Cechy przedmiotu prawa gospodarki odpadami

Po przedstawieniu ogólnych założeń teoretycznych dotyczących przedmiotu prawa dalszą cześć rozważań skoncentrujemy na rozpatrzeniu problemów doty-czących cech przedmiotu prawa gospodarki odpadami. Kolejność naświetlenia tych zagadnień powinna przybliżyć nas do stworzenia pełnego obrazu modelu systemu prawa gospodarki odpadami.

Przedmiot prawa gospodarki odpadami zaliczam do kompleksowych ele-mentów regulacji prawnej, powstałych w granicach systemu prawa ochrony śro-dowiska. Rozbudowa wewnętrznej struktury systemu prawa ochrony środowiska pozostaje w ścisłym związku ze wzrostem stopnia komplikacji realizowanych celów przez prawo. W tej sytuacji nie wystarcza już względnie prosta struktura systemu prawa ochrony środowiska, tj. szczebel najwyższy obejmujący konsty-tucję oraz ustawy: p.o.ś. i u.o. Regulacje te wyznaczają cele główne dla szczebli pośrednich obejmujących np. system prawa gospodarki odpadami. Taka budo-wa systemu prabudo-wa ochrony środowiska ma decydujący wpływ na ustalenie cech przedmiotu prawa gospodarki odpadami. Cechy te są obiektywnie uwarunkowane m.in. tym, że system prawa ochrony środowiska wyznacza granice zewnętrzne określenia przedmiotu prawa gospodarki odpadami. Najogólniej przedmiotem prawa ochrony środowiska jest całe środowisko. Jednakże taki sposób określenia

przedmiotu prawa ochrony środowiska, wymaga skonkretyzowania cech prawa gospodarki odpadami. W definiowaniu tych cech należy podkreślić to, co jest najważniejsze dla ochrony prawnej środowiska przed odpadami. Są to standar-dy ochrony środowiska. Tak więc przedmiotem prawa gospodarki odpadami jest gospodarka odpadami, rozpatrywana nie abstrakcyjnie poza ochroną środowiska, lecz w sposób zintegrowany z nią w ramach tych standardów. J. Nowacki przed-miotem prawa nazywa to wszystko, z powodu czego podmioty prawa wstępują w stosunki prawne i co stanowi obiekt ich wzajemnych praw i obowiązków31.

W ramach możliwych podziałów prawa szczególne znaczenie dla dalszego ustalenia i doprecyzowania cech przedmiotu prawa gospodarki odpadami ma po-dział dychotomiczny na: „prawo publiczne” i „prawo prywatne”32. Można posta-wić dwa podstawowe pytania: 1) Co jest zasadniczym przedmiotem prawa ochrony środowiska i co jest przedmiotem prawa gospodarki odpadami? 2) Czy mamy tu do czynienia z tym samym przedmiotem, jakim jest środowisko i jego zasoby? Według A. Zinowiewa, „Gdy mówi się o zmianach przedmiotu a, to zakłada się, że jego stany rejestrowane są w czasie t¹ i w czasie t², przy czym jedno z t¹ i t² wy-przedza drugie w porządku czasowym. Ma się tu na myśli „jeden i ten sam (»ten sam«) wydaje się oczywiste, zasługuje ono jednak na bardzo poważne potrakto-wanie, gdyż od niego zależy los wielu twierdzeń, a nawet koncepcji”33. Zdaniem cytowanego autora, aby można uważać przedmioty empiryczne a i b za jeden i ten sam przedmiot, muszą one spełniać następujące warunki: 1) w dowolnym czasie przedmiot a jest identyczny z przedmiotem b pod względem dowolnego porządku przestrzennego ustalonego z uwagi na dowolną relację porządkującą; 2) zawsze, gdy istnieje jeden z przedmiotów a i b, to zdaniem A. Zinowjewa istnieje drugi z nich. Według reguły kontrapozycji mamy: jeśli nie istnieje jeden z nich, to nie istnieje i drugi. Autor ten uważa, że jeśli twierdzimy, że a i b są jednym i tym samym przedmiotem, to spełnione są twierdzenia 1 i 234. W najszerszym znacze-niu przedmiotem prawa ochrony środowiska jest ochrona środowiska. W myśl art. 3 pkt 13 p.o.ś. ochrona środowiska oznacza podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodaro-waniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) prze-ciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Środowiskiem zgodnie z art. 3 pkt 39) jest „ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka,

31 J. Nowacki, Stosunek prawny, [w:] J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, część I, Katowice 1986, s. 172–173.

32 H. Rot, System prawa – wizja teoretyczna i podziały praktyczne, AUW 1964, Prawo XII, nr 19, s. 124 i n.

33 A. Zinowjew, Logika…, s. 279.

a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, kli-mat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne od-działywania pomiędzy tymi elementami”. Przyjmujemy definicję legalną, która znajduje się w ustawie p.o.ś. Jednakże takie określenie nie jest dostatecznie jasne i będzie wymagało skonkretyzowania na gruncie prawa gospodarki odpadami.

W ujęciu węższym przedmiotem prawa gospodarki odpadami jest ogół sto-sunków prawnych, powstających w związku z gospodarowaniem odpadami. Dokładne wskazanie takich stosunków jest z kolei przedmiotem regulacji szczegó-łowych, które łącznie tworzą system prawa gospodarki odpadami. Chcąc sformu-łować krótką definicję przedmiotu prawa gospodarki odpadami, należy podkreślić to, co jest najważniejsze, a mianowicie różne prawne formy gospodarowania od-padami, których strukturę, charakter prawny oraz wzajemne powiązania i zasady przechodzenia jednych w drugie powinna badać nauka prawa ochrony środowi-ska. Właśnie zasady postępowania z odpadami przesądzają o charakterze przed-miotu prawa gospodarki odpadami. Rozwijająca się materia prawa gospodarki odpadami pokazuje, w jakim kierunku powinniśmy podążać z badaniem jego przedmiotu. Samo środowisko podlega stałym wpływom działalności gospodar-czej. Z tego powodu charakterystyka przedmiotu prawa gospodarki odpadami nie może pomijać praktycznych konsekwencji wpływów: gospodarki na środowisko oraz środowiska na gospodarkę w kontekście postępowania z odpadami.

Przedmiotem prawa gospodarki odpadami są stosunki prawne, rozumiane nie w sposób abstrakcyjny poza procesami gospodarczymi, lecz w sposób konkretny, czyli taki, który uwzględnia wzajemny wpływ środowiska i gospodarki w ramach gospodarowania odpadami. Celem podstawowym badania przedmiotu prawa go-spodarki odpadami powinno być przewidywanie zmian, które będą zachodziły w obszarze styczności regulacji prawa ochrony środowiska i prawa gospodar-czego. Wyniki tych badań powinny być wykorzystane w procesie legislacyjnym obejmującym regulację przedmiotu prawa gospodarki odpadami.

Wyróżnienie działów i wyodrębnianie się różnych przedmiotów szczegó-łowych nauk prawnych jest jednym z podstawowych zadań nauki prawa. Ści-słe określenie przedmiotu prawa gospodarki odpadami jest także zagadnieniem złożonym wymagającym poddania go wieloaspektowej analizie. Stosunki mię-dzy prawem gospodarczym a prawem ochrony środowiska ogniskują się m.in. w przedmiocie prawa gospodarki odpadami. J. Grabowski, rozważając wzajemne relacje zachodzące między prawem jako sferą normatywną a gospodarką jako fragmentem otaczającej nas rzeczywistości, stwierdza pierwszeństwo gospodarki w tym sensie, że prawo, rozumiane jako pewien porządek normatywny, powstaje zawsze na bazie określonej rzeczywistości społecznej, której istotnym elementem są istniejące w danym miejscu i czasie stosunki gospodarcze35.

35 J. Grabowski, Prawo a gospodarka, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.),

Odróżniamy dwa zasadnicze rodzaje problemów prawnych związanych z określeniem cech przedmiotu prawa gospodarki odpadami: problemy zain-spirowane praktyką gospodarczą (np. problem zakresu wolności gospodarczej w gospodarczym korzystaniu z zasobów środowiska i reglamentacją prawną po-stępowania z odpadami) oraz zagadnienia zakresu prawa gospodarki odpadami czy raczej samych granic tego prawa, które stanowią typowe problemy prawne nauk szczegółowych prawoznawstwa albo z takimi zagadnieniami są ściśle po-wiązane (np. problem przenikania się zakresu prawa ochrony środowiska i prawa administracyjnego stosunków gospodarczych).

Cechą przedmiotu prawa gospodarki odpadami jest relacja (stosunek) okre-ślający zależność zachodzącą między normami prawa ochrony środowiska i pra-wa gospodarczego w procesie gospodaropra-wania odpadami. Budopra-wa (struktura) prawa gospodarki odpadami opiera się na pewnych przyjętych założeniach, o któ-rych pisaliśmy w rozdziale 2, jakie powinny być przestrzegane, jeżeli prawo ma zbudowane prawidłowo podstawy teoretyczne.

Inne cechy przedmiotu prawa gospodarki odpadami odzwierciedlają złożoną strukturę tego prawa. Przede wszystkim dlatego, że prawo gospodarki odpada-mi łączy w sobie dwie zasadniczo różne dziedziny: prawo gospodarcze i prawo ochrony środowiska. Przedmiot prawa gospodarki jest nie tylko swoistym elemen-tem tego prawa stworzonym według pewnych zasad, ale równocześnie zewnętrz-nym (materialzewnętrz-nym) wyrazem celów prawa i jego funkcji. Z dwoistego charakteru prawa gospodarki odpadami wypływają trudności w oznaczeniu i ustaleniu cech jego przedmiotu, zakresu oraz wypracowaniu metod badawczych. W podobnym położeniu znajduje się także przedmiot prawa ochrony środowiska.

Badając system prawa, aktualna jest potrzeba kompleksowego ujęcia różno-rodnych jego gałęzi w procesie ich wzajemnego oddziaływania i nakładania się na siebie ich zakresów oraz przenikania wzajemnego ich przedmiotów. Rodzi się tu jednak pytanie, jak należy rozumieć pojęcie całości w prawie? Czy całością jest system prawa, czy też całość taką tworzą dopiero kompleksowe gałęzie prawa i kompleksowe dyscypliny prawa? Kryterium całości pozwala łatwiej wyodręb-nić przedmiot prawa i części składowe tak rozumianego kompleksowego obszaru systemu prawa.

Kompleksowa dziedzina prawa gospodarki odpadami składa się z określo-nej liczby instytucji prawnych, które muszą mieć odpowiednie cechy jakościowe w postaci np. wspólnego przedmiotu regulacji prawnej. Musi ponadto istnieć po-między tymi instytucjami ściśle określona wzajemna zależność dotycząca przed-miotu ochrony prawnej. W tym przypadku przedmiotem tym jest środowisko traktowane jako kompleks powiązanych ze sobą i oddziaływujących wzajemnie na siebie elementów.

Na kompleksowość w odniesieniu do prawa gospodarczego zwracał uwagę S. Włodyka. Jego zdaniem, „kompleksowość prawa gospodarczego ma znaczenie właściwe. Wychodzi się mianowicie z założenia, iż prawo to jest formą syntezy

ponadgałęziowej, tj. syntezy na szczeblu wyższym niż gałęzie prawa tradycyjnej systematyki praw. Prawo gospodarcze stanowi wówczas klasę leżącą na innym piętrze podziału, aniżeli tradycyjne gałęzie prawa. W konsekwencji przynależność pewnych instytucji czy stosunków prawnych do prawa gospodarczego nie pozba-wia poszczególnych ich elementów administracyjnego czy cywilnego charakteru. Należą one bowiem równocześnie do prawa gospodarczego, zaś swymi fragmen-tami do tych podstawowych gałęzi prawa. Stosunek prawa gospodarczego do pod-stawowych gałęzi prawa nie opiera się więc na zasadzie rozłączności, wymagającej przeprowadzenia ścisłego rozgraniczenia (delimitacji), lecz na zasadzie pokrywa-nia się. Podział kompetencji między prawem gospodarczym a podstawowymi ga-łęziami prawa może jedynie mieć charakter podziału pracy i zainteresowań, a to jest konsekwencja innego punktu widzenia na ten sam przedmiot”36.

Dziedzinę prawa gospodarki odpadami widzimy zatem nie w formie suma-rycznego połączenia pewnej grupy norm prawnych, ale jako systemowy kom-pleks regulacji związanych z gospodarowaniem odpadami. Tworzony jest w ten sposób system norm o charakterze międzygałęziowym. Normy połączone ze sobą zgodnie z kryterium treściowym oraz formalnym tworzą taką właśnie całość. W ten sposób np. w ramach systemu prawa ochrony środowiska pewien zbiór norm może posiadać cechę systemowości, albo cechę sumaryczności. W prawie gospodarki odpadami szczególne znaczenie ze względu na kryterium przedmiotu ma cecha systemowości. Regulacje tworzące system prawa gospodarki odpadami oddziałują na siebie i są ze sobą powiązane relacjami wewnętrznymi wynikający-mi ze szczególnej (kompleksowej) struktury norm chroniących środowiska. Tywynikający-mi regulacjami są np. ustawa o odpadach.

Dostrzegamy, jak prawo gospodarki odpadami wypełnia swoją treścią system prawa ochrony środowiska i w pewien sposób zmienia jego treść. Oddziaływanie tego obszaru regulacji na system prawa ochrony środowiska oraz jego części skła-dowe pokazuje w jakim kierunku idą także zmiany w obszarze prawa publicznego.

Z tego powodu wyodrębniający się przedmiot prawa gospodarki odpadami jako całość musi posiadać cechy systemowości i kompleksowości. Wzajemne od-działywanie elementów składowych prawa ochrony środowiska warunkuje po-wstanie jej wewnętrznej i zewnętrznej cechy integracyjnej. Integrację wewnętrzną prawa gospodarki odpadami zapewniają m.in. zasady prawne ochrony środowiska oraz kompleksowe instytucje prawne służące realizacji wspólnych celów takich jak np. zapewnienie zrównoważonego rozwoju w gospodarce odpadami. Integra-cja zewnętrzna przejawia się w przekrojowym charakterze tej dziedziny prawa łą-czącym prawo ochrony środowiska z prawem gospodarczym i administracyjnym. Jest to płaszczyzna regulacji o wciąż płynnych granicach co znacznie utrudnia poczynienie ostatecznych twierdzeń dotyczących przedmiotu tego prawa.

Z tych powodów przedmiot prawa gospodarki odpadami nie może być anali-zowany tylko w sposób statyczny, lecz przede wszystkim w ujęciu dynamicznym uwzględniającym także sprzeczności, jakie w nim zachodzą w systemie prawa ochrony środowiska. Zwracał na to uwagę O. Lange. „W układach stanowiących całość pojawiają się sprzeczności, które uniemożliwiają trwanie układu w stanie niezmiennym. Sprzeczności te wywołują w układzie zmiany, które prowadzą do zaniku powstałych sprzeczności. Zmiany te są jednak zarzewiem sprzeczności, które z kolei wywołują nowe zmiany w układzie itd. W rezultacie układy stano-wiące całość nigdy nie mogą spocząć w stanie niezmiennym, zmieniają się bez-ustannie. Zmiany te przebiegają jednak w określonym kierunku, czyli stanowią proces rozwoju. W toku rozwoju poszczególne całości łączą się w układy bardziej skomplikowane; w całości (wyższego rzędu), które odznaczają się nowymi wła-ściwościami i nowymi prawidłowościami, nie spotykanymi dotychczas”37.

Możemy postawić pytanie, jaki jest cel lub cele podziałów prawa? F. Long-champs wskazuje na trzy cele podziałów prawa odnoszące się do ich przedmiotu: teoretyczne, praktyczne i dydaktyczne38. Względy teoretyczne przesądzają o podzia-le wówczas, gdy normy napodzia-leżące do jednej gałęzi prawa charakteryzują się w takim stopniu wspólnymi cechami odróżniającymi je od innych norm, że jako całość sta-nowią przedmiot, o którym można wypowiedzieć jakieś twierdzenie teoretyczne39.

Wskazując na cele podziału prawa, nie dążymy zatem wyłącznie do zbudo-wania takiego lub innego modelu systemu prawa, lecz chcemy pokazać i wyjaśnić podstawowe cechy właściwe i charakterystyczne dla tego obszaru systemu prawa ochrony środowiska. Nasze wysiłki zmierzające do kompleksowego rozwiązy-wania problemów prawa ochrony środowiska muszą uwzględniać respektowanie powiązań systemu prawa ochrony środowiska z systemem publicznego prawa gospodarczego. Możemy mówić o konieczności traktowania spraw z zakresu ochrony środowiska w relacjach wzajemnych z gospodarką. Pomiędzy wysił-kami zmierzającymi do kompleksowego lub systemowego podejścia do badania przedmiotu prawa gospodarki odpadami a możliwościami realizacji takiego ujęcia istnieje duża dysproporcja. Nadal nie posiadamy narzędzi metodycznych do pra-cy rzeczywiście systemowej nad badaniem przedmiotu prawa ochrony środowi-ska oraz jego elementów. Pamiętając o konieczności kompleksowego podejścia do rozwiązywanych problemów prawa ochrony środowiska, nadal koncentrujemy naszą uwagę na rozwiązywaniu zagadnień cząstkowych stosowania prawa ochrony środowiska, które uważamy w danym okresie za najistotniejsze dla teo-rii i praktyki.

37 O. Lange, Całość i rozwój w świetle cybernetyki, Warszawa 1962, s. 9–10.

38 F. Longchamps, Problemy pogranicza prawa administracyjnego, SP 1967, nr 16, s. 3.

39 Wskazuję tutaj na poglądy przedstawione w tym zakresie przez J. Wróblewskiego,

Struktu-ra pozioma systemu pStruktu-rawa, [w:] J. Wróblewski (red.), W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, wyd. 3 zm., s. 409 i n.

w prawie Unii Europejskiej