Aktorzy pozapaństwowi

Sytuacja konfliktu, szczególnie bardzo rozciągniętego w czasie, jest czynnikiem sprzyjającym sformowaniu licznej niekiedy grupy aktorów pozapaństwowych, o zróżnicowanej pozycji i zakresie wpływów²⁷. Generuje to pytania o konieczność ich włączania (lub przeciwnie: bezwględnej izolacji) w proces SSR, tym bardziej że nigdy nie stanowią oni grupy jednolitej - różny jest również ich stosunek i relacja do instytucji państwa, a także wzajemne pomiędzy nimi powiązania²⁸. Ich znaczenie dla powodzenia (lub fiaska) procesu SSR jest bezdyskusyjne, i choć proces określania ich rzeczywistego statusu w państwie, motywacji, uwikłań politycznych bywa niezwykle skomplikowany, jest też niezbędny dla wypracowania efektywnych metod postępowania z tymi podmiotami. Wielu autorów podkreśla, iż to aktorzy pozapaństwowi powinni być najważniejszym punktem odniesienia dla SSR. Bruce Baker i Eric Scheye twierdzą, iż większość podmiotów zapewniających bezpieczeństwo (tzw. security providers) w kontekstach postkonfliktowych to aktorzy pozapaństwowi, operujący na poziomie lokalnym, zdecentralizowani, łatwiej adaptowalni i częstokroć lepiej i efektywniej (także w sensie kosztów) zaspokajający potrzeby ludności²⁹. Programy w sferze SSR muszą tę rzeczywistość uwzględniać, co oznacza odejście

27 Interesujące opracowanie na temat mechanizmów powstawania grup zbrojnych patrz K. Schlichte, „With the State or against the State? The Formation of Armed Groups”, Contemporary Security Policy, Vol. 30, No 2 (August 2009), s. 246-264. Także D.E. Davis, „Non-State Armed Actors, New Imagined Communities, and Shifting Patterns of Sovereignty and Insecurity in the Modern World, Contemporary Security Policy, 30:2, s.

221-245. Na temat tzw. prywatyzacji przemocy patrz też H. Wulf, Good Governance Beyond Borders…, op.cit., s. 12-14.

28 E. van Veen, Reverse Stakeholder Mapping…, op.cit., s. 4.

29 Wg danych przytoczonych przez OECD, aktorzy pozapaństwowi i nieformalne mechanizmy ich działania stanowią ochronę (także w obszarze wymiaru sprawiedliwości) dla ok. 80-90 % społeczności w krajach postkonfliktowych, a także w państwach, gdzie sektor instytucji publicznych jest słabo rozwinięty. Patrz:

Enhancing the Delivery of Justice and Security: Governance, Peace, and Security, OECD, Paris 2007, s.27.

od państwowocentrycznego postrzegania rzeczywistości postkonfliktowej (choć nie oznacza to, iż powinno się pomijać sferę formalnych instytucji państwa - raczej szukać naturalnych z nią powiązań)³⁰.

Jedną z najdokładniejszych typologii podmiotów pozapaństwowych dysponujących siłą zbrojną dokonał Ulrich Schneckener³¹. Wskazuje on, iż najczęściej mamy do czynienia z ośmioma grupami:

 rebelianci lub partyzantka (ang. partisans, franc tireurs) – główną motywacją tych grup jest osiągnięcie konkretnych celów politycznych - najczęściej “wyzwolenie” (cudzysłów autora) określonej klasy społecznej lub grupy narodowościowej poprzez obalenie istniejącego rządu (lub w czasach kolonializmu – administracji kolonialnej), secesję danego regionu itp.; w przypadku sukcesu stanowią zalążek przyszłych legalnych sił zbrojnych nowego państwa; w toku działań zbrojnych otrzymują zazwyczaj mniejsze lub większe (moralne i logistyczne) wsparcie społeczeństw, które reprezentują, jak również sprzyjających im rządów innych państw lub organizacji pozapaństwowych;

 milicje (formacje paramilitarne) – są to nieregularne jednostki wojskowe działające w imieniu władz państwa lub przynajmniej przez nie tolerowane; ich zadaniem jest zwalczanie rebeliantów; w zależności od okliczności częstokroć w toku trwania konfliktu zbrojnego uniezależniają się i dążą do realizacji własnego programu politycznego³²;

 przywódcy klanów – należą do tradycyjnych, lokalnych autorytetów; stoją na czele poszczególnych plemion, klanów, grup etnicznych lub religijnych; swoją pozycję zawdzięczają zazwyczaj tradycji, w wyniku dziedziczeniu lub posiadania specyficznych cech (wiek, szczególne umiejętności przewodzenia grupie); zazwyczaj kontrolują niezbyt rozległe regiony peryferyjne w danym kraju poprzez grupy zbrojne rekrutujące się ze społeczności, którym przewodzą;

Patrz też: B. Baker, E. Scheye, „Multi-Layered Justice and Security Delivery in Post-Conflict and Fragile States”, Conflict, Security and Development, vol. 7, no. 4, s. 503-528.

30 B. Baker, E. Scheye, op.cit., s. 503-528.

31 Zob. U. Schneckener, Fragile Statehood, Armed Non-State Actors and Security Governance, [w:] A. Bryden , M. Caparini, Private Actors and Security Governance, Münster, LIT, 2006, s. 23-40.

32 Jako przykład w literaturze podaje się np. grupę Mkhedrionich, która w pierwszej połowie lat 90. walczyła przeciwko separatystom abchaskim w Gruzji, jednocześnie pozostając poza kontrolą państwa. Patrz np. Ch.

Zürcher, The Post-Soviet Wars: Rebellion, Ethnic Conflict, New York, 2009, s. 139-148.

 warlordzi (komendanci wojskowi) – to lokalni potentaci, kontrolujący pewną część terytorium państwa podczas trwania konfliktu, a także przez pewien czas po jego zakończeniu; dysponują własnymi formacjami zbrojnymi (prywatnymi armiami) oraz czerpią korzyści z prowadzonych w kraju działań wojennych³³ i działaności biznesowej (eksploatacja złóż, obrót narkotykami, opodatkowywanie lokalnej ludności³⁴); w literaturze przedmiotu podkreśla się, iż zaklasyfikowanie danego przywódcy jako warlorda bywa niejednoznaczne, gdyż przez część społeczności mogą być postrzegani jako legitymizowani przywódcy polityczni, zwłaszcza w sytuacji słabości rządu, który nie jest w stanie chronić ludności na całości lub części terytorium państwa; wg Kimberley Martena utrwalenie się zjawiska warlordyzmu w kraju niesie za sobą poważne konsekwencje, z zagrożeniem stabilności państwa włącznie; podkreśla się, że właściwie są oni nastawieni immanentnie przeciw państwu i procesom pokojowym, gdyż zazwyczaj na nich tracą³⁵;

 grupy terrorystyczne - ich główną motywacją jest osiągnięcie określonych celów politycznych (sformułowanych w kontekście określonych ideologii) poprzez zastraszanie społeczeństwa (porwania, branie zakładników, sabotaż, zamachy samobójcze, zamachy bombowe itp.); zazwyczaj są one zorganizowane w grupy o trudnej do zidentyfikowania strukturze, zróżnicowanej liczebności i zasięgu oddziaływania³⁶;

 grupy kryminalne – zaliczają się do nich wszelkiego rodzaju struktury mafijne, syndykaty, gangi, fałszerze, przemytnicy, piraci itp. Grupy te są motywowane przede wszystkim zyskiem finansowym, choć mają również określone interesy polityczne (szczególnie w

33 Bardzo obszerną analizę zjawiska warlordyzmu w perspektywie komparatystycznej przeprowadził m.in. K.

Marten. Argumentuje on, iż grupa warlordów charakteryzuje się czterema cechami. Po pierwsze, korzystają oni z dezintegracji władz centralnych uzyskując kontrolę nad relatywnie niewielkimi obszarami terytorium państwa.

Po drugie, ich działalność jest motywowana partykularnym interesem ekonomicznym, a nie ideologią. Po trzecie, ich autorytet wypływa z charyzmy oraz opieki (patronatu), jaką otaczają osoby uznające ich zwierzchnictwo. W końcu, działalność warlordów prowadzi do poważnych zakłóceń w funkcjonowaniu państwa – politycznej fragmentacji, utrudnień w obrocie handlowym, braku przewidywalności itp. Patrz K. Marten,

„Warlordism in Comparative Perspective”, International Security, no. 3, Winter 2006/7, s. 48-58.

34 Na ten temat zobacz np. obszerną monografię Williama Reno, w której dokonano interesującej analizy zjawiska warlordzmu w czterech krajach afrykańskich (m.in. Liberii, Sierra Leone, Kongo, Nigeria). W. Reno, Warlord Politics and African States, Boulder, Lynne Rienner, 1999.

35 D. Jung, K. Schlichte, From Interstate War to Warlordism: Changing Forms of Collective Violence in the International System [w:] H. Wiberg, Ch. Scherrer (red.) Ethnicity and Intra-State Conflicts, Types Causes and Peace Strategies, Ashgate, 1999, s. 47.

36 Patrz np. M. Madej, Zagrożenia asymetryczne państw obszaru transatlantyckiego, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2007, s. 131 i nn.

przypadku grup przestępczości zorganizowanej, która chce wpływać na organizacje państwowe w celu zapewnienia sobie bezkarności i swobody działania poprzez zastraszanie, przekupstwo, zabójstwa itp.); ich działalność opiera się na nielegalnym obrocie różnymi dobrami, oszustwach, przemycie, zabójstwach na zlecenie;

 najemnicy i prywatne firmy militarne (private security companies - PSC, private military companies – PMC) – rekrutują się z ochotników, przyjmowanych w drodze otwartego naboru, którzy odpłatnie świadczą swoje usługi w sferze ochrony (szczególnie na terenach niestabilnych, gdzie toczące się działania zbrojne utrudniają prowadzenie działalności gospodarczej), szkoleń, pomocy logistycznej; do ich pracodawców zalicza się: państwo, inne prywatne firmy, warlordzi; o ile najemnictwo wciąż pozostaje nielegalne, działalność pracowników prywatnych firm wojskowych jest już zalegalizowana³⁷;

 „maruderzy” – grupy te rekrutują się z szeregów zdemobilizowanych formacji zbrojnych;

są z reguły słabo zorganizowane, utrzymują się z grabieży dokonywanych na ludności cywilnej;

Wg Schneckenera pozapaństwowe grupy zbrojne różnią się pomiędzy sobą motywami działania (cele polityczne versus interes ekonomiczny), podejściem do zmian (akceptacja versus obrona status quo), aspiracjami terytorialnymi (warlordzi, rebelianci, przywódcy klanów i niektóre milicje zazwyczaj chcą utrzymania kontroli nad określonym terytorium w odróżnieniu od terrorystów czy tzw. maruderów), sposobem osiągania swoich celów (przemoc fizyczna, psychiczna itp.). Schneckener zaznacza również, iż przedstawiona typologia to swego rodzaju model idealny, a w skomplikowanej rzeczywistości postkonfliktowej możliwe są różne zmiany i ewolucje dokonujące się pod wpływem dynamicznie zmieniających się uwarunkowań (autor podkreśla m.in., iż w sprzyjających okolicznościach zwykli „maruderzy” mogą się stać się warlordami).

To, co zdaniem Scheckenera łączy te wszystkie grupy to brak zainteresowania wzmacnianiem instytucji państwa, co ma kluczowe znaczenie z puntu widzenia reform sektora bezpieczeństwa. Również Caroline Holmqvist stwierdza, iż sytuacja, w której

37 Więcej na ten temat zob. H. Wulf, Good Governance Beyond Border…, op.cit., s. 15-19.

instytucje państwowe pozwalają odgrywać tym podmiotom dominującą rolę w sferze zapewniania bezpieczeństwa - tracą swoją legitymację. Grupy te, z pewnymi wyjątkami, stanowią bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli³⁸.

W literaturze przedmiotu proponuje się również możliwe strategie postępowania w odniesieniu do tych grup. Wśród nich jest np. wynegocjowanie porozumienia politycznego–

szczególnie z tymi podmiotami, które reprezentują znaczącą siłę polityczną na danym terytorium (przywódcy klanów, warlordzi). Inną strategią jest socjalizacja – w perspektywie krótko- i średnioterminowej polega na ukazywaniu korzyści z włączania się w procesy konsolidacji państwa; strategia ta jest skuteczna w przypadku podmiotów posiadających agendę polityczną, ale o mniejszej sile oddziaływania na społeczeństwo. Inne metody to:

przekupstwo (szczególnie skuteczna wśród grupy motywowanych interesem ekonomicznym), amnestia (choć z uwzględnieniem kontrowersji, jakie może budzić). Wobec grup o mniejszej lub słabej sile oddziaływania Scheckener proponuje strategię marginalizacji lub powstrzymywania i izolowania. Ponadto podkreśla się przydatność metod takich jak „dziel i rządź”, polegających na konfliktowaniu rywalizujących ze sobą ugrupowań, a także środków koercji – fizycznej eliminacji szczególnie niebezpiecznych podmiotów lub utrudniania ich dzialalności poprzez cały wachlarz sankcji (odcięcie od dostaw broni poprzez embarga, strefy zakazu lotów, sankcje ekonomiczne, zamrożenie zagranicznych aktywów, ustanowienie trybunałów dla zbrodniarzy wojennych itp). W odniesieniu do wszystkich tych strategii autor zaznacza, że ich stosowanie możliwe jest prawie wyłącznie w perspektywie długoterminowej i wymaga znacznego oraz długotrwałego zaangażowania społeczności międzynarodowej, zarówno w sferze politycznej, jak i finansowej³⁹.

Strategie postępowania wobec aktorów pozapaństwowych może komplikować fakt, iż różne podmioty zajmujące się wdrażaniem SSR (rząd, organizacje międzynarodowe) częstokroć prezentują odmienne stanowiska co do ich znaczenia i statusu (np. uznanie danej grupy za organizację terrroystyczną bądź nie – przykładem są tu np. różne pozycje na listach

38 PatrzC. Holmqvist, Engaging Armed Non-State Actors in Post-Conflict Settings [w:] A. Bryden, H. Hänggi, Security Governance and Post-conflict Peacebuilding, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, DCAF, Berlin, Lit Verlag, 2005, s. 45-48.

39 O możliwych sposobach postępowania z aktorami pozapaństwowymi zob. też. C. Holmqvist, Engaging Armed Non-State Actors in Post-Conflict Settings [w:] A. Bryden, H. Hänggi, Security Governance and Post-conflict Peacebuilding, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, DCAF, Berlin, Lit Verlag, 2005, s.

49-52 oraz D. Petrasek, Ends and means: human rights approaches to armed groups, International Council on Human Rights Policy, Geneva, September 2000, s. 39-56.

organizacji terrorystycznych, które sporządziły Stany Zjednoczone i Unii Europejskiej), co determinuje zupełnie różne strategie postępowania wobec nich (vide brak możliwości podejmowania negocjacji z grupami terrorystycznymi). Niektórzy autorzy podkreślają również moralne dylematy, jakie mogą towarzyszyć decyzji o podjęciu współpracy z daną grupą, zwłaszcza kiedy istnieją dowody na jej uwikłanie w nielegalną działalność.

Jak podkreśla Ervin van Veen, zastosowanie konkretnych strategii postępowania wymaga oczywiście uprzedniego określenia znaczenia danej grupy dla sytuacji bezpieczeństwa w państwie. Jego zdaniem właściwą metodą jest tu oznaczenie relnej siły i wiarygodności, jaką prezentują te podmioty (tzw. reverse stakeholder mapping). Możliwe rozwiązania zaproponowano w tabeli poniżej⁴⁰:

Wiarygodność /Siła

Aktorzy o niewielkiej sile i niskiej wiarygodności

(ignorować)

B

Aktorzy o niewielkiej sile i dużej wiarygodności

(wzmacniać możliwości oddziaływania) C

Aktorzy o dużej sile oddziaływania i niewielkiej

wiarygodności

(neutralizować lub zachęcać do współpracy)

D

Aktorzy o dużej sile oddziaływania i dużej wiarygodności

(angażować do współpracy)