Fiasko procesu Demobilizacji, Rozbrojenia i Reintegracji

Proces tworzenia sprawnych, efektywnych i co najważniejsze, podległych rządowi centralnemu w Kabulu sił zbrojnych w Afganistanie, został niewątpliwie opóźniony przez zrealizowany tylko w niewielkim zakresie program Demobilizacji, Rozbrojenia i Reintegracji funkcjonujących w Afganistanie po 2001 r. grup zbrojnych, tylko formalnie kontrolowanych przez afgańskie Ministerstwo Obrony. W istocie, podjęcie przez rząd afgański i partnerów zewnętrznych ostatecznej decyzji o sformowaniu Afgańskiej Armii Narodowej na bazie zaciągu ochotniczego, z pominięciem funkcjonujących w ramach AMF zbrojnych milicji, stało się początkowo istotnym impulsem dla równoległego rozpoczęcia procesu demobilizacji, rozbrojenia i reintegracji (Demoblisation, Disarmament and Reintegration - DDR). Formalnie proces ten został usankcjonowany Aneksem I do tzw. Dekretu z Petersberga z grudnia 2002 roku i stał się później częścią tzw. Afgańskiego Programu Nowego Początku (Afghanistan New Beginnings Program - ANBP), który ustanowiono na konferencji donatorów w Tokio (luty 2003), a uruchomiono w kwietniu 2003 r.⁷⁸ W dniu 6 kwietnia 2003 r. Afgańska Administracja Tymczasowa oraz UNDP podpisały porozumienie, na mocy którego zobowiązały się do rozbrojenia, w ciągu kolejnych trzech lat, ok. 100 tys. bojowników (koszt programu szacowano wówczas na 127 mln dolarów⁷⁹). Celem programu była zatem likwidacja wspomnianych grup (w szczególności milicji komendantów wojskowych, grup związanych z Sojuszem Północnym i wszelkich sieci patronackich, które zostały wytworzone w ciągu ostatnich kilkunastu lat itp.), z których wiele weszło w latach 2001-2002 w skład AMF oraz próba ich reintegracji w społeczeństwie poprzez alternatywne propozycje zatrudnienia. W założeniu, jak podkreślano w dokumentach ANBP, celem programu było także „odejście od uwarunkowanego historycznie, patriarchalnego łańcucha dowodzenia”

77 Zob. „Revenge and the Afghan Security Force” na

http://www.strategypage.com/htmw/htworld/articles/20051219.aspx.

78 Więcej na temat programu i jego ewaluacji patrz oficjalna witryna internetowa UNDP w Afganistanie:

http://www.undp.org.af/whoweare/undpinafghanistan/Projects/psl/prj_anbp.htm.

79 M. Sedra, New Beginning or Return to Arms? The Disarmament, Demobilization & Reintegration Process in Afghanistan, Bonn, 30 May – 1 June 2003, s. 6.

pomiędzy komendantami i podległymi im żołnierzami. Poza tym, ostatecznym celem programu było, jak podkreślano, umocnienie pozycji rządu centralnego⁸⁰.

Odpowiedzialność za realizację programu przyjęła na siebie Tymczasowa Administracja Afgańska (w szczególności Ministerstwo Obrony) we współpracy z ONZ (UNDP i UNAMA) oraz rządem Japonii jako głównym donatorem zewnętrznym⁸¹. Zadaniem afgańskiego MON było, we współpracy z innymi partnerami, określenie szczegółowej koncepcji i harmonogramu programu DDR, łącznie z oszacowaniem liczby osób, które miałyby zostać nim objęte. W tym celu stojący na czele administracji H. Karzaj powołał cztery rządowe komisje (rozbrojeniową oraz demobilizacyjną i reintegracyjną – National Dismarmement Commison oraz the National Demobilisation, której przewodniczył wiceminister obrony narodowej gen. Atiqullah Baryalai oraz Reintegration Commission, na czele z wiceprezydentem Khalilim oraz dwie poświęcone tworzeniu ANA, w tym Komisję Obrony)⁸². Minister Obrony M. Fahim utworzył także Narodową Radę Obrony (National Defense Council), w skład której weszli byli komendanci wojskowi oraz niektórzy przedstawiciele armii. Na pierwszym posiedzeniu Rady M. Fahim zaapelował do nich o współpracę w procesie rozbrojenia. Jednym z istotnych dokumentów programowych był tutaj również Dekret prezydenta H. Karzaja o rozbrojeniu i demobilizacji⁸³.

Ostatecznie, dla realizacji programu DDR powołano biuro centralne w Kabulu i 8 biur regionalnych (w sumie ok. 650 osób personelu) – tzw. Regionalne Komitety Weryfikacyjne (Regional Verification Committee - RVC), których zadaniem była sprawdzanie wiarygodności oświadczeń osób deklarujących się jako byli kombatanci. Komendanci dowodzącymi poszczególnymi oddziałami w regionach otrzymali polecenie sporządzenia list bojowników,

80 Tamże.

81 W lutym 2003 r. Japonia zorganizowała konferencję donatorów pt. „Change of Order – from Guns to Plows’, podczas której państwa w niej uczestniczące zadeklarowały ok. 50 mln dolarów na pokrycie kosztów realizacji programu ANBP. Ostatecznie, UNDP przeznaczyła na realizację programu 140,9 mln dolarów (z założonych pierwotnie 167 milionów). Największymi donatorami w tym programie okazały się Japonia (65%) oraz Wielka Brytania i Kanada, a także USA. Za: M. Sedra, New Beginning or Return to Arms?..., op.cit., s. 7

82 Więcej na ten temat zob. P.D. Thruelsen, From soldier to civilian: Disarmament, Demobilisation, Reintegration in Afghanistan, DIIS Report, 2006:7, s. 13 i nn. Szczegółowy opis poszczególnych etapów realizacji programu patrz też. C.A. Hartzell, Missed opportunities. The impact of DDR on SSR in Afghanistan, Special Report 270, United States Institute of Peace, April 2011, s. 5-8.

83 “Presidential Decree 50 on demobilization and disarmament”, July 2004. Wśród innych dokumentów programowych są także: “the Law on Firearms, Ammunition, and Explosives”, June 2005; “the Procedure for Regulating Activities of Private Security Companies in Afghanistan” oraz “Strategy for Disbandment of Illegal Armed Groups in Afghanistan”, 2006. Za: J. Sherman, V. DiDomenico, The Public Cost of Private Security in Afghanistan, Briefing Paper, Center on International Cooperation, September 2009, s. 13.

którymi dowodzą, by na tej podstawie dokonywać demobilizacji. Niemal od początku kwestia ta stała się zarzewiem konfliktu. Spodziewane zyski motywowały bowiem komendantów w regionach do zawyżania liczb bojowników pozostających w ich szeregach. Na listach Ministerstwa Obrony Narodowej znalazło się bowiem ok. 250 tys. osób, podczas gdy pracownicy misji UNAMA szacowali ich liczbę na nie więcej niż 94 tys. Ostatecznie osiągnięto consensus co do tych szacunków, pozostawiając je na pułapie ok. 100 tys.

bojowników.

Bojownicy byli również zobowiązani do złożenia broni. Jak podaje M. Sedra, w Afganistanie mogło być wówczas w obiegu nawet 8 milionów karabinów (ich cena wynosiła wówczas od 150-200 dolarów za oryginał oraz ok. 60 dolarów za imitację) oraz miliony sztuk innych rodzajów broni i uzbrojenia napływających do Afganistanu w czasie kolejnych wojen, włączając w to okres po 2001 r., kiedy Stany Zjednoczone dozbroiły część oddziałów Sojuszu Północnego, które wspomagały koalicję w walkach z talibami⁸⁴. W czasie trwania programu standardowa opłata za zwróconą na rzecz rządu sztukę broni wynosiła ok. 200 dolarów za sztukę (choć w wyniku częstych rabunków gotówkę zamieniano niekiedy na bony żywnościowe). Za jej składowanie i dostarczenie do Kabulu odpowiedzialne były powołane przez rząd mobilne jednostki rozbrojeniowe (Mobile Disarmament Unit). W kolejnej fazie byłych kombatantów informowano o potencjalnych możliwościach zatrudnienia w sektorze cywilnym lub tworzących się legalnych siłach bezpieczeństwa – armii lub policji⁸⁵.

W założeniu, do 17 maja 2004 roku wszystkie nielegalne grupy zbrojne w Afganistanie miały zostać rozbrojone (faza rozbrojenia przebiegała w czterech fazach – od października 2003 do kwietnia 2005 r.⁸⁶). Jak podkreślają eksperci niezwykle pozytywną rolę w tym procesie odegrało Ministerstwo Finansów (w szczególności osoba ministra A.

Ghaniego), które wywierało presję na MON, uzależniając wypłatę funduszy od dotrzymania założonych terminów. Szacuje się, że proces DDR pozwolił ostatecznie na rozbrojenie ponad 63 tys. bojowników, którzy złożyli ponad 35 tys. sztuk broni lekkiej i strzeleckiej oraz 12 tys.

84M. Sedra, New Beginning or Return to Arms?..., op.cit., s. 3.

85 Z pewnymi obostrzeniami dla tych osób, które miały postawione zarzuty. Ostatecznie tylko do 20 % demobilizowanych mogło wstąpić do armii, zgodnie z wytycznymi Stanów Zjednoczonych. Za C.A. Hartzell, Missed opportunities…, op.cit., s. 7.

86 Dane za: UN Inter-Agency Working Group on DDR, Country Programme: Afghanistan na http://escolapau.uab.cat/img/programas/desarme/mapa/afganistan09i.pdf .

sztuk ciężkiej amunicji, a także ponad 9 mln sztuk amunicji lekkiej⁸⁷. Jak zaznacza M. Sedra, był to jeden z największych programów rozbrojenia w historii.

W istocie realizacja tego programu od początku napotkała trudności (pomimo dużego wsparcia społeczeństwa, które oczekiwało rozbrojenia byłych komendantów), a jego efekty trudno uznać za sukces. Problemy wystąpiły na kilku poziomach. Po pierwsze, partnerzy zewnętrzni, w tym Japonia, przez dłuższy okres czasu mieli problemy z przedstawieniem pełnej koncepcji programu (już w r. 2003 UNAMA planowała np. uruchomić program pilotażowy w 5 prowincjach (Kabul, Kandahar, Herat, Mazar-e-Sharif, Nangarhar) w celu rozbrojenia 20 tys. bojowników i opracowania na tej podstawie szerszej strategii i rekomendacji dla DDR i choć znaleźli się sponsorzy, którzy chcieli sfinansować te działania, projekt nie został jednak wdrożony w życie⁸⁸.

Po drugie, już po jego uruchomieniu, afgańskie Ministerstwo Obrony na czele z ministrem M. Fahimem, pod którego kontrolą znajdowało się kilkanaście tysięcy bojowników, próbowało za wszelką cenę spowalniać proces DDR (pilotażowy program wystartował w październiku 2003 r., a nie, jak planowano wcześniej, w lipcu 2003 r.). Partnerzy zewnętrzni, w tym UNAMA, wywierało wobec tego presję na reformę MON i wprowadzenie większych funkcji kontrolnych przez parlament (w celu zapewnienia np. większej równowagi etnicznej wśród zatrudnionych w MON pracowników). Wielu komendantów zajęło wobec tych utrudnień postawę wyczekującą, i, co zrozumiałe, chciało uniknąć poddania się procesowi w pierwszej kolejności lub zaangażowało się w rozbrajanie swoich słabszych rywali. Wiele inicjatyw rozbrojeniowych przebiegało w sposób nieskoordynowany. Dopiero jesienią 2004 r.

osiągnięto pierwsze rezultaty w realizacji programu. Sprzyjała temu coraz bardziej zdecydowana postawa H. Karzaja i ustanowienie zakazu posiadania swoich wojskowych przybudówek lub ich związków z tego typu grupami oraz samych Stanów Zjednoczonych, które zwiększyły presję na komendantów przed zbliżającymi się wyborami prezydenckimi⁸⁹.

Kolejnym problemem było pominięcie w programie DDR problemu broni ciężkiej (czołgów, osobowych pojazdów opancerzonych, artylerii, wyrzutni rakiet, systemów obrony

87 Wg danych UNDP – 62-63 tys. bojowników, z czego ok. 60 tys. przeszło proces reintegracji. Wśród nich 7,500 tys. zdemobilizowanych bojowników to osoby poniżej 15 roku życia (tzw. dzieci żołnierze, ang. child soldiers). Ibidem.

88 M. Sedra, New Beginning or Return to Arms?..., op.cit., s. 5.

89 Zob. Law on Political Parties 2004, art. 6, na: http://www.afghan-web.com/politics/parties_law.html .

przeciwlotniczej)⁹⁰. Ponadto, złożona broń, jak twierdzą eksperci, była zazwyczaj przestarzała, podczas gdy broń lepszej jakości (proces konfiskaty odbywał się na zasadzie dobrowolności – nie prowadzono np. przymusowych przeszukań) pozostała w rękach milicji (choć formułowano np. propozycje jej odkupienia za zebrane od donatorów zewnętrznych środki finansowe).

Z dużymi oporami przebiegała również faza reintegracji (trwała od 2-4 miesięcy w przypadku każdego z demobilizowanych żołnierzy), która miała zakończyć się ostatecznie w czerwcu 2006 roku, a przeciągnęła się aż do roku 2008. W wyniku wielu czynników (głównie z powodu ogólnie niekorzystnej sytuacji gospodarczej w kraju) demobilizowanym bojownikom (a także ich rodzinom, które również zostały objęte programami reaktywacyjnymi i pomocowymi) trudno było zaistnieć na rynku pracy, choć w ich reintegrację zaangażowanych było wiele organizacji międzynarodowych, agencji pomocowych i organizacji pozarządowych (jak np. World Food Programme, który dostarczył pomocy żywnościowej, a także medycznej zarówno samym ex-kombatantom, jak i ich rodzinom czy niemiecka agencja AGEF lub World Vision, które organizowały kursy i szkolenia zawodowe). Osobom tym oferowano także naukę czytania i pisania, krótkie formy zatrudnienia, np. przy rozminowywaniu pól uprawnych itp.

Jednocześnie realizowano tzw. Program Zachęt dla Komendantów Wojskowych (Commanders Incentive Programme - CIP). Był on skierowany do komendantów wojskowych, należących do AMF, lecz jednocześnie nie piastujących żadnego stanowiska w administracji rządowej lub wojsku, a także nie posiadających własnych firm lub znaczącego majątku⁹¹. Komendanci byli również zobowiązani do „okazywania wsparcia dla procesu DDR, lojalności wobec rządu centralnego i pozostawania poza oskarżeniami o naruszenia praw człowieka”⁹². W zamian za wsparcie procesu DDR oferowano im pomoc finansową (od 350-500 dolarów miesięcznie przez okres dwóch lat lub jednorazowy ekwiwalent na założenie firmy), szkolenia w kraju lub za granicą, zatrudnienie w administracji, pakiety opieki medycznej itp. Wg danych, ok. 320 komendantów i 150 generałów zostało objętych programem CIP, na którego realizację przeznaczono ok. 5 mln dolarów.

90 W Afganistanie uruchomiono również oddzielny program - Heavy Cantonment Weapons Program, w ramach którego od stycznia 2004 r. do lutego 2006 r. udało się odzyskać ponad 12 tys. sztuk broni ciężkiej (wg szacunków było to 98 % ilości broni ciężkiej będącej wówczas w obiegu, choć dane te bywają kwestionowane).

Za: UN Inter-Agency Working Group on DDR, Country Programme: Afghanistan…, op.cit.

91 Patrz C.A. Hartzell, Missed opportunities…, op.cit., s. 6-7.

92 Practice Note, Disarmament, Demobilization and Reintegration of Ex-combatants, UNDP, s. 35.

Ostatecznie realizacja programu DDR nie została przez ekspertów oceniona pozytywnie. Wiele milicji najbardziej wpływowych komendantów wojskowych nie zostało rozbrojonych, gdyż program zrealizowano ostatecznie tylko w ośmiu prowincjach. Poza tym wskazuje się również na to, że o ile w przypadku AMF, które podlegały Ministerstwu Obrony, udało się doprowadzić do rozbrojenia wielu tych jednostek, to sytuacja wyglądała dużo gorzej w przypadku oddziałów policji podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych. Brak programów rozbrojenia tych grup zaowocował sytuacją, w której w wielu prowincjach kraju pozostały one jako de facto milicje powiązane z lokalnymi komendantami wojskowymi⁹³. W okresie późniejszym, kiedy intensywność rebelii talibów stała się coraz bardziej odczuwalna, także w północno-zachodnich prowincjach Afganistanu, grupy te zaczęły ponownie się zbroić dzięki dostawom broni szmuglowanej m.in. przez granicę z Iranem⁹⁴.

Na jedną z głównych przyczyn niepowodzeń programu DDR wskazuje się brak porozumienia politycznego w tej sprawie podczas konferencji w Bonn. Dało to sygnał grupom zbrojnym, iż stronom porozumienia nie zależy de facto na ich likwidacji i rozbrojeniu.

W rezultacie najważniejszy polityczny cel programu – likwidacja więzi patronackich pomiędzy byłymi dowódcami AMF a podległymi im jednostkami – nie został osiągnięty⁹⁵. Wątpliwości niektórych przedstawicieli afgańskiej sceny politycznej budził również fakt, iż nadzór nad tak istotnym i „wrażliwym” z politycznego punktu widzenia programem powierzono Japonii – państwu bez bliższych wcześniejszych związków i rozległej ekspertyzy na temat uwarunkowań afgańskich.