gospodarki odpadami
2.3. Funkcje i cele modelu systemu prawa gospodarki odpadami Założenia modelu musimy powiązać z funkcjami regulacji prawnych
do-tyczących ochrony środowiska. Może to dotyczyć także sytuacji, w których, tworząc założenia modelu docelowego, będziemy opierać się na funkcjach pra-wa gospodarki odpadami wynikających z ogólnych funkcji prapra-wa ochrony śro-dowiska. Niekiedy obszerny i logicznie poprawny tekst prawny nie wystarcza do zrozumienia jego podstawowych funkcji, które założył prawodawca. Nie dys-ponujemy często tym zbiorem znaczeń, na których można zbudować określone funkcje i cele modelu prawnego regulacji. Wtedy nie tylko nie jesteśmy w stanie zrozumieć, nie potrafimy nawet uchwycić ogólnych zarysów naszego modelu, je-śli nie jest z nim związana jakaś aprioryczna funkcja prawa. Logicznie poprawne
48 S. Biedugnis, J. Cholewiński, Optymalizacja gospodarki…, s. 9–10.
używanie tekstu prawnego nie ujawni jeszcze jego sensu wynikającego z przy-jętych przez prawodawcę funkcji. Analizowany w pracy model systemu prawa gospodarki odpadami powinien być oparty na pewnych funkcjach, które mają swoje odzwierciedlenie w założeniach i podstawach prawa ochrony środowiska. Stanowią one rozwinięcie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Cel poka-zania funkcji modelu systemu prawa gospodarki odpadami jest podwójny; pierw-szy – informacyjno-porządkujący; drugi – postulatywno-inspirujący. A. Peczenik uważa, że przy badaniu analogii dogmatyki do „nauk wzorowych” pragniemy wykorzystać pojęcie modelu – i to w takiej wersji, która ma szansę powszechnej akceptacji, a przynajmniej nie wzbudzi sprzeciwów. Przydać się tu może analiza funkcji modeli – m.in. dlatego, że wskazana wyżej wieloznaczność pojęcia mo-delu może się okazać w znacznej części pozorna: np. że mamy nie tyle wiele spo-sobów pojmowania modelu, ile wiele spospo-sobów korzystania z mniej lub więcej jednoznacznego jego pojęcia50.
Z tych powodów chcielibyśmy najpierw przedstawić w sposób zwięzły za-łożenia koncepcyjne modelu, następnie w drugiej części książki zamierzamy pokazać, jaka jest użyteczność z posługiwania się tym modelem w stosowaniu zasad postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Funkcja modelu jawi się więc jako zagadnienie kluczowe dla dalszych analiz. Kiedy zastanawiamy się nad funkcją modelu prawnego systemu gospodarki odpadami czy określonego jego elementu koncentrujemy uwagę na roli, jaką dany system pełni w szerszym systemie prawa ochrony środowiska lub jaką rolę odgrywa w nim jako element składowy. Nie jest to oczywiście jedyne możliwe rozumienie funkcji modelu prawnego. Częste jest także rozumienie przez funkcje rodzaju działań, czynności lub zadania. Zaprezentowane w książce ujęcie funkcji modelu prawnego systemu gospodarki odpadami jest wyczerpujące, jeśli założyć, że koncentrujemy się na funkcjach bezpośrednich, a nie na wszelkich możliwych funkcjach (zwłaszcza na pośrednich i ubocznych). Pojęcie „funkcja” oznacza czynność, wykonywanie. Jest to zespół działań realizowanych zgodnie z jakąś metodą, która przyczynia się do osiągnięcia wyznaczonego celu51. A.R. Radcliffe-Brown w swojej wypowiedzi na temat pojęcia funkcji w naukach społecznych uznaje, że ono „stanowi roboczą hipotezę, dzięki której formułuje się szereg problemów badawczych”52. Dla tego autora funkcja dowolnej powtarzającej się czynności to rola, którą pełni w całości życia społecznego, a więc jej wkład do utrzymania ciągłości strukturalnej53.
50 A. Peczenik, Wartość naukowa…, s. 18.
51 T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1978, s. 70.
52 A.R. Radcliffe-Brown, O pojęciu funkcji w naukach społecznych, [w:] W. Derczyński, A. Jasińska-Kania, J. Szacki (red.), Elementy teorii socjologicznych. Materiały do dziejów
współ-czesnej socjologii zachodniej, Warszawa 1975, s. 195.
Zagadnienia celu i funkcji prawa są ze sobą ściśle związane54. Niektórzy au-torzy używają tych pojęć wymiennie, definiując jedno pojęcie za pomocą drugie-go. J. Jellinek uważa, że „Podobnie jak fakt, że jako prawo uważać należy tylko to, co istotnie obowiązuje, tak też konkretnym, a tym samym względnym celem państwa jest tylko cel, który odzwierciedlają państwowe urządzenia i funkcje”55. Badając pojęcie społecznej funkcji prawa, Cz. Znamierowski twierdzi, że je-żeli czynność rzeczy pociąga za sobą przyczynowo stan rzeczy lub zdarzenie, to mówimy, że ze względu na tę swoją czynność spełnia taką funkcję56. W jego ocenie, „rzecz spełnia pewną funkcję czy pewne zadanie przez to, iż dokonuje się w niej pewna czynność o pewnym wyniku końcowym”57. Czasem mówimy o samej czynności, że posiada daną funkcję czy dane zadanie. Oznacza to, że ma określony pewien stały skutek58. Zdaniem Z. Ziembińskiego, „jeśli mówi się o społecznej funkcji prawa, to znaczy jakiegoś systemu prawnego jako całości lub poszczególnych instytucji prawnych (odpowiednio mutatis mutandis – o funkcji społecznej jakiegoś systemu norm moralnych, religijnych, obyczajowych itp.), to ma się na myśli ten zespół różnorodnych skutków społecznych, jakie stale w da-nej społeczności państwowej czy społeczności innego rodzaju wywoływane są przez ustanowienie czy uznanie ze strony organizacji państwowej takiego właśnie zespołu norm jako norm prawnych”59. Autor ten uważa ponadto, że nieporozu-mienia powstają często stąd, iż utożsamia się faktyczną funkcję określonej normy, pewnej instytucji prawnej czy danego systemu prawa jako całości z zadaniami, które z czyjejś woli mają być realizowane przez prawodawstwo60. I. Bogucka dokonała analizy pojęcia funkcji z uwzględnieniem sposobów rozumienia tego pojęcia na gruncie języka naturalnego i znaczenia występującego w literaturze prawniczej61. Autorka uważa, że „w poszukiwaniach własnej, wewnętrznej funk-cji całego prawa dostrzec się da przede wszystkim aksjologiczny charakter prawa i chodzi w nich raczej o cele (funkcje złożone) prawa”62. W jej ocenie, należy w sposób odrębny rozpatrywać sytuacje, w których normatywne funkcje prawa są wyprowadzane i uzasadniane normatywną „naturą” prawa63. Różnorodność problematyki badawczej związanej z funkcjami prawa dostrzegamy w szczegól-ności w konstrukcji modelu systemu prawa gospodarki odpadami. B. Zdzieniecki
54 Zob. też, T. Gizbert-Studnicki, A. Dyrda, Teoria wykładni celowościowej Marka Smolaka, PiP 2012, z. 12, s. 41.
55 J. Jellinek, Ogólna nauka o państwie, księga II, Warszawa 1924, s. 120.
56 Cz. Znamierowski, Oceny i normy, Warszawa 1957, s. 94–95.
57 Ibidem, s. 95.
58 Ibidem.
59 Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 481.
60 Ibidem.
61 I. Bogucka, Funkcje prawa, Zakamycze 2000, s. 94 i n.
62 Ibidem, s. 103.
podnosi, że „Do stwierdzeń na temat funkcji »prawa w ogóle« powinno się do-chodzić poprzez syntezę uprzednio zbadanych funkcji poszczególnych instytucji prawnych”64. Rozważania nad funkcjami prawa, w ocenie tego autora, z zasady operują najszerszymi kategoriami jedności, jakimi są „prawo w ogóle” czy jego poszczególne gałęzie prawa. Funkcje mogą mieć (o ile są poprawnie logiczne i należycie zweryfikowane empirycznie) walor poznawczy w wyjaśnianiu gene-ralnej roli jurydycznych wzorów zachowań w utrzymywaniu jednolitości i spoi-stości państwa65.
Badanie modelu prawnego pełni dwie zasadnicze funkcje: 1) opisową oraz 2) wyjaśniającą. W funkcji opisowej przypisujemy konkretnym regulacjom oraz instytucjom prawnym pewne cechy i odwzorowujemy je w konstrukcji naszego modelu. Za pomocą funkcji wyjaśniającej przechodzimy od zagadnień ogólnych prawa administracyjnego, prawa ochrony środowiska do problemów szczegóło-wych związanych z postępowaniem z odpadami.
J. Bafia uważa, że dokonując jakichkolwiek działań legislacyjnych (kodyfi-kacji ustaw, nowelizacji tych aktów czy wydania aktów wykonawczych do nich), musimy brać pod uwagę wielofunkcyjność prawa i różnorodność form praw-nych66. Autor ten wyróżnia następujące funkcje prawa: 1) regulacyjną (normatyw-ną) bezpośrednią – związaną z kształtowaniem wymaganego prawem zachowania w stosunkach między ludźmi, jednostkowego rozdzielenia uprawnień i obowiąz-ków; 2) organizacyjno-kompetencyjną – obejmującą inspirowanie działań, które są zadaniem globalnym lub ciągłym i mają charakter służby społecznej. Prawo za pomocą tej funkcji chroni działania organów państwa i społeczeństwa umoż-liwiające rozwój i realizację celów społecznych i gospodarczych; 3) społeczną – tworzącą ważne złożenie działań prawotwórczych. Mogą one występować, jako działania wielokierunkowe, całościowe, jako główne i jednocześnie jako wtór-ne i uboczwtór-ne; 4) kształtowania kultury prawwtór-nej społeczeństwa, która zmierza do urzeczywistnienia ideału społecznego modelu, dobrego i zgodnego współżycia ludzi. Funkcja ta utrwala poczucie pewności prawnej i sprawiedliwości; 5) do-skonalenia systemu prawa – jest związana z wydawaniem aktów prawnych ca-łościowych lub fragmentarycznych dla danej dziedziny prawa. Wskazane przez tego autora funkcje prawa są związane z wyjaśnieniem modelu prawa i zakładają operowanie posiadanym już materiałem normatywnym, tzn. funkcje te związane są przeszłością i teraźniejszością. W funkcjach prawa ochrony środowiska spo-dziewany w przyszłości kształt modelu systemu prawa gospodarki odpadami zde-terminowany zostanie przez treść nowych regulacji prawnych.
64 B. Zdzieniecki, Rozwój funkcji i struktur prawnych związanych z procesami gospodarczymi, [w:] A. Kojder, E. Łojko, W. Staśkiewicz, A. Turska (wybór tekstów), Elementy socjologii prawa, t. 2, Warszawa 1990, s. 143.
65 Ibidem.
Według J. Sibigi, w ochronie środowiska istotne są dwie funkcje gospoda-rowania odpadami: 1) zapobieganie powstawaniu odpadów, 2) ochrona przed wpływem odpadów na środowisko. Funkcja zapobiegania powstawaniu odpadów sprowadza się do rozwijania technologii bezodpadowych lub niskoodpadowych oraz zagospodarowywania odpadów poprzez: a) wykorzystanie odpadów jako surowców zastępczych w produkcji przemysłowej lub w działalności budowla-nej, b) wykorzystanie dla celów rekultywacji terenów i planowego ich ukształ-towania67. Zdaniem cytowanego autora, zadania związane z realizacją funkcji zapobiegania powstawaniu odpadów są wykonywane poza ochroną środowiska, a „jedynym zadaniem ochrony środowiska w tym zakresie może być kreowanie bodźców, stymulujących jak najszersze stosowanie technologii bezodpadowych i nisko odpadowych oraz jak najszersze gospodarcze wykorzystanie odpadów”68.
W modelu systemu prawa gospodarki odpadami istotne znaczenie ma funk-cja prewencyjna prawa. Jest ona związana z przewidywaniem negatywnych na-stępstw postępowania z odpadami dla środowiska. Funkcja ta zwrócona jest ku przyszłości zwłaszcza w przewidywaniu celów, które powinno realizować prawo. Jest to zwłaszcza ważny element oddziaływania prawa na zachowania podmiotów uczestniczących w gospodarowaniu odpadami. Jedną z funkcji modelu prawnego jest przekazanie wiedzy o prawie. R. Piotrowski, dokonując przeglądu charakte-ryzowanych głównych zagadnień legislacji podejmowanych w historii doktryn politycznych i filozofii prawa, dostrzega potrzebę traktowania prawotwórstwa jako struktury, na którą składają się różne modele normatywne: 1) model aksjolo-giczny i ideoloaksjolo-giczny obejmujący podstawowe wyobrażenia dotyczące wartości, które powinny znajdować wyraz w prawie i sposobie jego ustanawiania; 2) model prawny, obejmujący przepisy, które dotyczą legislacji oraz 3) model polityczny zawierający podstawowe, nie pisane reguły w systemie politycznym, w mechani-zmie kierowania państwem oraz polityczne wyznaczniki treści prawa69.
Konstruowanie modelu możemy też rozpatrywać w kategorii metody sto-sowanej w naukach prawnych w celu uproszczenia problemów i zwiększenia szans ich rozwiązania. E. Kustra, analizując model procesu podejmowania racjo-nalnych decyzji związanych z uchwalaniem ustaw, zwraca uwagę na problemy prakseologiczne, których rozwiązanie optymalizuje proces podejmowania racjo-nalnych decyzji prawodawczych70. R. Piotrowski, opierając się na badaniu zasad tworzenia prawa, wyodrębnia dwa pokrewne modele legislacji: 1) cybernetyczny oraz 2) systemowy. Model cybernetyczny zakłada, że „prawodawca przekształca
67 J. Sibiga, Problemy prawne gospodarki odpadami przemysłowymi w systemie ochrony
środowiska, [w:] H. Piotrowska (red.), Odpady przemysłowe a ochrona środowiska, Warszawa
1976, s. 329.
68 Ibidem.
69 R. Piotrowski, Spór o model tworzenia prawa, Warszawa 1988, s. 90–91.
informacje pochodzące od społeczeństwa wedle zasad tworzenia prawa; zasady te można zrekonstruować, poszukując odpowiedzi na pytanie, jak powinien dzia-łać prawodawca, by w danych warunkach osiągnąć największą skuteczność, przy czym za skuteczne uważa się w tym rozumieniu działania racjonalne”71. W ocenie Z. Wojnickiego, „Jedną z podstawowych metod badawczych stosowanych w cy-bernetyce jest modelowanie. […]. Modelowanie cybernetyczne charakteryzuje się wysokim stopniem abstrakcji i dalece posuniętą idealizacją w stosunku do mo-delowanego oryginału”72. W modelu systemowym w prawotwórstwie, zdaniem R. Piotrowskiego, „dadzą się wyróżnić reguły, które odzwierciedlają prawidłowo-ści rządzące rozwojem społecznym i rozwojem prawa. Odpowiadające tym pra-widłowościom działanie prawodawcy będzie skuteczne, przy czym przyjmuje się, że miarą skuteczności jest rozwój społeczny”73. W ocenie cytowanego autora, oba modele pozwalają na wyróżnienie i zestawienie normatywnych zasad tworzenia prawa74. J. Wróblewski do rozważań nad prawodawstwem wprowadza trzy zasad-nicze przeciwstawienia modeli, które mogą się krzyżować, ponieważ opierają się na odrębnych kryteriach75. Modele teoretyczne, według J. Wróblewskiego, stano-wią bądź opis generalizujący tworzenia prawa, w którym abstrahuje się od tego, co z punktu widzenia modelowania uważa się za nieistotne (modele generalizująco--opisowe), bądź też rozpatruje się tworzenie prawa jako element funkcjonującego systemu, czy też jako typ procesów decyzyjno-informacyjnych (modele teoretycz-ne sensu stricto)76. Model opisowy „to taki model, który podaje adekwatny opis ba-danego zjawiska, ale nie usiłuje opisać jego przyczyn. Najważniejszymi modelami opisowymi są modele teorii prawdopodobieństwa”77. Według J. Wróblewskiego, modele normatywne natomiast wskazują, jak powinno się tworzyć prawo z punktu widzenia określonych wartości i reguł78. W ocenie tego autora, „Wartości te i regu-ły mogą być zawarte np. w przepisach prawa obowiązującego (normatywny model prawny), w określonej ideologii politycznej (normatywny model polityczny), czy też formułowane przez doktrynę (normatywny model doktrynalny)”79.
Pod względem ogólnego układu, charakterystyki i zależności treściowych norm prawnych chroniących środowisko, założenia ogólne modelu oraz funkcji systemu prawa gospodarki odpadami nie różnią się w sposób istotny od ogólnych
71 R. Piotrowski, Spór o model…, s. 158.
72 Z. Wojnicki, Systemy i przebiegi informacyjno-energetyczne, [w:] J. Wróblewski, Wstęp
do informatyki prawniczej, Warszawa 1985, s. 19.
73 R. Piotrowski, Spór o model…, s. 158.
74 Ibidem.
75 J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1985, s. 66.
76 Ibidem, s. 66.
77 R. Hooke, D. Shaffer, Modele matematyczne a rzeczywistość, przeł. L. Kubik, Warszawa 1969, s. 25.
78 J. Wróblewski, Teoria racjonalnego…, s. 66.
założeń modelu systemu prawa ochrony środowiska, lecz dodatkowo posiadają pewne cechy szczególne. W odróżnieniu od całości systemu prawa ochrony środo-wiska, w systemie prawa gospodarki odpadami mogą występować znaczne rozbież-ności między treścią nom prawnych regulujących postępowanie z poszczególnymi rodzajami odpadów. Okoliczność tę należy uwzględnić przy tworzeniu założeń mo-delu systemu prawa gospodarki odpadami oraz wyznaczeniu jego funkcji.