jako podstawa aksjologiczna i polityczna systemu prawa gospodarki odpadami
6.3. Koncepcja „społeczeństwa recyklingu” w polityce Unii Europejskiej
W dniu 19 stycznia 2011 r. opublikowane zostało Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno--Społecznego i Komitetu Regionów dotyczące Strategii tematycznej w sprawie zapobiegania powstawaniu odpadów i ich recyklingu67. Dokument ten stanowi
przegląd postępów w realizacji celów Strategii tematycznej w sprawie zapobie-gania powstawaniu odpadów i ich recyklingu przyjętej w 2005 r. Zapobieganie powstawaniu odpadów pozostaje nadal jednym z najważniejszych priorytetów gospodarowania odpadami. Komisja w opublikowanym sprawozdaniu oceni-ła, że Strategia odegrała ważną rolę w wytyczaniu kierunku rozwoju polityki. Dzięki niej osiągnięto znaczne postępy w zakresie ulepszenia i uproszczenia pra-wodawstwa, ustalenia i rozpowszechnienia kluczowych pojęć, takich jak hierar-chia postępowania z odpadami oraz podejście oparte na cyklu życia produktu. W dokumencie tym zwrócono także uwagę na działania obejmujące zapobieganie powstawaniu odpadów, koordynację wysiłków służących podniesieniu poziomu wiedzy oraz ustanawianie nowych europejskich poziomów w zakresie zbierania i recyklingu odpadów.
W ocenie KE współczynniki recyklingu uległy poprawie, liczba odpadów trafiających na składowiska zmalała, a zastosowanie substancji niebezpiecznych w niektórych strumieniach odpadów zostały ograniczone. Instrumenty prawne polityki ochrony środowiska pozwoliły ograniczyć stopień względnego oddzia-ływania na środowisko w przeliczeniu na jedną tonę przetworzonych odpadów. Korzyści te są jednak, według KE, niwelowane przez negatywny wpływ na śro-dowisko powodowany przewidywanym wzrostem ilości wytwarzanych odpadów. W UE widzi się potrzebę opracowania nowych wskaźników umożliwiających dokonanie oceny postępów w kierunku modelu społeczeństwa powszechnie sto-sującego recykling, a także zlokalizowanie strumieni odpadów i materiałów oraz przepływu zasobów68. W tym celu ma być poprawiona jakość informacji i pro-gnoz na temat wpływu polityki w zakresie gospodarki odpadami na środowisko i zdrowie w kontekście cyklu życia produktów. J. Szczepański zwraca uwagę, że w cywilizacji przemysłowej, produkującej masowo dobra konsumpcyjne, istnieje wewnętrzny mechanizm powodujący, że te wyprodukowane ilości dóbr zostaną zakupione. Jego zdaniem, „Mniejsza z tym, czy zakupione w celu rzeczy-wistego zużytkowania, czy też zmarnowania lub zniszczenia. Z punktu widzenia sprzedającego nie ma różnicy między zużyciem pożytecznym a zużyciem bezsen-sownym, natomiast z punktu widzenia rozwoju człowieka różnica jest istotna”69. W ocenie cytowanego autora, podmioty produkujące dobra konsumpcyjne są zainteresowane w tym, aby „wytwarzać psychiczne mechanizmy zaspokajania zachcianek, trzeba im nadawać rangę wręcz religijną, trzeba rozszerzać możliwo-ści sprzedaży przez rozwój potrzeb otoczkowych, prze dodawanie do środków zaspokajających potrzeby nowych zestawów mniej lub więcej udoskonalonych, lecz reklamowanych jako udoskonalone70.
68 Zob. E. den Boer, R. Szpadt, Możliwość utraty statusu odpadów, „Recykling” 2012, nr 7–8, s. 16.
69 J. Szczepański, Konsumpcja a rozwój człowieka…, s. 183.
Według J. Szczepańskiego, ideologia postępu technicznego wytwarza nasta-wienie pozytywnej oceny wobec wszystkiego, co jest „nowoczesne”, „najnowsze”, co wykorzystuje „ostatnie zdobycze nauki i techniki”71. Jak twierdzi, na tym tle ro-dzą się i rozwijają tendencje do traktowania bezmyślnego niszczenia dóbr jako ko-nieczności rozwojowej. Trafnie przedstawiony przez autora obraz współczesnych tendencji „rozwojowych” modelu konsumpcji stwarza bardzo poważne wyzwania dla prawodawcy. Można postawić pytanie, czy wdrażanie koncepcji „społeczeń-stwa recyklingu” do systemu prawa gospodarki jest działaniem wystarczającym. W naszej ocenie nie jest. Konieczne jest wypracowanie kompleksowej metody po-stępowania z produktami już na etapie ich projektowania z uwzględnieniem ich docelowego przeznaczenia i stanu w postaci odpadów. Współczesny model prawny systemu postępowania odpadami jest zbyt mocno skoncentrowany na odpadach, a w mniejszym stopniu odnosi się do fazy przedprodukcyjnej i poprodukcyjnej. Zmiana nastawienia konsumentów do nabywanych dóbr i usług powinna wyprze-dzać treść zasad postępowania z odpadami. Prawo gospodarki normuje stan zago-spodarowania istniejących w środowisku odpadów. W regulacjach tych wciąż mało widoczna jest zasada zapobiegania powstawaniu odpadów. Powinna ona stanowić punkt wyjścia w funkcjonowaniu modelu „społeczeństwa recyklingu”.
Jednym z głównych celów działania UE na rzecz pełnego zrealizowania idei „społeczeństwa recyklingu” ma być wdrażanie i egzekwowanie istniejącego dorobku prawnego UE w zakresie odpadów72. Cel ten powinien być realizowa-ny w szczególności poprzez wdrożenie w pełrealizowa-nym zakresie dyrektywy ramowej w sprawie odpadów i przepisów w sprawie przemieszczania odpadów. Komisja Europejska chce podjąć także środki służące dalszemu wspieraniu krajowych po-lityk mających na celu zapobieganie powstawaniu odpadów, w tym zapobieganiu powstawaniu bioodpadów i ograniczaniu marnotrawstwa żywności. Według KE, obecne minimalne docelowe poziomy w zakresie zbierania i recyklingu odpadów w UE zapewniają znaczne możliwości dalszego postępu w tym zakresie. W tym celu mają być stworzone zachęty do osiągnięcia w państwach członkowskich do-brych wyników w gospodarce odpadami.
Duży nacisk KE zamierza położyć na promowanie jak najlepszego łączenia instrumentów gospodarczych i prawnych. W szczególności ma to nastąpić po-przez wprowadzanie zakazów składowania i stosowanie koncepcji odpowiedzial-ności producenta. Do powstania nowych miejsc pracy ma przyczynić się poprawa konkurencyjności sektorów gospodarki związanych z recyklingiem. Jednym z głównych priorytetów dla KE jest zapewnienie konkurencyjności przy
jedno-71 Ibidem.
72 Według opublikowanych 13 stycznia 2012 r. przez KE badań, pełne wdrożenie ustawodaw-stwa unijnego o odpadach przyniosłoby oszczędności rzędu 72 mld euro rocznie oraz zwiększyłoby roczne obroty unijnego sektora gospodarki odpadami i recyklingu o 42 mld euro, a także przyczy-niłoby się do utworzenia 400 tys. miejsc pracy do 2020 r., http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-18_pl.htm?locale=en.
czesnym utrzymaniu wysokiego poziomu ochrony środowiska. Ponadto KE chce zająć się problemem skuteczniejszego zapobiegania nielegalnemu wywozowi od-padów. W planach działania KE jest „zwiększenie wykorzystania instrumentów ekonomicznych do poprawy gospodarowania odpadami komunalnymi, takich jak opłaty za składowanie i spalanie lub zakazy składowania i spalania, programy odpowiedzialności producenta oraz zachęty propagujące zapobieganie powsta-waniu odpadów, ich ponowne wykorzystanie i recykling (np. systemy opłat pro-porcjonalnych do ilości wyrzucanych odpadów”73. W zaleceniach na przyszłość znalazły się działania obejmujące: poprawę monitorowania, intensyfikację selek-tywnej zbiórki, poprawienie systemu zarządzania, unowocześnienie strategii do-tyczących gospodarowania odpadami oraz stosowanie środków zwiększających zaangażownie społeczne w gospodarce odpadami74.
Polityka UE w zakresie gospodarki odpadami ma w założeniach wspierać rozwój rynków surowców wtórnych oraz zwiększać ich podaż w UE, tym samym przyczyniając się do efektywniejszego gospodarowania zasobami w ramach go-spodarki UE75. W tym celu powinny być stosowane nowe mechanizmy rynkowe sprzyjające stosowaniu surowców wtórnych i czystszej produkcji. Są to działania obejmujące: 1) unikanie odpadów, 2) minimalizację odpadów u źródła, 3) zamy-kanie obiegów materiałowych i energetycznych wewnątrz i na zewnątrz zakładów przemysłowych (odzysk i recykling), 4) bezpieczne składowanie jednorodnych i obojętnych odpadów, 5) eliminację nisko płatnej i bezpłatnej eksploatacji śro-dowiska oraz 6) uwzględnienie od projektowania do likwidacji, w całym cyklu życia produktu, jego wpływu na środowisko pod kątem ograniczenia ujemnych skutków. Oznacza to również preferowanie produktów o większej trwałości w po-równaniu z produktami o krótszym cyklu życia76.
Szczególne znaczenie dla kształtu prawa gospodarki odpadami ma koncep-cja związana z analizą cyklu życia. Termin „analiza cyklu życia” został po raz pierwszy wprowadzony na konferencji Society of Environmental Toxicology and Chemistry w Vermont w 1990 r.77 Ocena cyklu życia ma charakter kompleksowy i obejmuje analizę opłacalności przedsięwzięć inwestycyjnych z jednoczesnym położeniem akcentu na zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko.
73 M. Angrocka-Krawczyk, W Komisji Europejskiej, OiŚ 2013, nr 2, s. 20.
74 Ibidem.
75 Zob. A. Lisowska, Metodologiczne aspekty badań nad polityką środowiskową, „Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka” 2011, nr 4, s. 34.
76 T. Ladra, Czystsza produkcja jako podstawa zarządzania środowiskiem naturalnym i
pro-duktem, [w:] IV Ogólnopolska Konferencja Naukowo-Techniczna. Czystsze Technologie – Powłoki Malarskie, Łódź–Rogów 2002, s. 18.
77 J. den Boer, J. Jager, E. Szpadt, I. Maćków, P. Mrowiński, M. Sebastian, R. Szpadt,
Zastoso-wanie analizy cyklu życia do modelowania rozwoju zintegrowanych strategii gospodarki odpadami dla szybko rozwijających się miast i regionów, [w:] Techniczne, ekonomiczne i organizacyjne aspek-ty gospodarki odpadami, Gniezno, Poznań 2003, s. 164.
Celem takich działań jest określenie ilości zużytych materiałów, energii oraz powstałych odpadów. Metoda analizy cyklu życia jest stosowana w szczególności w postępowaniu z odpadami komunalnymi i odpadami opakowaniowymi. Ana-liza cyklu życia może jest wykorzystywana jako instrument m.in. „w badaniu aspektów środowiskowych i potencjalnych oddziaływań w całym okresie życia produktu/procesu, począwszy od wydobycia surowców, poprzez wytworzenie, dystrybucję, użycie, ponowne użycie/recykling aż do ostatecznego unieszkodli-wienia”78. Ocena cyklu życia jest zaliczana do instrumentów wspomagających decyzję i jest stosowana zarówno na etapie projektowania nowych wyrobów i technologii, jak i rozwoju już istniejących79. Oszczędność surowców w gospo-darce odpadami może przejawiać sie w stosowaniu technologii materiałooszczęd-nych, a także wykorzystywaniu różnego rodzaju surowców wtórnych czy też materiałów zastępczych. Poważnym źródłem oszczędzania surowców jest wyko-rzystywanie różnego rodzaju odpadów, powstających w toku produkcji lub też konsumpcji80.
Osiągnięcie docelowych poziomów w zakresie recyklingu odpadów i za-pobiegania ich powstawaniu będzie w ocenie KE wymagało zaangażowania ze strony całego społeczeństwa obywatelskiego oraz podnoszenia świadomości ekologicznej w społeczeństwie. Planowane jest osiągnięcie większej spójności polityki gospodarki odpadami z polityką dotyczącą projektowania produktów. Najważniejszym działaniem na przyszłość ma być poprawa wdrażania i egzekwo-wania przepisów, zwiększenie znaczenia hierarchii postępoegzekwo-wania z odpadami, za-chęcanie do zapobiegania powstawaniu odpadów we wszystkich jego aspektach oraz przejście na stosowanie bardziej całościowych i jednolitych strategii doty-czących zasobów środowiska. Komisja uznała za konieczną dalszą konsolidację swojej polityki w zakresie gospodarki odpadami.
Koncepcja „społeczeństwa recyklingu” będzie miała nadal wpływ na kształ aktualnie tworzonego modelu systemu prawa gospodarki odpadami w Polsce. Wiodącą rolę odgrywa w nim ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach81. Analizu-jąc funkcje i znaczenie tej ustawy, należy zwrócić uwagę na jej ogólny i ramowy charakter. Jednym z celów u.o. jest wytyczenie głównych kierunków oraz zasad regulacji prawnej dotyczącej gospodarki odpadami zgodnie z założeniami kon-cepcji „społeczeństwa recyklingu”. Przepisy tego aktu prawnego stanowią głów-nie transpozycję dyrektywy 2008/98/WE.
Idea „społeczeństwa recyklingu” znalazła swoje odzwierciedlenie w szczegól-ności w instytucji prawnej zasad ogólnych gospodarki odpadami uregulowanych
78 Ibidem, s. 165.
79 Ibidem.
80 A. Ginsbert-Gebert, Rozwój społeczno-gospodarczy a ochrona środowiska, [w:] A. Gins-bert-Gebert, Ekonomiczne i socjologiczne problemy ochrony środowiska, t. II, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1988, s. 15.
w dziale drugim u.o. W prawie dotyczącym gospodarki odpadami zasady ogólne występują jako instytucja prawna zapewniająca prawidłowy sposób postępowania z odpadami. Punktem wyjścia wszystkich działań obejmujących postępowanie z odpadami jest zasada prewencji. W celu pełnej realizacji tej zasady odpady mu-szą być poddane obróbce i usunięciu w sposób, który nie będzie stwarzał w przy-szłości zagrożenia dla środowiska. Ponadto zmniejszenie ilości odpadów powinno odbywać się dzięki unikaniu ich wytwarzania i recyklingowi.
Pełne wdrożenie przedstawionych powyżej założeń koncepcji „społeczeń-stwa recyklingu” w prawie gospodarki odpadami będzie wymagało stworze-nie spójnego systemu regulacji prawnych realizujących założenia tej koncepcji w sposób rzeczywisty, a nie tylko formalny obejmujący transpozycję dyrektywy 2008/98/WE. Zasady ogólne gospodarki odpadami przewidują egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami i realizują cele (wartości) nadrzędne w prawie UE. Jedną z takich war-tości jest idea „społeczeństwa recyklingu”.