w systemie prawa ochrony środowiska 3.1. Dynamika rozwoju systemu prawa ochrony środowiska
3.3. Model gospodarki odpadami w systemie prawa ochrony środowiska w Niemczech
Rozwój niemieckiego prawa ochrony przyrody, a następnie systemu prawa ochrony środowiska i prawa gospodarki odpadami nie byłby możliwy w ode-rwaniu od bardzo bogatego zakresu źródeł filozoficznych oraz naukowych doty-czących ochrony przyrody i środowiska geograficznego, które powstały w nauce niemieckiej w XIX i na początku XX w. Ważne koncepcje dotyczące kształtu przyszłych regulacji prawnych chroniących najpierw przyrodę, a następnie środo-wisko zostały sformułowane w Niemczech w pracach autorów należących w dużej mierze do „rodziny akademickiej”. Opracowania ich stworzyły początki filozofii ochrony środowiska w Niemczech. W filozoficznych przemyśleniach zagadnień związanych z przyrodą ojczystą i środowiskiem geograficznym od początku do-minowało interdyscyplinarne ujęcie ochrony prawnej środowiska. W analizowa-nych wynikach badań charakterystyczne jest powiązanie teorii przyrodniczych z innymi rodzajami wiedzy biologicznej i społecznej. W warunkach daleko posu-niętej specjalizacji w ramach nauk prawnych interdyscyplinarna płaszczyzna ba-dań w odniesieniu do źródeł prawa ochrony środowiska w Niemczech wydaje się szczególnie widoczna. Zwolennicy szerokiego rozumienia pojęcia „środowisko” w nauce niemieckiej utrzymują, że wiedza w tym zakresie wykracza znacznie poza obszar zasadniczej analizy zagadnień ochronnych. System prawa gospodarki odpadami w Niemczech jest częścią sytemu prawa ochrony środowiska. Oba są ze sobą powiązane szeregiem wspólnych instytucji prawnych łączących w sposób funkcjonalny ich strukturę.
Prawo ochrony środowiska (prawo środowiskowe)51 w Niemczech jest two-rzone na szczeblu federalnym i krajowym. Istotne znaczenie dla kształtu nie-mieckiego prawa środowiska ma zasada państwa socjalnego. Można wskazać na podstawowe zadania „państwa socjalnego wynikające z obowiązywania tej zasa-dy: 1) wykorzystanie instrumentów planowania do wykonania zadań w ochronie środowiska; 2) uznanie ochrony środowiska jako jednego z zadań podstawowych współczesnego państwa. Analizowana zasada przez długi okres była podstawową zasadą interpretacji przepisów konstytucji w kontekście wypełniania obowiązku ochrony środowiska. Zasada ta w rozumieniu Związkowego Trybunału Konstytu-cyjnego oznacza skierowany do państwa obowiązek, aby w drodze ustawodawstwa urzeczywistniało sprawiedliwy porządek społeczny52. Ten generalny nakaz obej-muje ochronę środowiska. Zasada państwa socjalnego zawiera ogólną dyrektywę
51 W literaturze niemieckiej używa się najczęściej określenia „prawo środowiskowe”
(Umwel-trecht). Taka nazwa istnieje w większości podręczników. Obok tej nazwy występują także
określe-nie takie jak np. Umweltschutzrecht.
52 H. Steiger, Mensch und Umwelt. Zur Frage der Einführung eines Umweltgrundrechts, Ber-lin 1975, s. 11.
państwowego postępowania53. Zgodnie z art. 74 i 75 Konstytucji, ochrona środowi-ska razem z zasadą państwa socjalnego jest traktowana jako cel państwa. Istotne zna-czenie dla tworzenia prawa gospodarki odpadami w Niemczech ma sformułowana w art. 31 Konstytucji zasada nadrzędności prawa federalnego nad prawem krajowym określana jako jedno z „fundamentalnych postanowień ustawy zasadniczej”54.
W Niemczech główna fala dyskusji na temat kształtu niemieckiego prawa ochrony środowiska rozpoczęła się w 1978 r. Na uwagę w tej dyskusji zasługuje stanowisko Partii Zielonych. Ich przedstawiciele odrzucali traktowanie ochrony środowiska jako jedynego wspólnego mianownika w ramach współpracy europej-skiej. Program ekologiczny Partii Zielonych w Niemczech obejmował wiele dzie-dzin połączonych z ochroną środowiska, takich jak energia i transport. W zakresie prawa ochrony środowiska Zieloni w Niemczech domagali się m.in. wprowadze-nia surowych przepisów regulujących ochronę środowiska naturalnego, dotyczą-cych skutków eksploatacji działajądotyczą-cych elektrowni atomowych oraz zaostrzenia regulacji prawnych mających na celu oszczędne wykorzystanie energii55.
W sporze o kształt modelu prawnego ochrony środowiska w Niemczech istot-ne znaczenie nadal mają postulaty Partii Zielonych. Jej przedstawiciele uważają, że proces prawotwórczy w Niemczech powinien w większym zakresie służyć reali-zacji wartości związanych z ochroną środowiska. Ich zdaniem, podstawą systemu prawa ochrony środowiska w Niemczech powinna być centralna pozycja obywatela w państwie, które gwarantuje w sposób odpowiedni poziom ochrony środowiska. Pierwsze tezy dotyczące wyodrębnienia się grupy norm prawa ochrony środo-wiska przedstawił M. Kloepfer56. W wyniku dynamicznego rozwoju prawa ochrony środowiska w Niemczech pojawiło się systemowe ujęcie procesu tworzenia re-gulacji prawnych dotyczących gospodarki odpadami. W piśmiennictwie niemiec-kim wyznaczone zostały następujące zasady prawa obowiązujące w gospodarce odpadami: zasada prewencji, zasada ochrony istniejących zasobów naturalnych, zasada sprawcy (zasadę przyczyniania się) oraz zasada kooperacji57. M. Kloepfer wyróżnia dwie kategorie zasad ogólnych prawa środowiska – zasady podstawowe i zasady uzupełniające. Do grupy pierwszej nazywanych zasadami podstawowymi należą: zasada zapobiegania, zasada sprawcy oraz zasada współpracy. W grupie drugiej – uzupełniających – znalazły się: zasada łączności obciążeń, zasada
trwa-53 Zob. szerzej na ten temat, K. Nowacki, Administracyjnoprawne instrumenty ochrony
środo-wiska naturalnego w Republice Federalnej Niemiec i Austrii. Studium prawnoporównawcze, AUW
1993, No 1570, Prawo CCXXVII, s. 32 i n.
54 M. Domagała, Pozycja konstytucyjnoprawna kraju w systemie federalnym w RFN na
przy-kładzie Hesji. Łódź 1990, s. 79.
55 W. Miziniak, Zieloni w republice Federalnej Niemiec, Poznań 1990, s. 102; zob. też Entwurf
für das Europaprogramm 1984, Bonn 1984, s. 7.
56 M. Kloepfer, Umwelttrecht, München 1989, s. 193–197.
57 O. Kimmnich, Das Recht des Umweltschutzes, II wyd., Berlin 1977, s. 10 i n.; M. Kloepfer,
Zum Grundrecht auf Umweltschutz, Trier 1978, s. 75; H. v. Lersner, Verwaltungsrechtliche Instru-mente des Umweltschutzes, Berlin 1983, s. 9.
łości ochrony, zasada ostrożności, zasada długotrwałości działań, zasada rozwagi ekologicznej oraz zasada kontrolowanej samoodpowiedzialności58. Ich podstawą prawną są poszczególne przepisy, znajdujące się w ustawach sektorowych.
Warto zaznaczyć, że w nauce niemieckiej istnieje duża dowolność w sposo-bach klasyfikacji instrumentów prawnych ochrony środowiska59. Można wyróżnić instrumenty służące kontroli administracyjnej, instrumenty planowe, instrumenty prywatnoprawne, instrumenty organizacyjnoprawne oraz instrumenty, które służą realizacji działań nieformalnych. M. Kloepfer stosując kryterium metody oddzia-ływania na adresata wyróżnia te same kategorie instrumentów60. Duże znaczenie oprócz typowych instrumentów prawnych mają w szczególności środki oddziały-wania ekonomicznego. Instrumenty prawne, które realizują cele w prawie ochro-ny środowiska, posiadają najczęściej bardzo zróżnicowaochro-ny charakter. Decydujące znaczenie mają instrumenty o charakterze administracyjnym. Niemieckie prawo ochrony środowiska, w skład którego wchodzą akty prawne dotyczące gospodar-ki odpadami tworzy obecnie nowoczesny system prawa. W strukturze tej gałęzi prawa dominują regulacje o charakterze publicznoprawnym. W drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych kierunek rozwoju niemieckiego prawa ochrony środowi-ska wyznaczyły prace związane z uchwaleniem kodeksu środowiśrodowi-ska oraz szeregu ustaw sektorowych dotyczących gospodarki odpadami.
W dniu 31 lipca 2013 r. rząd Republiki Federalnej Niemiec przyjął Ogól-nokrajowy Program Zapobiegania Powstawaniu Odpadów61. W tym dokumencie wskazano różne instrumenty prawne polityki zapobiegania powstawaniu odpa-dów odnoszące się do poszczególnych etapów cyklu życia produktów. Na wstępie stwierdzono, że odpady są ubocznym efektem koncepcji społeczeństwa i państwa dobrobytu62. Dużą rolę w polityce zapobiegania powstawaniu odpadów przypisu-je się administracji rządowej. Celem nadrzędnym wszystkich działań związanych z postępowaniem z odpadami jest oszczędne gospodarowanie zasobami środowiska. Podstawę realizacji założeń tego programu stanowi system prawa gospodarki odpadami. Zintegrowany system gospodarki odpadami w Niemczech obejmuje następujące działania i procesy: 1) logistykę, 2) zbiórkę odpadów, 3) transport odpadów, 4) odzysk surowców wtórnych, 5) sortowanie, 6) recykling, 7) obróbkę biologiczną, 8) odzysk biogazu, 9) kompostowanie, 10) obróbkę odpadów reszt-kowych, 11) spalanie oraz 12) składowanie63.
58 M. Kloepfer, Umweltrecht…, s. 72. Zob. także uwagi K. Nowackiego, Ogólne zasady
śro-dowiska naturalnego w RFN i ich związek z administracyjnoprawnymi instrumentami ochrony,
AUW 1990, Prawo, t. CLXIII, s. 215 i n.
59 Zob. J. Rotko, Instrumenty administracyjnoprawnej ochrony środowiska w RFN, Wrocław 1998, s. 22 i n.; K. Nowacki, Administracyjnoprawne instrumenty…, s. 71 i n.
60 M. Kloepfer, Umweltrecht…, s. 97 i n.
61 Tekst programu dostępny na stronie: http://www.bmu.de.
62 Por. S. Zawadzki, „Państwo dobrobytu”. Doktryna i praktyka, Warszawa 1964, s. 183 i n.
63 D. Zielińska-Szymaniak, Mechaniczno-biologiczne przetwarzanie odpadów –
Na szczeblu federalnym założenia koncepcji zapobiegania powstawaniu odpadów odzwierciedla w szczególności treść ustawy z 24 lutego 2012 r. o upo-rządkowaniu prawa o obiegu gospodarczym oraz prawa o odpadach (Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts) zwana ustawą o obiegu gospodarczym (Kreislaufwirtschasftsgesetz KrWG)64. Jednym z podstawowych celów ustawy jest wspieranie realizacji koncepcji „społeczeństwa recyklingu” oraz zapewnienie ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska w zakresie wytwa-rzania i gospodarowania odpadami w Niemczech65. W przepisach tego aktu prawnego odzwierciedlony jest schemat gospodarki odpadami oparty na tzw. obiegu odpadów, w którym kluczową rolę odgrywają następujące elementy: produkt-odpad-produkt wraz z unikaniem powstawania odpadów i rozwojem gospodarki surowcami wtórnymi. Do podstawowych celów analizowanej usta-wy należą: 1) unikanie odpadów poprzez wewnętrzną recyrkulację produktów; 2) wykorzystanie odpadów pod względem materiałowym i energetycznym zgod-nie z hierarchią postępowania z odpadami. Wykorzystazgod-nie materiałowe polega na zastępowaniu produktów poprzez odzysk surowców z odpadów, wykorzy-staniu właściwości odpadów do produkcji tych samych lub podobnych produk-tów oraz przeznaczeniu na inne cele. Wykorzystanie energetyczne jest związane z wartością opałową odpadów oraz sprawnością wykorzystania energii cieplnej w celu zwiększenia efektywności energetycznej w gospodarce odpadami. Jed-nym z celów gospodarki odpadami w Niemczech jest całkowite wyeliminowa-nie składowisk odpadów. Od 2005 r. na składowiskach odpadów komunalnych nie mogą być ostatecznie składowane odpady bez właściwej obróbki wstępnej66. System prawa gospodarki odpadami w Niemczech oparty jest na następujących zasadach ogólnych: zapobiegania i recyklingu odpadów. Wytwórca lub posia-dacz odpadów są zobowiązani do recyklingu odpadów.