Postawa społeczności międzynarodowej

stanowią oni grupę niezwykle liczną, której brakuje spójnej wizji, a nader często poszczególni jej członkowie starają się realizować własny interes polityczny, stojący w sprzeczności z zakładanymi dla SSR celami. Ta kwestia jest szczególnie istotna, kiedy stawką powodzenia SSR jest nie tylko zapewnienie trwałego bezpieczeństwa w państwie postkonfliktowym, ale także w jego bezpośrednim sąsiedztwie, a nawet w wymiarze globalnym. Priorytetem dla aktora zewnętrznego może być zatem bezpieczeństwo jego kraju i będzie on wówczas naciskał na realizację w pierwszej kolejności tych projektów, które go do tego celu przybliżą, niezależnie od negatywnych skutków dla całości SSR⁴². Poza tym, projekty, które

„przychodzą z zewnątrz” nie zawsze spotykają się z pozytywnym odbiorem społecznym, zwłaszcza gdy proponowana wizja reform nie uwzględnia kontekstu lokalnego, opinii społeczności lokalnych, lub donator nie wywiązuje się z podjętych zobowiązań finansowych.

Spostrzeżnia te prowadzą do konkluzji, iż aktorzy zewnętrzni zaangażowani w reformy sektora bezpieczeństwa powinni, poprzez swoją postawę, dawać rękojmię podlegania tym samym regułom „good governance” (w szczególności w sferze przejrzystości prowadzonych przez nie działań, profesjonalizmu itp.), które chcą wdrażać w państwach, którym pomagają.

3. Czynniki warunkujące efektywność SSR w środowisku postkonfliktowym

Złożoność uwarunkowań procesu SSR w środowisku postkonfiktowym – w tym niestabilna sytuacja wewnętrzna oraz duża liczba aktorów zaangażowanych w tworzenie programu i jego implemetację sprawia, iż w literaturze przedmiotu wymienia się przynajmniej kilkanaście czynników mających wpływ na efektywność podejmowanych w kontekście SSR reform. Dla klarowności wywodu niniejszej pracy pogrupowano je w kilka kategorii.

Pierwsza odnosi się do działań społeczności międzynarodowej, druga do uwarunkowań wewnętrznych, trzecia zaś do formowania programu SSR.

3.1 Postawa społeczności międzynarodowej

42 Dylemat ten jest m.in. przestawiony przez E. van Veena, który zastanawia się, czyje bezpieczeństwo powinno być punktem wyjścia dla SSR, w sytuacji, gdy interesy obydwu podmiotów (państwa przyjmującego i donatora) nie są zbieżne, patrz E. van Veen, Reverse Stakeholder Mapping…, op.cit., s.4.

Jak już wspomniano, ze względu na wyjątkowo duże, w porównaniu z innymi kontekstami, zaangażowanie aktorów zewnętrznych w proces tworzenia programu i implementacji SSR w państwach postkonfliktowych, sposób działania społeczności międzynarodowej (w rozumieniu wszystkich podmiotów zewnętrznych, zaangażowanych bezpośrednio lub pośrednio w ten proces) wskazuje się w literaturze przedmiotu jako jeden z kluczowych czynników dla powodzenia wdrażanych programów. Analiza wielu sytuacji, w których podmioty zewnętrzne wzięły na siebie odpowiedzialność za przeprowadzenie reform pokazuje, iż do najczęstszych problemów związanych z tym zaangażowaniem należy przede wszystkim brak właściwego rozeznania warunków wewnętrznych (szczególnie w sensie politycznym, kulturowym itp.), w jakich reformy są przeprowadzane. Sprzyja to negatywnemu odbiorowi proponowanych w sferze SSR rozwiązań przez władze lokalne i/lub określone grupy społeczne (niekiedy także innych partenerów zewnętrznych) i odbiera im szanse legitymizacji, a w rezultacie realizacji podejmowanych działań.

Wiąże się z tym kwestia omawianej w rozdziale pierwszym kwestii „local ownership”. W środowiskach postkonfliktowych, kiedy początkowa możliwość przyjęcia na siebie odpowiedzialności za przeprowadzane reformy przez instytucje władzy państwowej jest znikoma, wśród aktorów zewnętrznych istnieje naturalna tendencja do „zawłaszczania”

procesu SSR i pomijania, izolowania podmiotów wewnętrznych, zarówno państwowych, jak i pozapaństwowych (często na skutek błędnych kalkulacji co do ich wagi w relacji do SSR, nieufności wobec partnerów podejrzewanych o korupcję czy inne nieuczciwe praktyki), szczególnie w procesie konsultacji, na etapie tworzenia programu reform. Kreuje to niekorzystne wrażenie narzucania rozwiązań i obniża pradopodobieństwo pozytywnej recepcji proponowanych działań⁴³. Ogromnego znaczenie kwestia zapewnienia „local ownership” nabiera w krajach, gdzie doszło do interwencji zbrojnej i niektóre grupy społeczne mogą być szczególnie negatywnie nastawione do zmian, kwestionując wiarygodność intencji państw interweniujących.

43 L. Nathan twierdzi np., że postawa donatorów z zewnątrz często jest mieszanką „wyższości i naiwności”. Są oni np. przekonani o możliwości zastosowania rozwiązań pochodzących z państw zachodnich we wszystkich innych warunkach, nie uznają kompetencji lokalnych podmiotów, szybko rozczarowują się zbyt powolnym, ich zdaniem, tempem reform itp. Patrz L. Nathan, No Ownership, no commitment…, op.cit..

Kolejnym problemem, związanym przede wszystkim z dużą liczbą aktorów zewnętrznych zaangażowanych w realizację SSR jest zbyt duża liczba i niespójność podejmowanych przedsięwzięć, wynikająca przede wszystkim z obiektywnego faktu trudności koordynacji działań wszystkich liczących się graczy (wewnętrznych i zewnętrznych), jak również ze słabej (często intencjonalnie, choćby w wyniku rywalizacji, różnicy interesów, powielania się mandatów do podejmowania określonych działań, różnic w kulturach instytucjonalnych) komunikacji pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Częstokroć ten brak koordynacji ujawnia się już na poziomie wewnętrznym, kiedy brakuje określonych mechanizmów konsultacyjnych pomiędzy różnymi instytucjami (ministerstwami obrony, spraw wewnętrznych, sprawiedliwości itp.) odpowiedzialnymi za poszczególne elementy programu SSR i prowadzi w dalszej perspektywie do rozmywania się odpowiedzialności.

Dlatego jednym z istotniejszych czynników warunkującycm efektywność SSR w środowisku postkonfliktowym jest spójność i umiejętność koordynacji podejmowanych działań - choć należy tu poczynić realistyczne założenie, iż pełne ich zestrojenie przy tak dużej liczbie zaangażowanych aktorów i wielości podejmowanych działań (ich liczba wyklucza również zazwyczaj możliwość scedowania całości wysiłków związanych z SSR na jedno państwo lub organizację) jest możliwe tylko w określonym stopniu.

Kolejną istotną kwestią odnoszącą się do problemu zaangażowania aktorów zewnętrznych w proces SSR jest ich gotowość do ponoszenia długotrwałego wysiłku związanego z reformami. Proces SSR w środowisku postkonfliktowym, ze względu na nadzwyczajne trudności w jego wdrażaniu, związane przede wszystkim z niestabilną i szybko się zmieniającą sytuacją wewnętrzną, zazwyczaj przekracza przyjęte początkowo terminy.

Przyczynia się to do pojawienia się problemów natury finansowej, zmniejsza się również prawdopodobieństwo zapewnienia profesjonalnej, znającej miejscowe realia grupy doradców, (w tym również zapewnienie kolejnych rotacji wojsk i ich właściwego wyposażenia, jeśli procesowi towarzyszy stała obecność zewnętrznych sił wojskowych). Szczególnie brak spektakularnych, mierzalnych efektów podejmowanych działań prowadzi do zniechęcenia (tzw. donor fatigue) i ograniczania środków na realizację reform (lub do położenia nacisku na tzw. quick-impact projects), często pod presją rodzimej opinii publicznej, jeśli dodatkowo realizacja SSR wiąże się z ryzykiem utraty życia lub zdrowia żołnierzy czy policjantów służących w danej misji. W związku z tym istotnym warunkiem efektywności SSR będzie

trwała gotowość zaangażowanych w nią podmiotów zewnętrznych do podtrzymywania swojego zaangażowania, zarówno finansowego⁴⁴, jak i materialnego w dłuższym okresie czasu.

Szczególnym partnerem zewnętrznym, który jednakże nie musi być bezpośrednio zaangażowany w proces SSR, a którego postawa jest kluczowa dla powodzenia procesu reform są państwa sąsiadujące. Ich negatywne nastawienie do przeprowadzanych zmian, wynikające m.in. z poczucia zagrożenia własnych interesów w sferze bezpieczeństwa, może prowadzić do storpedowania działań podejmowanych w ramach agendy SSR – począwszy od zabiegów politycznych na różnych forach (szczególnie skuteczne jeśli jest członkiem Rady Bezpieczeństwa ONZ lub istotną siłą na forum organizacji regionalnych) po wpływanie na sprzyjające sobie, a wrogie wobec ugrupowania rządzącego frakcje, dostarczanie im broni poprzez nieszczelne granice, sponsorowanie nielegalnych ugrupowań zbrojnych itp.

Powyższe rozważania wskazują na to, iż postawa aktorów zewnętrznych zaangażowanych w proces SSR w środowisku postkonfliktowym ma kluczowe znaczenie dla efektywności podejmowanych w jej ramach przedsięwzięć. Spójna wizja reform, stworzona przy znaczącym udziale i akceptacji społecznej na poziomie lokalnym i regionalnym, koordynacja wysiłków pomiędzy wszystkimi biorącymi w niej udział podmiotami oraz zdolność ich kontynuacji, zarówno w wymiarze materialnym, jak i finansowym to trzy najważniejsze czynniki warunkujące efektywność SSR po stronie aktorów zewnętrznych uczestniczących w jej realizacji.