Kodyfikacja jako model docelowy prawa gospodarki odpadami

Rosnąca liczba przepisów regulujących gospodarkę odpadami rodzi potrzebę rozważenia odpowiedzi na pytania związane z metodą zmniejszenia ich liczby, poprawienia jakości, uchylenia niektórych z nich oraz ogólnego usprawnienia procesu legislacyjnego w dziedzinie regulacji dotyczących ochrony środowiska. Równolegle coraz bardziej widoczny staje się problem nieskuteczności lub słabej skuteczności norm prawnych regulujących zasady postępowania z odpadami. Jed-ną z ich cech charakterystycznych jest to, że posiadają one dużą hermetyczność merytoryczną. Jest ona do pewnego stopnia usprawiedliwiona coraz większą spe-cjalizacją problematyki dotyczącej postępowania z odpadami. Instytucje prawne gospodarki odpadami mające taki charakter nie są zintegrowane z innymi

obsza-87 B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk-Pietraszko, Gospodarowanie odpadami

opakowa-niowymi w Polsce w latach 2002–2005, [w:] Efektywne zarządzanie…, s. 100.

rami systemu prawa ochrony środowiska. Jak wynika z tego, sytuacja w zakresie unormowania prawnego gospodarki odpadami jest skomplikowana. Stwarza ona duże trudności w praktyce gospodarczej oraz prawniczej. Od wielu lat prowadzo-ne są prace nad nowelizacją aktów prawnych dotyczących postępowania z od-padami. Równolegle podejmowane są też próby porządkowania stanu prawnego w obszarze zagadnień ogólnych i systemowych np. (trzecia w kolejności ustawa o odpadach od 1997 r.).

Obecny stan regulacji prawnych dotyczących gospodarki odpadami wyma-ga podjęcia działań o charakterze generalnym i systemowym. Niezbędne jest przede wszystkim: 1) większe zintegrowanie dwóch systemów regulacji: obej-mujących prawo ochrony środowiska i prawo gospodarcze, 2) uproszczenie kon-strukcji norm prawa ochrony środowiska oraz 3) generalne zmniejszenie liczby aktów prawnych dotyczących postępowania z odpadami. Ustawodawca, tworząc w sposób chaotyczny nowe przepisy, zmierza w sposób często nieskuteczny do osiągnięcia celów ochrony środowiska w gospodarce odpadami. Zjawiska te postępują równolegle do wzrastającej liczby nowych i stale nowelizowanych ak-tów prawnych. Przemiany prawa gospodarki odpadami pokazują kierunek coraz większego ich powiązania z prawem gospodarczym. Niektóre akty prawne doty-czące gospodarki odpadami szybciej dezaktualizują się niż to ma miejsce w in-nych dziedzinach systemu prawa ochrony środowiska. W takich okolicznościach powstaje konieczność szybkiej zmiany dopiero co wprowadzonych w życie aktów normatywnych. Przykładem mogą być nieustające zmiany ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.cz.p.)89 i permanentne eksperymentowanie nad kształtem modelu prawnego systemu gospodarki odpa-dami komunalnymi. Warto obecnie w naszym przekonaniu rozpocząć prace ko-dyfikacyjne, których celem powinno być m.in. uproszczenie regulacji prawnych dotyczących gospodarki odpadami. Obecny stan teorii prawa ochrony środowiska pozwala planować przygotowanie takiej kodyfikacji w najbliższej przyszłości.

W prawie UE oraz w zdecydowanej większości systemów prawa państw członkowskich można wyraźnie obserwować proces integracji i uproszczenia przepisów prawa ochrony środowiska z akcentem na procesy unifikacji, konsoli-dacji i kodyfikacji. Zagadnienia te są szerzej analizowane w rozdziale 3 książki. A. Peczenik podnosi, że „Konieczność »docierania się« odrębnie wytworzonych norm ogólnych jest jednym z uzasadnień potrzeby kodyfikacji. Kodyfikacja za-wiera bowiem zespół kompromisów. Zaza-wiera ona nie tylko uogólnienia norm konkretnych, ale także normy powstające poprzez dopasowanie jakiejś (mniej lub więcej uświadomionej i uznanej wśród członków danej grupy społecznej) normy ogólniejszej – do innych norm ogólnych”90.

89 Tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1399 ze zm.

Rozwój prawa ochrony środowiska w Polsce ukazuje od pewnego czasu dużą dynamikę przyrostu materii normatywnej chroniącej środowisko w szczególno-ści w dziedzinie gospodarki odpadami. W obecnym stanie regulacji prawnych należy podjąć działania formalno-organizacyjne mające na celu uporządkowanie materii prawa ochrony środowiska. Jednym z nich może być utworzenie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 12a ustawy o Radzie Ministrów z 8 sierpnia 1996 r., Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, tworzyć komisje do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa, uwzględniając dorobek nauki i doświadczenia praktyki. Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, określi nazwę i przedmiot działania komisji oraz jej skład i tryb postępowania91.

W procesie porządkowania prawa ochrony środowiska można wyodrębnić cztery główne koncepcje legislacyjne: 1) kodeks ochrony środowiska, 2) ustawa ramowa, 3) ustawa kompleksowa oraz 4) zbiór ustaw92. Koncepcje kodyfikacji prawa posiadają długie tradycje w ramach ogólnego procesu tworzenia prawa. Jedne z pierwszych prób ujednolicenia oraz systematyzacji przepisów prawa możemy odnaleźć w starożytnej Mezopotamii, Egipcie, Grecji oraz w Rzymie. Zbiory praw napisane pismem klinowym nazwano „kodeksami”. Termin „ko-deks” zaistniał w rzymskim prawie poklasycznym. Na początku słowo „codex” oznaczało zespół dwóch lub więcej drewnianych tabliczek połączonych z jednej strony. W Rzymie służyły one do zapisania tekstu. Z założenia kodyfikacja sta-nowi pewien idealny model realizowany przez ustawodawcę. R. David uważa, że „Kodyfikację, jej rację bytu i doniosłość można zrozumieć tylko w świetle hi-storii”93. Proces porządkowania prawa ochrony środowiska może przebiegać rów-nież w ramach konsolidacji.

Badania nad systemem prawa owocują także w dziedzinie kodyfikacji i in-nych form praktycznego porządkowania przepisów prawin-nych94. Kodyfikacja oznacza całościowe, względnie wyczerpujące unormowanie jakiejś obszernej dziedziny życia, w miejsce uchylonych wielu aktów normatywnych. Kodeks jako rezultat kodyfikacji jest nowym aktem prawnym. W regulacji kodeksowej dąży się do objęcia jednym kodeksem całej odpowiedniej gałęzi prawa. Kodyfikacja prawa ochrony środowiska (z uwzględnieniem prawa gospodarki odpadami) lub kodyfikacja samego prawa gospodarki odpadami powinna stworzyć nową jakość prawa ochrony środowiska. Powinniśmy brać pod uwagę to, że kodyfikacja po-winna stanowić element rozwoju tej dziedziny prawa obecnie i w przyszłości. Należy przede wszystkim na wstępie rozstrzygnąć zagadnienie, jakie dziedziny

91 Tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 392 ze zm.

92 J. Sommer, Efektywność prawa ochrony środowiska i jej uwarunkowania – problemy

udat-ności jego struktury, Wrocław 2005, s. 91.

93 R. David, Prawo francuskie. Podstawowe dane, przeł. K. Piasecki, Warszawa 1965, s. 32.

prawa ochrony środowiska powinny być objęte procesem kodyfikacji. Przykła-dowo można przedstawić model kodyfikacji prawa ochrony środowiska w nastę-pujący sposób: Na samym szczycie mielibyśmy kodeks środowiska, a następnie np. kodeks prawa gospodarki odpadami. Innym sposobem może być stworzenie jednego kodeksu środowiska obejmującego zagadnienia tzw. ochrony sektoro-wej (np. prawo gospodarki odpadami, prawo wodne, prawo ochrony przyrody, prawo geologiczne i górnicze). Propozycję odrębnej kodyfikacji samego prawa gospodarki odpadami można uzasadnić w szczególności bardzo rozbudowaną materią tego prawa. W systemie prawa ochrony środowiska regulacje dotyczące postępowania z odpadami stanowią największy obszar normatywny. W ten spo-sób przyjmujemy metodę ewolucyjną polegającą na porządkowaniu stanu praw-nego w zakresie poszczególnych dziedzin prawa ochrony środowiska opartą na mniejszych kodeksach (niejako od dołu systemu prawa ochrony środowiska). Najważniejsze powinno być uporządkowanie treściowe prawa ochrony środowi-ska według ustalonej koncepcji. Mniejsze znaczenie powinniśmy przywiązywać do kształtu formalnego ostatecznego wyniku takiego procesu.

Postulat związany z potrzebą kodyfikacji prawa ochrony środowiska zgłosił już w połowie lat siedemdziesiątych m.in. J. Wróblewski. W jego ocenie, „w świe-tle szczegółowych analiz racjonalnie uzasadniony jest postulat jednolitego ujęcia odpowiednich przepisów w ramach usystematyzowanego aktu prawnego. Ko-dyfikacja prawa o ochronie środowiska byłaby konsekwencją politycznej oceny doniosłości tego zagadnienia”95. Jasne stanowisko na temat kodyfikacji prawa ochrony środowiska zajmuje R. Paczuski. Jego zdaniem, winna ona być uznana za podstawowy cel strategiczny w polityce ochrony środowiska państwa, które-mu – w ramach ustalonego prograktóre-mu działania – winny być podporządkowane cele taktyczne i operacyjne dotyczące cząstkowych regulacji prawnych z zakresu ochrony środowiska, by były to rozwiązania systemowe i spójne z komplekso-wą regulacją prawną”96. Autor ten słusznie uważa, że rozwiązania prawne winny przybliżać, a nie oddalać osiągnięcie celu strategicznego, tzn. kodeksu jako doce-lowego modelu polskiego prawa ochrony środowiska”97.

Kodyfikacja stanowi pewien idealny model obowiązującego prawa, który może być zrealizowany przez ustawodawcę. Jest to także jedna z form systematy-zacji prawa. Postulaty uproszczenia, konsolidacji i kodyfikacji przepisów prawa ochrony środowiska od dawna w pełni popierają przedsiębiorcy i inwestorzy zrze-szeni w organizacjach zawodowych oraz przedstawiciele doktryny prawa ochrony

95 J. Wróblewski, Reguły i oceny instrumentalne a prawna ochrona środowiska ekologicznego

człowieka, SPE 1974, nr 12, s. 19–20.

96 R. Paczuski, Zagadnienia kodeksu ochrony środowiska jako docelowego modelu

uporząd-kowania polskiego ustawodawstwa sozologicznego, [w:] A. Jamróz, B. Kudrycka, Z. Klepacki,

J. Mieszkowski, M Szyszkowska (red.), Prawo administracja obywatele. Profesorowi

Eugeniuszo-wi SmoktunoEugeniuszo-wiczoEugeniuszo-wi, Białystok 1997, s. 304.

środowiska. Cechami kodyfikacji prawa ochrony środowiska są: doskonałość pra-wa, spójność wewnętrzna, usystematyzowanie treści, brak sprzeczności wewnętrz-nych, kompletność, jasność i zrozumiałość, zgodność z obowiązującym prawem, poręczność w posługiwaniu się nim (zwięzłość), a nawet postulat pozostający cał-kowicie poza samym kodeksem, jakim jest rozpowszechnianie znajomości jego przepisów. Przepisy prawne chroniące środowisko pojawiły się systemie prawa polskiego pod koniec lat sześćdziesiątych i na początku lat osiemdziesiątych. Pra-wo ochrony środowiska stało się bardzo rozległym obszarem regulacji prawnej. Wyraźny jest także proces postępującej systematyzacji tego prawa. Rozwój prawa ochrony środowiska ukazuje oddziaływanie prawa międzynarodowego i prawa UE na prawo wewnętrzne. Środowisko naturalne danego państwa przestaje być tylko i wyłącznie dobrem narodowym, a stało się częścią globalnego dobra ogól-nonarodowego (wspólnego), podlegającego ochronie prawnej przez prawo mię-dzynarodowe.

Realizacja zamysłów kodyfikacyjnych wymaga zaistnienia następujących przesłanek: 1) potrzeba kodyfikacji musi być odczuwalna przez grupy społeczne, np. przez przedsiębiorców, organizacje społeczne, sędziów, pracowników admi-nistracji; 2) osiągnięcie pewnego progu rozwoju nauki prawa ochrony środowi-ska i kultury prawnej społeczeństwa w zakresie edukacji ekologicznej. Chodzi tu o rozwój myśli prawnej oraz unaukowienia rozwoju prawa ochrony środowiska. Powinien powstać swego rodzaju program kodyfikacyjny prawa ochrony środo-wiska, w którym będą sformułowane jego założenia, cele, warunki i metody dzia-łania. Przed kodyfikatorami staną problemy konkretne jak uświadomienie sobie problematyki systematyzowania bardzo rozbudowanego materiału prawnego do-tyczącego ochrony środowiska.

Celem kodyfikacji prawa ochrony środowiska powinno być: ujednolicenie, usystematyzowanie i ustawodawcza racjonalizacja materii prawnej, która już zo-stała opanowana przez naukę prawa ochrony środowiska, orzecznictwo oraz sa-mego prawodawcę. Kodyfikacja w żadnym razie nie będzie oznaczać wstrzymania dalszego rozwoju prawa ochrony środowiska. Wręcz przeciwnie, w rzeczywisto-ści powinna być rozumiana jako nic innego niż częrzeczywisto-ściowe uporządkowanie prawa ochrony środowiska. Rezygnacja z wysiłków kodyfikacyjnych – być może stano-wi jedną z przyczyn współczesnego „zalewu norm” dotyczących ochrony środo-wiska. Zupełność regulacji kodeksowej jest rezultatem tego, że kodeks w sposób naturalny reguluje w całości określoną dziedzinę stosunków społecznych. Ko-dyfikacja sprzyja także stałości ustaw z danej dziedziny prawa98. Współczesne prawo ochrony środowiska obejmuje wiele różnorodnych dziedzin życia społecz-nego, gospodarczego, politycznego i kulturowego, które wcześniej nie wchodziły

98 O. Joffe, M. Szargorodski, Zagadnienia teorii prawa, przeł. J. Nowacki, J. Wróblewski, Warszawa 1963, s. 316.

w orbitę zainteresowań norm prawnych chroniących środowisko. Ponadto pra-wo ochrony środowiska w coraz większym stopniu jest powiązane z regulacjami spoza systemu tego prawa np. z prawem procesu inwestycyjno-budowlanego czy prawem energetycznym. Kodyfikacja musi uwzględniać ten stan oraz dynamikę jego zmian w przyszłości. W tych warunkach stworzenie modelu kodyfikacji jest zadaniem trudnym, ale możliwym do zrealizowania. Postulat kodyfikacji prawa ochrony środowiska zgłaszany był od dawna w doktrynie. Propozycja kodyfikacji ożywiała dyskusję naukową związaną z kształtem systemu prawa ochrony środo-wiska. Przedstawiciele teorii i praktyki prawniczej są obecnie dobrze przygotowa-ni do zaproponowaprzygotowa-nia koncepcji modelu kodyfikacji prawa ochrony środowiska. Kodeks w sposób racjonalny powinien uprościć prawo ochrony środowiska w zakresie jego struktury, treści i języka tekstu prawnego. Realnym problemem, który dostrzegamy na drodze do kodyfikacji prawa ochrony środowiska, jest bar-dzo obszerny zakres materii normatywnej tego prawa. Fundamentalne znaczenie dla dalszego rozważania kwestii kodyfikacji będzie miało sprecyzowanie stano-wiska w sprawie przyjęcia określonego sposobu i form porządkowania obowiązu-jących przepisów prawa ochrony środowiska. Na drodze tych poszukiwań nie uda się uniknąć trudnego problemu teoretycznego związanego z podziałem prawa na gałęzie oraz uporania sie z kwestią granic prawa. Zagadnienie to analizuje m.in. M. Borucka-Arctowa99. Uważa, że problem granic prawa może być rozpatrywa-ny z punktu widzenia formalnego, ilościowego jako „a) »nadmiaru norm«, zbyt daleko posuniętej jurydyzacji życia społecznego i penalizacji zachowań ludzkich, b) »nadmiaru zmian« wprowadzonych do prawa, grożących zachwianiem stabil-ności i pewstabil-ności prawa”100. Jej zdaniem, „nadmiar zmian” może być traktowany jako niebezpieczeństwo przekroczenia pewnej granicy stałości prawa i „wiązać się z przekonaniem, że jej naruszenie stanowi zagrożenie dla funkcjonowania całego systemu”101. Autorka podnosi, że problem granic prawa jest bardzo ściśle zwią-zany z problemem celów prawa102. W. Radecki, analizując koncepcję legislacyjną ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, uważa, że bu-dowę systemu prawnego ochrony środowiska można sobie wyobrazić dwojako. W pierwszym przypadku byłby to system oparty na generalnej ustawie o ochronie środowiska, zawierającej zasady ochrony wspólne wszystkim komponentom śro-dowiska i wszelkiego rodzaju wpływom na środowisko. Ustawa ogólna zostałaby obudowana kilkunastoma ustawami szczegółowymi, jak np. ustawa wodna, le-śna, górnicza, o ochronie gruntów, łowiecka, rybacka, ustawa odpadach. W dru-gim przypadku byłby to, zdaniem W. Radeckiego, system oparty na kodeksie

99 M. Borucka-Arctowa, Problemy granic prawa, [w:] H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pienią-żek, W. Skrzydło, W. Śladkowski (red.), Problemy teorii i filozofii prawa, Lublin 1985, s. 45–56.

100 Ibidem, s. 50.

101 Ibidem.

ochrony środowiska czyli jednej ustawie obejmującej całość problematyki ochro-ny środowiska103.

Na podstawie przeprowadzonych rozważań wysuwamy tezę, że prawo ochrony środowiska jako usamodzielniająca się dziedzina prawa administracyjne-go wymaga pogłębioneadministracyjne-go rozważenia potrzeb kodyfikacji. Metoda ta może mieć także charakter cząstkowy i dotyczyć w pierwszej kolejności prawa gospodarki odpadami.

103 W. Radecki, Reformowanie podstaw prawnych ochrony środowiska, [w:] B. Poskrobko (red.), Działalność gospodarcza a ochrona środowiska przyrodniczego, Białystok 1992, s. 57–58.

w systemie prawa ochrony środowiska