Pierwsze kompleksowe regulacje prawne dotyczące postępowania z odpadami w prawie polskim

W procesie wyodrębnienia się kompleksowych regulacji prawnych dotyczą-cych gospodarki odpadami w systemie prawa ochrony środowiska bardzo duże znaczenie miało uchwalenie u.o.k.ś. Prace nad projektem tej ustawy zostały za-początkowane w uchwale nr 46 RM z 8 lutego 1974 r. w sprawie programu do-skonalenia prawa na lata 1974–1980 wymieniającej projekt ustawy o ochronie środowiska, który miał być wniesiony pod obrady Sejmu w 1975 r. Na potrzebę uchwalenia takiego aktu zwracano uwagę w literaturze i podczas prac zespołu eks-pertów do opracowania kompleksowego programu ochrony środowiska w 1973 r. W Programie ochrony środowiska w Polsce do roku 1990 podstawowym zało-żeniem koncepcji ochrony i kształtowania środowiska było uznanie, że ochrona i kształtowanie środowiska jako jedna z podstawowych funkcji państwa wymaga: 1) zasad prawnych, 2) odpowiedniego systemu instytucjonalnego, 3) wyspecjali-zowanej państwowej służby oraz 4) centralnego kierowania i zarządzania, który będzie realizowany m.in. przez integrację planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego wraz z planowaniem ochrony i kształtowania środowiska73. Były to najważniejsze założenia u.o.k.ś.74 Przy wyborze kryterium koncepcji przy-szłej regulacji prawnej zwrócono szczególną uwagę na osiągnięcie jednolitości systemu prawa i ujednolicenia procesu stosowania prawa. W toku dyskusji nad koncepcjami ustawy z przyczyn legislacyjno-technicznych zrezygnowano z pró-by pełnej kodyfikacji prawa o ochronie środowiska polegającej na zastąpieniu wszystkich obowiązujących przepisów jedną regulacją ustawową. Szukając roz-wiązania dotyczącego stworzenie konstrukcji u.o.k.ś., zwrócono uwagę na to, że sprawy szczegółowe związane z ochroną pojedynczych elementów środowiska posiadały odrębne regulacje. Rozważana była również koncepcja pełnej kodyfika-cji przepisów ochrony środowiska. W konsekwenkodyfika-cji przyjęta została konstrukcja

72 Dz.U., nr 24, poz. 91 ze zm.

73 W. Brzeziński, Węzłowe zagadnienia legislacyjne ochrony środowiska, PiP 1975, z. 5, s. 3. Na zagadnienia te autor zwrócił uwagę w swoim referacie wstępnym na sesji naukowej zorgani-zowanej 15 marca 1971 r. w Warszawie przez Komitet Nauk Prawnych PAN, Komitet Naukowy

Człowiek i środowisko przy prezydium PAN oraz Komitecie Naukowym Ochrony Przyrody i jej

Zasobów PAN.

74 M. Kulesza, Ochrona środowiska i ochrona przyrody. Spór o ujęcie legislacyjne, GP 1988, nr 18, s. 11.

tzw. częściowej kodyfikacji oparta na ustawie ogólno-szczegółowej z aktami wy-konawczymi. Analizowana ustawa na długie lata stała się jedyną i najważniejszą podstawą prawną rangi ustawowej w regulacji gospodarki odpadami.

W przepisach u.o.k.ś. znalazł się rozdział 8. Ochrona środowiska przed odpa-dami i innymi zanieczyszczeniami. Zgodnie z art. 53 u.o.k.ś. jednostki organizacyj-ne były obowiązaorganizacyj-ne chronić środowisko przed zanieczyszczeniem, niszczeniem lub innym ujemnym oddziaływaniem tych odpadów oraz postępować w sposób zapewniający ochronę środowiska przed odpadami, uwzględniając w pierw-szej kolejności ich gospodarcze wykorzystanie. Zdaniem E. Radziszewskiego, obowiązek ochrony środowiska przed odpadami ogólnie określony w art. 53 znajdował odbicie w obowiązkach szczegółowych podmiotów prowadzących działalność związaną z wykorzystaniem środowiska, wynikających z art. 66 pkt 4 i 8 oraz art. 68 u.o.k.ś.75 Według J. Jerzmańskiego, treścią obowiązku wynikają-cego z art. 53 było takie postępowanie z odpadami, aby wyeliminować szkodli-we oddziaływanie ich organicznej cechy, a więc „uciążliwości dla środowiska”76. Ustawodawca położył tu główny akcent na obowiązek gospodarczego wykorzy-stania odpadów. Na podstawie art. 53a ustawa uregulowała zakaz sprowadzania z zagranicy odpadów niebezpiecznych. Wywożenie za granicę odpadów niebez-piecznych oraz tranzyt odpadów niebezniebez-piecznych przez terytorium Rzeczypospo-litej Polskiej było dozwolone wyłącznie za zezwoleniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Jednostki organizacyjne oraz osoby fizyczne wytwarzające opakowania oraz inne wyroby, które po wykorzystaniu lub zużyciu zagrażały-by środowisku, zagrażały-były obowiązane określić sposób ich powtórnego wykorzystania, a w razie braku takich możliwości – sposób gromadzenia lub likwidacji zapew-niający ochronę środowiska. Organy gmin zobowiązane zostały do zapewnienia warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych do ochrony środowiska przed odpadami oraz dbania o utrzymanie porządku i czystości na terenie obję-tym ich właściwością. Przedmiot prawnej ochrony środowiska przed odpadami wynikał bezpośrednio z zakresu definicji odpadów, która znajdowała się w art. 3 pkt 4 u.o.k.ś.

Przepisy zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochro-ny Środowiska z 28 lutego 1982 r. regulowały zakres obowiązków dozorców do-mów77. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 58 u.o.k.ś. oraz § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania porząd-ku i czystości w miastach i wsiach. Do obowiązków dozorców domów należało

75 E. Radziszewski, Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz. Przepisy

wy-konawcze, Warszawa 1987, s. 114.

76 J. Jerzmański, Rozdział 8. Ochrona środowiska przed odpadami i innymi

zanieczyszczenia-mi, [w] J. Sommer (red.), Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, Warszawa 1995, s. 197.

m.in. usuwanie odpadów i innych zanieczyszczeń z niezabudowanej części nie-ruchomości, tj. z podwórza, przejść, bram, z chodnika i połowy szerokości jezdni na odcinku ulicy położonej wzdłuż terenu objętego obowiązkami dozorcy, a je-żeli teren przylega do placu lub jezdni o szerokości powyżej 20 m – z chodnika i 5-metrowego pasa wzdłuż chodnika lub tylko z chodnika, gdy jego szerokość przekracza 10 m.

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym78 do zadań własnych gminy zaliczyła w szczególności sprawy utrzymania czystości oraz urządzeń sa-nitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energią elektryczną i cieplną. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Bu-downictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim po-winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie79, znalazły się przepisy dotyczące miejsca gromadzenia odpadów stałych, a także zbiorników na nieczystości ciekłe.

W dniu 13 września 1996 r. uchwalona została ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.cz.p.)80. Regulacja ta weszła w życie 1 stycznia 1997 r. Pierwotnie liczyła ona tylko 14 artykułów usystematyzowanych w 6 rozdziałach. Stała się ona podstawowym aktem prawnym normującym zasady postępowania z odpadami komunalnymi oraz zadania gminy i obowiązki właścicieli nierucho-mości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym ustawą. Przepisy u.cz.p. wprowadziły zmiany m.in. w: ustawie o ochronie i kształtowaniu środowi-ska oraz ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

W dniu 27 czerwca 1997 r. została uchwalona pierwsza kompleksowa ustawa o odpadach81. Określała ona zasady postępowania z odpadami, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub minimalizacji ich ilości, usuwa-nia odpadów z miejsc powstawausuwa-nia, a także wykorzystywausuwa-nia lub unieszkodliwia-nia odpadów w sposób zapewunieszkodliwia-niający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska. Regulacja ta nie wprowadziła zmian do u.cz.p. Pomimo stosunko-wo krótkiego czasu obowiązywania ustawy z 1997 r. rozpoczęto prace związane z przygotowaniem projektu nowej ustawy o odpadach. Jej celem miała być pełna transpozycja prawa UE w zakresie odpadów. Pierwsza ustawa o odpadach jedynie w części uwzględniała wymagania prawa UE dotyczące postępowania z odpadami. W wyniku uchwalenia ustawy o odpadach z 1997 r. w u.o.k.ś. został skreślo-ny rozdział 8 (art. 53–58). W. Radecki na gruncie przepisów u.o. wyraził pogląd, według którego regulacje dotyczące postępowania z odpadami jawią się jako część prawa ochrony środowiska, aczkolwiek nader ściśle związane: z prawem gospodarczym w odniesieniu do odpadów produkcyjnych oraz z prawem

gospo-78 Dz.U., nr 16, poz. 95 ze zm.

79 Tekst jedn.: Dz.U. 1999, nr 15, poz. 140 ze zm.

80 Tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1399 ze zm.

darki komunalnej w odniesieniu do odpadów komunalnych. Ten akt prawny zo-stał stworzony na podstawie kryterium przedmiotowego82.

Kolejnym kompleksowym aktem prawnym, który miał wpływ na kształt obecnego systemu prawa gospodarki odpadami komunalnymi stała się ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadza-niu ścieków83. W pierwotnym założeniu, ustawa miała regulować zasady zbioro-wego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady ustalania taryf za usłu-gi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków pozwalające na zwiększenie inwestycji w tym sektorze.

Aktem prawnym o charakterze szczególnym w systemie prawa gospodarki odpadami jest ustawa Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. (p.o.ś.)84. Rolę tego aktu prawnego podkreśla również sam jego tytuł. Podstawowym celem wydania tej ustawy było przede wszystkim określenie zadań organów administra-cji publicznej oraz metod realizaadministra-cji zadań i funkadministra-cji państwa w dziedzinie ochrony środowiska. Taki sposób wyznaczenia zadań dla administracji publicznej w ochro-nie środowiska odpowiada postanowieniom aktów prawnych i dokumentów z za-kresu ochrony środowiska w prawie polskim, jak również w prawie UE oraz w prawie wewnętrznym większości państw członkowskich. Ostateczny kształt ustawy p.o.ś. był efektem wieloletnich prac i analiz związanych z doświadcze-niami w stosowaniu u.o.k.ś. i aktualnymi wówczas potrzebami dostosowania na-szego prawa do wymogów prawa wspólnotowego. Potrzebę wprowadzenia zmian do ustawodawstwa chroniącego środowisko potwierdzały również wcześniejsze liczne nowelizacje cząstkowe u.o.k.ś. Zgodnie z założeniami prac legislacyjnych, nowa regulacja ustawowa miała zapewnić spójność i uporządkowanie przepisów prawnych w zakresie ochrony środowiska. Nie wchodząc w szczegółowe rozwią-zania tej ustawy, chcielibyśmy wskazać na rolę i znaczenie tej regulacji prawnej dla systemu prawa gospodarki odpadami. Na samym początku należy podkre-ślić, że jest to akt prawny posiadający bardzo duże znaczenie dla całego systemu przepisów prawa ochrony środowiska, w tym również dla systemu prawa gospo-darki odpadami. Ustawa ta wprowadziła do systemu prawa ochrony środowiska postulowaną od dawna konstrukcję kompleksowej ochrony prawnej środowiska. Miało to i nadal ma szczególny walor, jeżeli uznamy omawianą regulację, jako jedną z najważniejszych podstaw systemu prawa gospodarki odpadami. Za pomo-cą tego aktu prawnego nastąpiła istotna systematyzacja w strukturze norm praw-nych chroniących środowisko. Projekt ustawy p.o.ś. wzorowany był na ustawie

82 W. Radecki, Miejsce regulacji postępowania z odpadami w polskim systemie prawnym, [w:] J. Jerzmański, M. Mazurkiewicz, W. Radecki, Ustawa o odpadach z komentarzem, Wrocław 1999, s. 12.

83 Tekst jedn.: Dz.U. 2006, nr 123, poz. 858 ze zm.

Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z przyjętym założeniami postanowiono „wy-łączyć przed nawias” te normy, które posiadały charakter wspólny dla całości prawa ochrony środowiska. Zawarte w tej ustawie zasady mają zastosowanie do wszystkich ustaw systemu prawa ochrony środowiska.

Na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych pojawiła się także ko-nieczność dostosowania istniejących regulacji prawnych w zakresie ochrony śro-dowiska do zmian w systemie ustrojowym administracji publicznej oraz przemian społeczno-ekonomicznych państwa. W latach 1994–1995 r. nastąpiła też ważna modyfikacja przepisów regulujących proces inwestycyjny w związku z wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym85. Istotne zdynamizowanie procesu zmian w przepisach prawnych regulujących ochronę środowiska nastąpiło pod koniec lat dziewięćdziesiątych w związku z procesem akcesji do UE i potrzebą dostosowania naszego prawa do standardów prawa wspólnotowego.

Uchwalenie ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r.86 stanowiło podsumo-wanie trwającego prawie 80 lat okresu tworzenia podstaw systemu prawa go-spodarki odpadami i zapoczątkowało nowy kierunek rozwoju przyszłego modelu systemu prawa gospodarki odpadami opartego głównie na przepisach prawa UE.

85 Tekst jedn.: Dz.U. 1999, nr 15, poz. 139 ze zm.