Cele gospodarki odpadami w koncepcji „społeczeństwa recyklingu”

Realizacja wyznaczonych celów kierunkowych koncepcji „społeczeństwa recyklingu” w prawie gospodarki odpadami polega na: 1) zapewnieniu segre-gacji odpadów u źródła oraz 2) zbieraniu i recyklingu priorytetowych strumieni odpadów35. Częstszy i skuteczniejszy recykling, składowanie mniejszych ilości odpadów oraz stosowanie kompostu i odzysk energii z odpadów powinny po-zwolić na osiągnięcie znacznych korzyści ekologicznych, gospodarczych i spo-łecznych. Recykling jest powszechnie stosowaną metodą przetwarzania tworzyw sztucznych. W państwach członkowskich UE istnieją nadal bardzo duże rozbież-ności w stopniu zaawansowania realizacji koncepcji „społeczeństwa recyklingu”. Poziom odpadów poddawanych recyklingowi waha się w UE od kilku do 70%. W ocenie KE około 20% przypadków naruszenia prawa w zakresie środowiska dotyczy postępowania z odpadami36. Takie dane świadczą m.in. o tym, jak duże znaczenie w procesie stosowania prawa ochrony środowiska mają regulacje doty-czące gospodarki odpadami. Jak twierdzi A.Z. Kamiński, według modelu społe-czeństwa rynkowego zgodność interesu gospodarczego z interesem społecznym

33 Ibidem, s. 95.

34 Ibidem.

35 Zob. też M. Duczmal, Nowa dyrektywa ramowa w sprawie odpadów 2008/98/WE, OiŚ 2008, nr 6, s. 28–37.

miał zapewnić rynek wolnokonkurencyjny. Pojedyncze, niezależne i dyktowane prywatnym interesem decyzje wytwórców i nabywców miały dawać w efekcie maksymalne zaspokojenie potrzeb społecznych. Miało to dokonywać się w spo-sób całkowicie automatyczny. Preferencje społeczne znajdowały swój wyraz na rynku w formie popytu37. W istocie dylemat ten w znacznym stopniu ma obecnie charakter werbalny – przy założeniu, że zwolennicy rynku wolnokonkurencyjne-go uznali koncepcje społeczeństwa recyklingu za część interesu wolnokonkurencyjne-gospodarczewolnokonkurencyjne-go społeczeństwa rynkowego.

Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami zapewniającą realizację celu w postaci utworzenia „społeczeństwa recyklingu” państwa członkowskie powin-ny popierać stosowanie odpadów posegregowapowin-nych w wyniku recyklingu, takich jak papier z odzysku. Procesy składowania lub spalania takich odpadów powin-ny być traktowane jako ostateczność. Z analizy przepisów dyrektywy 2008/98/ WE wynika, że hierarchia postępowania z odpadami wyznacza kolejność działań priorytetowych w zakresie tego, co stanowi najlepsze kompleksowe rozwiązania dla środowiska w prawodawstwie i polityce gospodarki odpadami. Odstępstwo od ustalonej w dyrektywie hierarchii zasad postępowania z odpadami może być dopuszczalne w przypadku określonych strumieni odpadów, jeżeli jest to uza-sadnione m.in. wykonalnością techniczną, opłacalnością ekonomiczną i ochroną środowiska38. Zasady postępowania z odpadami mają przyczyniać się także do re-alizacji celu w postaci zmniejszenia konsumpcji oraz w konsekwencji tego także emisji gazów cieplarnianych pochodzących ze składowania odpadów na składo-wiskach39. Jedną z istotnych przyczyn zwiększającej się ilości odpadów poza licz-bą ludności jest konsumpcja. Człowiek aby żyć musi zaspokajać swoje potrzeby, zużywając do tego celu różne zasoby środowiska. Konsumpcja jest elementarną koniecznością życia40.

J. Szczepański wyróżnia trzy różne zjawiska i procesy nazywane konsump-cją. W pierwszym znaczeniu konsumpcja oznacza bezpośredni akt spożycia, czyli bezpośrednie zaspokojenie pewnej potrzeby przez zużycie określonego środka. W drugim znaczeniu stanowi ona proces złożony z działań i zachowań człowieka zmierzających do pośredniego i bezpośredniego zaspokajania potrzeb. Możemy, zdaniem cytowanego autora, mówić „o konsumpcji jako o zachowaniach kon-sumpcyjnych jednostek i zbiorowości, polegających na uświadamianiu i ocenie

37 A.Z. Kamiński, Władza a racjonalność. Studium z socjologii współczesnego kapitalizmu, Warszawa 1976, s. 128.

38 Por. M. Jabłoński, Administracyjne podstawy kompetencji Unii Europejskiej i państw

człon-kowskich w zakresie problematyki odpadów. W stronę spójnej polityki w gospodarce odpadami, OiŚ

2011, nr 6, s. 24–33.

39 Por. A. Szarowski, Ochrona atmosfery i efekt cieplarniany czy grozi ludzkości globalne

ocieplenie, „Ochrona Powietrza i Problemy Odpadów” 2010, nr 4, s. 118.

40 J. Szczepański, Konsumpcja a rozwój człowieka. Wstęp do antropologicznej teorii

własnych potrzeb, uznawaniu ich wagi i decyzjach ich zaspokojenia: zachowaniach zmierzających do wyboru i uzyskiwania środków ich zaspokojenia, obchodzenia się ze zdobytymi środkami oraz ich spożywania itp.”41 W trzecim znaczeniu kon-sumpcja to „faza procesu reprodukcji społecznej”; tzn. interesuje nas w jego ocenie ta część gospodarki narodowej w skali makro, którą można nazwać także „sferą spożycia”, na którą składają się „warunki życia społecznego, warunki pracy, po-ziom życia ludności, fundusz spożycia – słowem to wszystko, co w gospodarce na-rodowej ma pośredni lub bezpośredni związek z zaspokajaniem potrzeb ludności”42.

Użytkowanie dóbr, usług, wszelkiego rodzaju przedmiotów stanowi zasad-niczą treść konsumpcji w ścisłym tego słowa znaczeniu43. Współczesna masowa produkcja wielu wyrobów uwzględnia wzory konsumpcyjne związane z prze-znaczeniem przedmiotów do szybkiego zużywania, marnowania lub niszczenia. Produkcja dóbr jednorazowego użytku jest typowym przykładem szybkiego zuży-wania graniczącym z marnowaniem i niszczeniem44. Według J. Szczepańskiego, „Nie jest przecież przypadkiem, że normy moralne czy religijne we wszystkich społeczeństwach piętnowały pewne postacie konsumpcji jako niemoralne, grzesz-ne itp”45. Autor ten uważa, że gdybyśmy dokładnie zanalizowali te zakazy moral-ne i religijmoral-ne i te próby normowania spożycia, to okazałoby się, że „przejawia się w nich mądrość skumulowanego doświadczenia zbiorowego, ustalającego, jakie postacie konsumpcji są szkodliwe dla istnienia i rozwoju jednostek, a zatem i całych społeczeństw”46. Z. Ziembiński, badając problematykę stosunku norm moralnych do norm prawnych podnosi, że „Wspólność warunków życiowych w poszczególnych środowiskach sprawia, że dla każdego z nich można by za-zwyczaj sporządzić pewien »katalog dóbr pierwszych«, zestawienie tego, co jest w tym środowisku »samo przez się« cenione przez większość”47. J.M. Keynes twierdzi natomiast, że suma, jaką społeczeństwo wydaje na konsumpcję, zależy częściowo od: a) wielkości dochodu, b) innych okoliczności natury obiektyw-nej, c) subiektywnych potrzeb, skłonności psychicznych i zwyczajów jednostek wchodzących w skład społeczeństwa oraz zasad, według których dochód jest mię-dzy nie podzielony (a które ze wzrostem produkcji mogą ulegać modyfikacji).

Do czynników subiektywnych decydujących o wydatkach na konsumpcję zalicza się tego rodzaju psychiczne właściwości natury ludzkiej oraz sposoby postępowania i instytucje społeczne48. Ludzie są na ogół skłonni do zwiększania

41 Ibidem, s. 134. 42 Ibidem. 43 Ibidem, s. 176. 44 Ibidem. 45 Ibidem, s. 177. 46 Ibidem, s. 178.

47 Z. Ziembiński, Normy moralne a normy prawne, Poznań 1963, s. 81.

48 J.M. Keynes, Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, przeł. M. Kalecki, Warszawa 1985, s. 116–117.

swej konsumpcji ze wzrostem dochodu, ale nie o tyle, o ile wzrósł ich dochód49. Zdaniem cytowanego autora, skłonność do konsumpcji jest funkcją mniej więcej stałą, tak, że wielkość łącznej konsumpcji zależy zazwyczaj głównie od wielko-ści łącznego dochodu, a zmiany samej skłonnowielko-ści do konsumpcji mają znaczenie podrzędne50. Spożycie bieżące zaspokajają w części przedmioty wytwarzane bie-żąco, w części zaś te, które zostały wytworzone wcześniej. Zmniejszenie skłon-ności do konsumpcji może być tylko wtedy obrócone na korzyść społeczeństwa, gdy przewiduje się jej wzrost kiedyś w przyszłości. Przypomina to w ocenie tego autora Bajkę o pszczołach Mandevile’a – „zapobiegliwość jednych ma sens tyko dlatego, że dzięki niej inni będą mogli jutro żyć bez troski”51.

Główne pobudki lub cele o charakterze subiektywnym, dla których społe-czeństwo zmniejsza konsumpcję, J.M. Keynes ujmuje w osiem punktów: 1) two-rzenie rezerw na nieprzewidziane okoliczności; 2) przygotowanie się do innego w przyszłości niż obecnie stosunku między dochodem a potrzebami jednost-ki lub rodziny; 3) korzyści płynące z procentów i z wyższego wartościowania przyszłości, gdyż większa realna konsumpcja w przyszłości jest bardziej pożą-dana od mniejszej konsumpcji doraźnej; 4) zadowolenie płynące ze stopniowego zwiększania wydatków, gdyż ciągła poprawa stopy życiowej, nie jej spadek, od-powiada normalnym upodobaniom, mimo, że zdolność do cieszenia się tym może nawet osłabnąć; 5) samo poczucie niezależności i możności urzeczywistnienia swych zamiarów, bez wyraźnej zresztą koncepcji lub decyzji co do jakiejś okre-ślonej działalności; 6) zapewnienie sobie kapitału na spekulację lub prowadzenie interesów; 7) pozostawienie majątku po śmierci; 8) czyste skąpstwo, czyli nieuza-sadniona, ale nieodparta niechęć do aktu wydatkowania jako takiego52.

W takich warunkach prawo powinno stwarzać korzystne warunki dla se-lektywnego zbierania i właściwego przetwarzania odpadów. Osiągnięcie celu w postaci „europejskiego społeczeństwa recyklingu” o wysokiej wydajności ko-rzystania z zasobów środowiska, będzie możliwe po określeniu zadań w zakresie przygotowania do ponownego wykorzystania i recyklingu odpadów53. Powinny one uwzględniać występowanie różnic w systemach zbierania odpadów w po-szczególnych państwach członkowskich. W.J. Mołoniewicz podnosi, że każda działalność ludzka, proces technologiczny, a nawet „styl życia” społeczeństw po-winny być rozpatrywane także z punktu widzenia zmniejszenia ilości i szkodli-wości odpadów54. Jej zdaniem, straty wody w instalacjach domowych to nie tylko

49 Ibidem, s. 122.

50 Ibidem.

51 Ibidem, s. 131.

52 Ibidem, s. 134.

53 A. Marzec, Raport Europejskiej Agencji Środowiska. Zasoby naturalne i odpady, PK 2011, nr 6, s. 21.

54 W.J. Mołoniewicz, Teoretyczne podstawy kompleksowej gospodarki odpadami, [w:] H. Pio-trowska (red.), Odpady przemysłowe a ochrona środowiska, Warszawa 1976, s. 19.

problem zwiększonego zużycia wody, lecz także problem zwiększonych ilości ścieków, stosowanie jednorazowych opakowań, to nie tylko problem ich produk-cji i zwiększonego z tym powstawania odpadów, ale także problem wpływającego degradująco na środowisko transportu i odpadów stałych. Problem transportu to nie tylko sprawa zanieczyszczenia powietrza lecz i również zwiększające się od-pady w postaci zużytego ogumienia i wraków samochodowych55.

Duże znaczenie dla przestrzegania hierarchii postępowania z odpadami będą miały instrumenty ekonomiczne motywujące społeczeństwo do przestrzegania hierarchii postępowania z odpadami uwzględniającej zintegrowane zarządzanie zasobami. Ten sposób zarządzania jest rozumiany jako możliwość odzyskiwa-nia ekonomicznych wartości ze strumieodzyskiwa-nia odpadów oraz efektywne zarządzanie naturalnymi zasobami przy braniu pod uwagę ekologicznych, ekonomicznych, a także socjologicznych czynników56.

Wszystkie materiały, produkty i zasoby naturalne mogą być odzyskiwa-ne i mogą zapewnić dodatkowe wartości poprzez łączenie ich w ekonomiczodzyskiwa-ne i naturalne strumienie57. W ocenie B. Kozłowskiej, redukcję odpadów należy rozpatrywać w trzech aspektach: 1) eliminacji, 2) zmniejszenia masy odpadów przez ich utylizację, 3) procesów obejmujących transformację odpadów prowa-dzącą do zmniejszenia ich ilości – produkty końcowe tej transformacji powinny być przerabiane oddzielnie58. Ze względu na wielkie masy surowców wchodzące do produkcji przemysłowej większość skutecznych przedsięwzięć w zakresie uni-kania i utylizacji odpadów należy do jednej z następujących grup: 1) tworzenia zamkniętych cykli materiałowych, 2) substytucji surowców i materiałów pomoc-niczych oraz 3) przechodzenia na nowe technologie małoodpadowe59. Zdaniem J. Reykowskiego, „Dla wyjaśnienia celowego zachowania się ludzi (a także zwie-rząt), a ściślej, dla wyjaśnienia kierunku ludzkich czynności i energii, z jaką dany kierunek jest realizowany, używamy pojęcia „motywacja”. Konkretnym przeja-wem motywacji jest proces motywacyjny”60.

Proces motywacyjny rozumiany jest jako proces regulacji, który pełni funk-cje sterowania czynnościami, tak aby doprowadziły do osiągnięcia określonego celu. W przestrzeganiu zasad postępowania z odpadami istotne znaczenie mają prawne formy oddziaływania na społeczeństwo. Oddziaływanie to ma skłaniać do skupienia energii na przedsięwzięciach, które najbardziej efektywnie przyczy-niają się do realizacji celów. W ocenie J. Reykowskiego, ma ono dwie funkcje: 1) pobudzenia do wysiłku na rzecz realizacji celów oraz 2) ukierunkowania tego

55 Ibidem.

56 B. Kozłowska, Zmiana filozofii tworzenia programów gospodarki odpadami, [w:]

Technicz-ne i społeczTechnicz-ne aspekty gospodarki odpadami, Poznań 1999, s. 60.

57 Ibidem, s. 61.

58 Ibidem, s. 63.

59 Ibidem.

wysiłku. Oddziaływanie dyrektywalne polega na stawianiu wymagań w formie na-kazów, zana-kazów, apeli, instrukcji, zarządzeń i wezwań. Cechą charakterystyczną tej formy jest wskazywanie człowiekowi programów bądź celów działań i nakła-nianie do realizacji tych celów i programów61. W gospodarce odpadami szczególne znaczenie powinno mieć oddziaływanie motywujące prawa. W ogólnym ujęciu obejmuje ono „tworzenie warunków, dzięki którym podjęcie czynności dla realiza-cji określonego celu czy programu staje się dla jednostki atrakcyjne bądź dlatego, że przynosi nowe cenione przez nią wartości, bądź dlatego, że pozwala jej uniknąć jakiegoś niekorzystnego dla niej obrotu sprawy (stosowanie bodźców ekonomicz-nych lub pozakonomiczekonomicz-nych)62. Normy i zasady, które nakazują adresatowi normy prawnej dobre wykonywanie zdań, mogą być składnikiem szerszego systemu wy-magań, wynikającego z przyjętego przez jednostkę światopoglądu czy ideologii63. Przykładem takich odniesień do wartości w prawie może być właśnie idea „społeczeństwa recyklingu”. Motywację we wdrażaniu hierarchii zasad postę-powania z odpadami można uruchamiać w dwojaki sposób: stwarzając warunki, które zagrażają temu, co człowiek już osiągnął w sferze konsumpcji dóbr i usług (stosując ujemne bodźce motywacyjne) lub stwarzając warunki, które umożliwia-ją osiągnięcie lepszego niż dotychczas poziomu zaspokojenia potrzeb związanych np. z osiągnięciem wysokiego poziomu ochrony środowiska64. Cz. Znamierowski podnosi, że „W życiu jednostki i w życiu zbiorowości są pewne dominujące dąż-ności i potrzeby, które domagają się zaspokojenia. Naturalną jest rzeczą, że myśl ludzka pilnie docieka, jak je najlepiej zaspokoić. Opierając się na prawach na-tury, jakie odkrywa nauka czysta, ta myśl praktyczna wskazuje, że na przykład zachowuje się zdrowie, gdy się tak, a tak odżywia i takiego a takiego trybu życia przestrzega”65.

Systemu społecznego nie można wyobrazić sobie bez norm, wymogów, ide-ałów, których celem jest realizacja funkcji organizowania życia społecznego, re-gulowania stosunków społecznych. System regulacji zachowań ludzi obejmuje świadomość społeczną we wszystkich jej formach (polityczną, prawną, etyczną, estetyczną, filozoficzną), odpowiadające jej normy i określone sposoby ich re-alizacji66. Zmiany świadomości prawnej, wiążące się z koncepcją „społeczeń-stwa recyklingu” wyrażają się także w postawach wobec prawa oraz motywacji w przestrzeganiu zasad postępowania z odpadami. Szczególną rolę powinno peł-nić tu prawo (prawo ochrony środowiska i prawo gospodarki odpadami), które obok funkcji prewencyjnej, reglamentacyjnej, organizacyjnej, ochronnej pełni

61 Ibidem, s. 62–63.

62 Ibidem, s. 63.

63 Ibidem, s. 187.

64 Ibidem, s. 188.

65 Cz. Znamierowski, Zasady etyki i kierunki etyki, Warszawa 1957, s. 72.

66 J.A. Łukaszewa, Socjalistyczna świadomość prawna i praworządność, przeł. L. Lisiakie-wicz, Warszawa 1977, s. 12.

także funkcję edukacyjną (edukacja ekologiczna). Funkcja edukacyjna polega na uzupełniającym kształtowaniu postaw społecznych wobec problemów związa-nych z ochroną środowiska. Dzięki tej funkcji normy prawa gospodarki odpadami znajdują poparcie w ocenach moralnych. Koncepcja „społeczeństwa recyklingu” odwołuje się często do ocen moralnych.

Zbudowanie systemu prawa gospodarki odpadami, w pełni odpowiadającego zadaniom wynikającym z koncepcji „społeczeństwa recyklingu”, stało się niezbęd-ne do realizacji podstawowych celów prawa ochrony środowiska. Przekształcenie postaw wytwórców i posiadaczy odpadów oraz ich świadomości stanowi proces skomplikowany i długotrwały. Prawo może oddziaływać na adresatów normy prawnej poprzez odwoływanie się do pojęcia dobra i zła, stwarzając w ten sposób kryteria oceny postępowania zgodnego lub nie z zasadą „społeczeństwa recyklin-gu”. Wzajemny stosunek prawa i moralności w założeniach koncepcji „społeczeń-stwa recyklingu” nie powinien się różnić w sposób zasadniczy od tego stosunku w prawie gospodarki odpadami. Punktem odniesienia są tu apriorystyczne zasady ogólne gospodarki odpadami. Hierarchia postępowania z odpadami ma zastosowa-nie jako kolejność priorytetów w przepisach prawa i polityce dotyczących zapo-biegania powstawaniu odpadów oraz kompleksowego gospodarowania odpadami. Obejmuje ona: 1) zapobieganie; 2) przygotowywanie do ponownego użycia; 3) re-cykling; 4) inne metody odzysku, np. odzysk energii oraz 5) unieszkodliwianie.

Stosując hierarchię postępowania z odpadami, państwa członkowskie podej-mują środki sprzyjające rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Może to oznaczać w postępowaniu z niektórymi rodzajami odpadów możliwość odstąpienia od tej hierarchii. Państwa członkowskie powinny stosować ogólne zasady prawa ochrony środowiska dotyczące przezorności i zrównoważo-nego podejścia, wykonalności technicznej i opłacalności ekonomicznej, ochrony zasobów, a także całkowitego oddziaływania na środowisko, zdrowie ludzkie, gospodarkę i aspekty społeczne. Treść art. 4 dyrektywy potwierdza, że podstawą hierarchii postępowania z odpadami są zasady ogólne prawa ochrony środowiska. Jedną z ważniejszych podstaw materialnej odpowiedzialności w gospodarce od-padami jest zasada „zanieczyszczający płaci”.

6.3. Koncepcja „społeczeństwa recyklingu” w polityce Unii