Rozwój regulacji prawnych dotyczących utrzymania czystości i porządku w prawie polskim

W okresie międzywojennym w Europie ogólna liczba przepisów zawartych w ustawach reglamentacyjno-ochronnych dotyczących usuwania nieczystości była duża. Doprowadziło to do sytuacji, w której w Polsce w latach dwudziestych podejmowane były udane próby, mające na celu ich skonsolidowanie. Pierwsze akty prawne dotyczące utrzymania czystości i porządku oraz stanu sanitarnego obowiązujące w Polsce w okresie międzywojennym i po drugiej wojnie świato-wej były regulacjami o charakterze ramowym. Przykładem może być Państwowa zasadnicza ustawa sanitarna z 8 lutego 1919 r.58 Regulacja ta została zastąpiona później Zasadniczą ustawą sanitarną z 19 lipca 1919 r.59 Wprowadziła ona zasady ogólne ochrony sanitarnej, określiła sprawy należące do kompetencji

Minister-55 E. Ochendowski, Zagadnienia prawne gospodarki…, s. 3.

56 W. Krzyżanowski, Teoria produkcji usług, Warszawa 1947, s. 73.

57 T. Kuta, Aspekty prawne działań administracji publicznej w organizacji usług, Prace Wro-cławskiego Towarzystwa Naukowego, Seria A nr 132, Wrocław 1969, s. 27.

58 „Dziennik Praw”, nr 15, poz. 207.

stwa Zdrowia Publicznego oraz obowiązki organów samorządowych w zakresie: pieczy nad czystością powietrza, gleby i wody, zaopatrzeniem ludności w wodę zdatną do picia i potrzeb gospodarczych, należytym usuwaniem wód zużytych i nieczystości i odprowadzeniem wód ściekowych (art. 3). Piecza nad zdrowiem ludności i bezpośrednie wykonawstwo należało do obowiązków organów samo-rządowych pod nadzorem i opieką władz państwowych. W ocenie Sz. Wachholza, prawo zdrowia publicznego (sanitarne) obejmuje przepisy, które ujęte, jako ca-łość, mają na celu ochronę zdrowotności publicznej. Normy tego rodzaju można, jego zdaniem, podzielić na pewne grupy obejmujące: 1) regulowanie działalności, której celem jest zapobieganie chorobom; 2) regulowanie działalności, nastawio-nej na zwalczanie chorób istniejących, szczególnie zakaźnych oraz 3) przepisy stwarzające ogólne ramy organizacyjne względnie ogólne warunki do zaistnienia instytucji zdolnych do podjęcia zadań grup poprzednio opisanych60. Do zakre-su prawa zdrowia publicznego należały przepisy normujące zagadnienia higieny otoczenia. W okresie międzywojennym w prawie polskim sprawy ochrony sani-tarnej były bezpośrednio powiązane z ochroną prawną przyrody.

W latach 1926–1934 w polskiej literaturze została przedstawiona opracowa-na przez J.G. Pawlikowskiego pierwsza bardzo ważopracowa-na koncepcja ochrony praw-nej przyrody. Stworzyła ona solidne pod względem merytorycznym podstawy do przyszłych kompleksowych aktów prawnych dotyczących ochrony środowi-ska. Zasadnicza część prac nad przygotowaniem projektu ustawy o ochronie przy-rody prowadzona była w latach 1926–1934. Po wieloletnich staraniach 10 marca 1934 r.61 została uchwalona ustawa o ochronie przyrody62. Ukształtowane w tym czasie podstawy teoretyczne ochrony przyrody stanowiły fundament dla regulacji prawnych związanych z utrzymaniem czystości i porządku63.

Zadania administracji związane z usuwaniem nieczystości były w szczególno-ści przedmiotem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 marca 1928 r. o usuwaniu nieczystości i wód opadowych64. W akcie tym przyjęto zasadę, we-dług której piecza nad należytym usuwaniem nieczystości i wód opadowych nale-żała do obowiązków gmin. Na gminy przepisy tego aktu nakładały szereg zadań.

60 Sz. Wachholz, Zdrowie publiczne, [w:] K.W. Kumaniecki, J.S. Langrod, S. Wachholz, Zarys

ustroju, postępowania i prawa administracyjnego w Polsce, Kraków, Warszawa 1939, s. 470.

61 Dz.U., nr 31, poz. 274.

62 Dane dotyczące ostatniego etapu uchwalenia ustawy opublikowane zostały w „Kwartal-nym Biuletynie Informacyj„Kwartal-nym Delegata Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego do Spraw Ochrony Przyrody”, kwiecień 1934, nr 2, s. 1.

63 Na początku lat trzydziestych pojawiło się nowe podejście do tych zagadnień. Przedstawi-cielem owego nurtu w nauce ochrony przyrody był A. Wodziczko (1887–1948), poznański biolog i działacz ochrony przyrody. W artykule dotyczącym zieleni miejskiej przedstawił on nowy pogląd, według którego ochrona przyrody stała się zagadnieniem polityki w zakresie miejskiej i podmiej-skiej zieleni zdrowotnej.

Istotne znaczenie dla realizacji obowiązków miała definicja legalna pojęcia „nie-czystości”. Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia, nieczystościami były wydaliny ludzkie i zwierzęce, ścieki, śmieci i odpadki gospodarcze. Piecza nad należytym usuwaniem nieczystości i wód opadowych należała do obowiązku gmin. W wy-konaniu tego obowiązku gminy: 1) czuwały nad tym, aby istniejące w ich obrębie na terenie zaludnionym publiczne i prywatne urządzenia do usuwania nieczysto-ści i wód opadowych odpowiadały przepisom niniejszego rozporządzenia i roz-porządzeń, wydanych na jego podstawie, i w ogóle przepisom obowiązującym; 2) w miejscowościach, liczących powyżej 25 000 mieszkańców, zakładały urzą-dzenia kanalizacyjne do odprowadzania nieczystości i wód opadowych z całego terenu gminy oraz prowadziły oczyszczanie ścieków w ten sposób, aby w razie wpuszczania ich do wód powierzchniowych lub gruntowych nie wpływały na skład tych wód pod względem fizycznym, chemicznym i biologicznym w spo-sób szkodliwy lub mogący być szkodliwym dla zdrowia; 3) w miejscowościach, liczących poniżej 25 000 mieszkańców, realizowały takie sposoby i urządzenia zbierania, przechowywania i usuwania nieczystości oraz usuwania wód opado-wych, które by zapewniały utrzymanie czystości gleby, wód i powietrza w gmi-nie; 4) czuwały, aby były stosowane w dostatecznej liczbie publiczne i prywatne urządzenia do zbierania śmieci i odpadków gospodarczych oraz 5) wyznaczały tereny, na które powinny być usuwane nieczystości i śmiecie, oraz określały spo-sób ich usuwania.

Do obowiązków właściciela nieruchomości lub osób, reprezentujących prawa właściciela w stosunku do danej nieruchomości lub też sprawujących jej zarząd należało utrzymywanie porządku i czystości w miejscach prywatnych, służących do ogólnego użytku ludności, w miejscach zabudowań prywatnych, przeznaczo-nych do wspólnego użytku mieszkańców i na placach nie zabudowaprzeznaczo-nych, jak również usuwanie zebranych z tych miejsc nieczystości.

Utrzymywanie porządku i czystości w innych miejscach publicznych było zadaniem gminy. Prawo regulowało także obowiązki: polewania jezdni i chodni-ków, usuwania z nich błota, śniegu i lodu oraz posypywania chodników szorstki-mi materiałaszorstki-mi w czasie gołoledzi. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 marca 1928 r. obowiązywało do lat pięćdziesiątych, kiedy zostało zastąpione przez ustawę z 22 kwietnia 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach65.

Ustawa z 21 lutego 1935 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym i ich zwal-czaniu66 uregulowała generalny obowiązek niezwłocznego zgłoszenia do zarządu gminnego każdego przypadku zachorowania lub śmierci na jedną z wymienionych w art. 2 tej ustawy chorób zakaźnych, jak również zgłoszenia każdego przypadku,

65 Dz.U., nr 27, poz. 167 ze zm.

który wzbudzał podejrzenie co do jednej z tych chorób. Obowiązek zgłoszenia obciążał wymienione w art. 4 ustawy podmioty. Należeli do nich w szczególno-ści: 1) lekarz badający chorego, 2) kierownicy zakładów leczniczych lub zapo-biegawczych oraz 3) organy policji państwowej, jeżeli w czasie lub w związku z wykonywaniem czynności służbowych dowiedzieli się o przypadku zachoro-wania na jedną z chorób zakaźnych, podlegających zgłoszeniu. Zgłoszenia można było dokonać: pisemnie, bezpośrednio ustnie lub telefonicznie.

Istotne znaczenie dla przyszłej regulacji zagadnień dotyczących postępowania z odpadami miały przepisy rozporządzenia Ministra Opieki Społecznej z 26 wrze-śnia 1935 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miejscach publicznych i niektórych miejscach prywatnych67. Zgodnie z § 1 tego aktu w gminach miejskich i w miej-scowościach, zamieszczonych w załączonym do rozporządzenia spisie miejsca publiczne, miejsca prywatne, służące do ogólnego użytku ludności, miejsca w za-budowaniach prywatnych, służące do wspólnego użytku najemców, oraz wszelkie place niezabudowane musiały być stale utrzymywane w porządku i czystości.

W latach pięćdziesiątych zagadnienia dotyczące postępowania z nieczysto-ściami regulowała ustawa z 22 kwietnia 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach68. Nieczystościami w rozumieniu tej ustawy były odpad-ki domowe, zmiotodpad-ki uliczne, wydaliny ludzodpad-kie i zwierzęce oraz ścieodpad-ki miejsodpad-kie i wody opadowe na ulicach, placach i innych miejscach przeznaczonych do pu-blicznego użytku. Przepisy szczególne, a w razie ich braku, przepisy wydane przez wojewódzkie rady narodowe (rady narodowe miast wyłączonych z woje-wództw) regulowały sposób postępowania z odpadkami powstającymi w wyniku działalności produkcyjnej (np. przemysłowej, budowlanej), zepsutymi artykułami żywnościowymi i użytkowymi nie pochodzącymi z gospodarstw domowych oraz szlaką i popiołem z kotłowni centralnego ogrzewania.

Ustawa z 24 października 1974 r. Prawo wodne normowała zagadnienia do-tyczące zaopatrzenia w wodę69. Należy podkreślić, że po raz pierwszy w prawie wodnym rozwiązano zagadnienia zaopatrzenia w wodę i kanalizacji miast i wsi łącznie. Sprawy te dotychczas były regulowane odrębnymi ustawami70. Ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (u.o.k.ś.)71 uchyli-ła ustawę z 22 kwietnia 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach. W dniu 30 września 1980 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz

67 Dz.U., nr 76, poz. 476.

68 Dz.U., nr 27, poz. 167 ze zm.

69 Dz.U., nr 38, poz. 230 ze zm.

70 Zob. szerzej W. Tarasiewicz, Zaopatrzenie w wodę, [w:] Prawo wodne. Komentarz.

Przepi-sy wykonawcze, Warszawa 1981, s. 162; por. K. Podgórski, Ochrona środowiska w PRL i sąsiednich krajach socjalistycznych – Zagadnienia administracyjnoprawne, Katowice 1977, s. 62.

utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach72. W rozporządzeniu tym znalazły się m.in. definicję takich pojęć, jak: „gospodarcze wykorzystanie odpa-dów” oraz „unieszkodliwianie odpaodpa-dów” i „gromadzenie odpaodpa-dów”.

1.4. Pierwsze kompleksowe regulacje prawne dotyczące