkodliwych substancji w powietrzu atmosferycznym. Starania o poprawę stanu sanitarnego atmosfery były motywem wydania dekretu Napoleona z 15 października 1810 r.37 Akt ten obowiązywał równocześnie na terenie Francji, Belgii i Holandii. Regulacja ta w historii praw-nej ochrony środowiska w Europie ma znaczenie przełomowe. Przepisy w nim zawarte regulowały stan emitowania do atmosfery szkodliwych substancji che-micznych. Dekret dzielił uciążliwości dla ludzi i ich otoczenia (środowiska) na trzy rodzaje: 1) wymagające oddalenia od siedzib ludzkich, 2) dopuszczalne na obrzeżach miast, 3) tolerowane ewentualnie nawet w pobliżu siedzib ludzkich z uwzględnieniem wagi tej działalności, charakteru oraz układu terenu i przezna-czenia budowli, które stanowiły otoczenie urbanistyczne38. Istotne było to, że po raz pierwszy w Europie zakres terytorialny tego rodzaju przepisów formalnie wy-kraczał poza granice jednego państwa. Okazało się, że problemu zanieczyszczeń nie da się ocenić w skali lokalnej. Skutki zanieczyszczenia stały się problemem międzynarodowym. Na obszarach zurbanizowanych funkcjonowały strefy prze-mysłowe. Dawne ośrodki gospodarcze przestały się rozwijać. W Europie powstały jednocześnie nowe duże pod względem obszaru miasta takie jak: np. Manchester i Birmingham.

Wraz z rozwojem nauk medycznych pojawiło się wiele krytycznych uwag kierowanych pod adresem stanu sanitarnego miast w Europie39. To spowodowa-ło podjęcie przez organy władzy samorządowej działań organizacyjno-prawnych zmierzających do polepszania stanu sanitarnego oraz czystości środowiska. Wraz

34 Ibidem, s. 203.

35 S. Giedion, Przestrzeń, czas i architektura. Narodziny nowej tradycji, przeł. J. Olkiewicz, Warszawa 1968, s. 680.

36 Por. T. Richta, Cywilizacja na rozdrożu, Warszawa 1971, s. 201.

37 A. Kiss, D. Shelton, Manual of European Environmental Law, Cambridge 1993, s. 9.

38 J. Jendrośka, Ocena oddziaływania na środowisko…, s. 13.

39 Zob. też H. Konica, Samorząd gminny w Królestwie Polskim. W porównaniu z innemi

z rozwojem przemysłu oraz nasileniem się jego szkodliwego oddziaływania moż-liwości asymilacyjne środowiska systematycznie się zmniejszały40. Reakcją na ten stan było wydanie aktów normatywnych ograniczających wielkości zanie-czyszczeń emitowanych do powietrza przez przemysł oraz związanych ze zdro-wiem i bezpieczeństwem ludzi.

W XIX w. uchwalono wiele przepisów regulujących np. kwestie techniczne i organizacyjne związane z prowadzeniem robót budowlanych i korzystaniem z za-sobów przyrody. W Anglii w tym okresie stworzony został pakiet ustaw normu-jących sprawy dotyczące melioracji gruntów, wodociągów, kanalizacji, ochrony wód przed zanieczyszczeniem (Rivers Pollution Prevention Act 1876 r.). W 1908 r. uchwalono ustawę o ochronie powietrza (Alcali Act)41. W Austrii ustawa wodna z 1869 r. miała formę kodyfikacji prawa wodnego. Na jej zasadach wzorowana była m.in. polska ustawa wodna z 1922 r. W 1875 r. w Holandii wprowadzona została ustawa o ograniczeniu wpływu zanieczyszczeń przemysłowych na otoczenie. We Włoszech tego rodzaju akty normatywne uchwalone zostały w latach 1865 i 1888. Instrumenty reglamentacji w postaci licencji określających wielkości do-puszczalnych zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska zaczęto stosować w Niemczech od 1869 r., a następnie w Luksemburgu od 1872 r. W 1886 r. opu-blikowane zostały normy ustalające podstawy bezpiecznych stężeń niektórych substancji toksycznych występujących w przemyśle42. Według K. Krassowskiego, „Pierwsze formy zorganizowanej działalności w gospodarce miejskiej wystąpiły z chwilą osiągnięcia odpowiedniego poziomu technicznego urządzeń lokalnej in-frastruktury technicznej (komunalnej) oraz przejmowania przez władze terenowe ich eksploatacji”43. Obowiązywanie przepisów dotyczących zdrowia mieszkańców oraz stanu sanitarnego miast doprowadziło do uruchomienia w 1875 r. w Meanwo-od na terenie Anglii pierwszej spalarni Meanwo-odpadów komunalnych44. Senat hamburski w 1893 r. podjął decyzję o wybudowaniu podobnego obiektu na terenie Rzeszy Nie-mieckiej45. Spowodowane to było wydarzeniami, które miały miejsce w Hamburgu w 1892 r. w związku z epidemią cholery, w wyniku której zmarło 9 tys. osób46. W 1897 r. na terenie Anglii wykorzystano po raz pierwszy ciepło ze spala-nia odpadów przy produkcji energii elektrycznej oraz do ogrzewaspala-nia mieszkań47. Kolejne spalarnie odpadów powstały m.in. w Kolonii w 1906 r., we Frankfurcie w 1909 r. oraz Zurychu w 1929 r. S. Piątek twierdzi, że „Idea municypalizmu

za-40 Zob. też S. Różański, Osadnictwo a środowisko Polski, Warszawa 1979, s. 11 i n.

41 R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 1994, s. 10.

42 S. Czerczek, Rys historyczny i stan aktualny, „Medycyna Pracy” 1994, nr 32, Suplement 2, s. 8.

43 K. Krassowski, Elementy techniczne gospodarki miejskiej (technika komunalna), część III,

Zarządzanie i organizacja eksploatacji budynków mieszkalnych i urządzeń lokalnej infrastruktury technicznej, Łódź 1989, s. 50.

44 Cz. Rosik-Dulewska, Podstawy gospodarki odpadami, Warszawa 2008, s. 194.

45 B. Bilitewski, G. Härdtle, K. Marek, Podręcznik gospodarki…, s. 2.

46 Ibidem.

częła na przełomie XIX i XX w. nadawać ton całej działalności władz lokalnych. Pojawienie się powszechnych potrzeb bytowych związanych z dostarczaniem wody, odprowadzaniem ścieków, usuwaniem nieczystości […], stawiało władze lokalne przed trudnymi rozstrzygnięciami”48.

Niektóre zadania w ramach gospodarki komunalnej, jak np. usuwanie od-padów, realizowane były głównie z wykorzystaniem środków samorządu. Spo-wodowało to sytuację, w której władze lokalne musiały prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie już od momentu pojawienia się masowego zapotrze-bowania na tego rodzaju świadczenia49. Jednocześnie zaspokajanie potrzeb miesz-kańców związane z gospodarczym wykorzystaniem środowiska było ograniczane z uwagi na zmniejszającą się ilość zasobów naturalnych50. Cele związane z ochroną sanitarną ludności były przyczyną przyjęcia zwłaszcza regulacji dotyczących funk-cjonowania wodociągów. Ten problem analizuje J. Buzek i zwraca uwagę, że jest „w myśl ustawy przemysłowej instalacja wodociągów przemysłem koncesjonowa-nym, wymagającym dowodu uzdolnienia. Zresztą obowiązują w poszczególnych gminach, posiadających wodociągi, osobne regulaminy, przez gminę uchwalone, a przez wydział krajowy, wzgl. Namiestnictwo potwierdzone, zawierające prze-pisy o materiale, z jakiego rury wodociągowe mają być zrobione, dalej przeprze-pisy o prowadzeniu rur itp. W miastach posiadających miejskie zakłady wodociągowe, obowiązują ponadto osobne ustawy krajowe (np. w Krakowie ustawa z 12. lip-ca 1899 r.), obowiązujące właścicieli domów (nawet tych, którzy mają już wła-sne studnie, jeżeli woda z tych studni nie jest zdrową) do połączenia swego domu z wodociągiem miejskim i do opłacenia pewnych opłat za używanie wody”51.

W latach trzydziestych w Polsce duże znaczenie w procesie realizacji zadań dotyczących spraw sanitarnych, zdrowia publicznego i zaopatrzenia w wodę miała administracja socjalno-gospodarcza52. Jej celem było najbardziej wszechstronne i wyczerpujące zaspokojenie potrzeb kolektywnych53. W ramach administracji so-cjalno-gospodarczej zajmującej się także gospodarowaniem odpadami funkcjono-wały podmioty nazywane przedsiębiorstwami użyteczności publicznej. Były one określane jako jednostki gospodarcze, samodzielne i samowystarczalne, nie nasta-wione na osiąganie zysku oraz nie zaliczane do komunalnych źródeł dochodów54.

48 S. Piątek, Przedsiębiorstwo użyteczności publicznej jako instytucja gospodarcza, Warszawa 1986, s. 71.

49 Ibidem.

50 K. Gide, Zasady ekonomii społecznej, Kraków 1900, s. 49.

51 J. Buzek, Administracya gospodarstwa społecznego. Wykłady z zakresu nauki administracyi

i austryackiego prawa administracyjnego, Lwów, Warszawa 1913, s. 348.

52 Zob. H. Jasieński, Stosunek techniki do ochrony przyrody, [w:] W. Szafer (red.), Skarby

przyrody i ich ochrona, Warszawa 1932, s. 56 i n.

53 H. Dembiński, W poszukiwaniu form organizacyjnych przedsiębiorstw komunalnych, ST 1930, nr 3–4, s. 468.

54 S. Włoszczowski, O racjonalną politykę cen w samorządowych przedsiębiorstwach

Początkowo gospodarka odpadami, realizowana była w sferze usług wy-konywanych w ramach gospodarki komunalnej w miastach. E. Ochendowski gospodarkę komunalną określa jako zorganizowaną działalność mającą na celu zaspokajanie wspólnych potrzeb ludności jakiegoś osiedla. W państwie współ-czesnym jest to obszar realizacji zadań przez administrację publiczną (państwową i samorządową), która te właśnie cele realizuje55.

Gospodarka odpadami jest związana ze świadczeniem szeregu usług wyko-nywanych na rzecz wielu podmiotów. Wyjaśnienie znaczenia pojęcia usług jest potrzebne do prowadzenia dalszych rozważań związanych z pokazaniem rozwoju regulacji prawnych dotyczących utrzymania czystości i porządku. W. Krzyżanow-ski uważa, że „wytwarzanie usług jest pewną czynnością, pewnym działaniem, dzięki któremu zmniejsza się stan nienasycenia pewnych potrzeb u odbiorców tych usług. Istota ich polega na wydatkowaniu pewnej ilości pracy, pewnego efek-tu zaspokajającego potrzeby”56. T. Kuta przez usługi rozumie rozmaitego rodzaju korzyści (materialne lub niematerialne), które administracja daje na rzecz ogó-łu czy to w postaci bezpośredniej (świadczenia usogó-ług), czy też pośrednio przez stworzenie warunków do świadczenia usług (działania organizacyjne)57. Takie rozdzielenie pojecie „usługa” miało i nadal ma swoje odzwierciedlenie w treści przepisów prawa administracyjnego.

1.3. Rozwój regulacji prawnych dotyczących utrzymania czystości