Cele SSR w grupie państw rozwijających się

Jak już wspomniano we wstępie, pojęcie reformy sektora bezpieczeństwa po raz pierwszy pojawiło się w dyskursie nt. polityki rozwojowej⁴⁰. Reforma, a w szczególności jej wymiar ekonomiczny, postrzegana była jako istotny instrument eliminacji biedy poprzez taką alokację funduszy w budżecie państwa, która pozwoli na redukcję wydatków związanych utrzymywaniem sił zbrojnych, zakupami uzbrojenia itp. na rzecz zwiększania inwestycji w innych sektorach⁴¹. W latach 90. najwięksi donatorzy pomocy dla tzw. grupy państw rozwijających się zwrócili uwagę na fakt, iż część oferowanych tym państwom środków finansowych może, wbrew intencjom darczyńców, zasilać budżety rozbudowanych w okresie zimnej wojny instytucji wojskowych lub posłużyć do finansowania zbrojeń⁴². Od państw otrzymujących pomoc oczekiwano, iż zredukują swoje wydatki na cele militarne (zwłaszcza

38 Podział ten zakwestionowała Nicole Ball. Wg Ball charakterystyka sektora bezpieczeństwa w wielu państwach nie pozwala zakwalifikować ich do żadnej z proponowanych grup. Zamiast tego, autorka proponuje siedem kryteriów, na podstawie których należy dokonywać charakterystyki kontekstu kraju, w jakim przeprowadza się SSR. Są to kryteria: polityczne, psychospołeczne, normatywne, gospodarcze, instytucjonalne, społeczne i geopolityczne. Zob. N. Ball, „Enhancing Security Sector Governance: A Conceptual Framework for UNDP”, October 9, 2002: www.undp.org/bcpr/ruleoflaw/index.htm.

39 T. Edmunds pisze np. o kolejnych o generacjach SSR. Zob. T. Edmunds, „Security Sector Reform: Concepts and Implementation”, DCAF Working Paper, No. 86, October 2002.

40 Jedną z obszerniejszych analiz na ten temat zob. M. Brzoska, Development Donors and the Concept of Security Sector Reform…, op. cit., s. 3-22.

41 M. Brzoska, Development Donors…, op.cit., s.5.

42 Zob. H. Wulf, Security sector reform in developing and transitional countries…, op.cit. Także A. Bailes, Introduction: The EU and Security Sector Reform, [w:] D. Spence, P. Fluri (red.), The European Union and Security Sector Reform, John Harper Publishing, 2008, s. xiv-xv.

jeśli w tym samym czasie ubiegały się one o niskooprocentowane pożyczki), a środki pozyskane dzięki tym redukcjom przeznaczą na cele rozwojowe⁴³. W tym duchu utrzymany został opublikowany w 1984 r. raport Niezależnej Komisji ds. Rozwoju Międzynarodowego (Independent Commission on International Development), której patronował były kanclerz Niemiec Willy Brandt⁴⁴. Na zmniejszenie wydatków na cele wojskowe naciskały również instytucje takie jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Bank Światowy – wielkość przyznawanej pomocy częstokroć uzależniano wówczas od istotnych redukcji wydatków na sektor bezpieczeństwa. Ponadto, w latach 90., po zakończeniu zimnej wojny od państw oczekiwano realizacji tzw. „dywidendy pokojowej” – zmniejszenie ryzyka wybuchu konfliktu zbrojnego miało stanowić impuls dla relokacji środków finansowych z celów wojskowych na cywilne. Głównym punktem odniesienia dla reform sektora bezpieczeństwa w tym konkretnym kontekście było państwo i jego instytucje, choć dawcy pomocy rozwojowej niechętnie podejmowali współpracę bezpośrednio z instytucjami sektora wojskowego.

Szczególnie w krajach Ameryki Łacińskiej i Afryki, gdzie wojskowe reżimy obejmowały władzę w wyniku zamachów stanu, były one postrzegane jako represyjne i pozbawione legitymacji demokratycznej, dlatego chętnie stosowano wobec nich politykę warunkowości⁴⁵.

O ile zatem celem polityki rozwojowej, najogólniej rzecz ujmując jest eliminacja ubóstwa, o tyle reforma sektora bezpieczeństwa, w tym kontekście rozumiana początkowo głównie jako istotne ograniczenia wydatków na zbrojenia, była wówczas traktowana jako jeden z instrumentów do osiągnięcia tego celu. Założenia te uległy jednak modyfikacji pod wpływem kilku istotnych spostrzeżeń. Przede wszyskim pojawiły się trudności z przyjęciem obiektywnego kryterium, które pozwoliłoby na określenie wydatków danego państwa jako

„wystarczające”, a także z ustaleniem najbardziej korzystnej z punktu widzenia rozwoju państwa relacji wydatków na cele cywilne do wydatków wojskowych⁴⁶. Wiele państw

43 Idea, w której podkreśla się zasadność redukowania wydatków zbrojeniowych w celu powiększania zasobów kierowanych na rozwój pojawiła się już w latach 50., kiedy Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło stosowną rezolucję na ten temat (724A). W 1973 r. po raz pierwszy zaś Zgromadzenie Ogólne zebrało się na specjalnym posiedzeniu w sprawie rozbrojenia i rozwoju (Special General Assembly on Disarmament and Development).

Za: M. Brzoska, Development Donors…,op.cit. s. 5-6.

44 Więcej na temat działań tej Komisji patrz http://www.brandt21forum.info/About_BrandtCommission.htm .

45 Zob. H. Wulf, Security sector reform in developing and transitional countries, op.cit, s. 3-4. Także M.

Brzoska, Development donors.., op.cit. s. 3.

46 Zwłaszcza że działalność sektora bezpieczeństwa może być także finansowana z przychodów pozabudżetowych (np. generowanych przez przedsiębiorstwa przemysłu militarnego, całkowicie lub częściowo

zgłaszało przy tym zastrzeżenia co do prawdziwych intencji donatorów i warunkowości oferowanej pomocy (zwłaszcza, jak zaznacza M. Brzoska, zdarzały się przypadki, iż niektóre państwa zabiegały o ograniczenie pomocy rozwojowej, a jednocześnie realizowały duże kontrakty na uzbrojenie z tym samym partnerem). Artykułowano również obawy, iż reforma sektora bezpieczeństwa posłuży jako pretekst do wejścia podmiotom zewnętrznym w posiadanie wrażliwych danych, istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, co może mieć niezwykle niekorzystny wpływ na jego sytuację bezpieczeństwa.

Założenie, iż prosta redukcja wydatków na sektor bezpieczeństwa doprowadzi do eliminacji biedy i wzrostu rozwoju ekonomicznego, w wielu przypadkach również okazało się fałszywe⁴⁷. Nie wszędzie zaistniała bowiem pozytywna korelacja pomiędzy obniżeniem poziomu wydatków na cele wojskowe a faktycznym przyśpieszeniem rozwoju gospodarczego państwa. Szczególnie w krajach, gdzie sektor bezpieczeństwa (siły zbrojne, ale także inne formacje) był jedynym z głównych pracodawców, szybka demobilizacja bez zapewnienia alternatywnych źródeł zarobkowania może prowadzić do gwałtownego zubożenia wielu obywateli, wywołać protesty na masową skalę i nasilać zjawisko wstępowania tych osób w szeregi grup przestępczych⁴⁸. To z kolei w dość krótkiej perspektywie wpływa negatywnie na stabilność w danym kraju, zniechęca potencjalnych inwestorów, a w rezultacie hamuje rozwój. Niejednokrotnie instytucje sektora bezpieczeństwa, w szczególności armia, były także jedynymi instytucjami publicznymi mogącymi efektywnie zapewnić porządek (poprzez hamowanie tendencji separatystycznych, wpływu radykalnych stronnictw religijnych itp.), zatem redukcja wydatków na ich utrzymanie mogło wpłynąć niekorzystnie na przetrwanie państwa w pożądanym kształcie ustrojowym czy terytorialnym. Zwracano przy tym uwagę na fakt, iż liczebność armii czy policji powinna być każdorazowo skorelowana z rodzajami zagrożeń, do których zwalczania są one powołane.

znacjonalizowanych). Zob. A. Hendrickson, N. Ball, Off-Budget Military Expenditure and Revenue: Issues and Policy Perspectives for Donors, CSDG Occasional Papers, DFID, King’s College London, 2002, s. 1 i nn.

47 Zob. np. R. Williams, Africa and the challenge of security sector reform , [w:] Building Stability in Africa:

Challenges for the New Millennium, Monograph No 46, February 2000, na http://www.iss.co.za/Pubs/Monographs/No46/Africa.html; D. Chuter, Understanding Security Sector Reform…, op.cit., s. 14.

48 W kwestii tych zastrzeżeń zob. np. Raport „Supporting Security” wydany przez brytyjski Department for International Development na http://www.dfid.gov.uk/Pubs/files/supportingsecurity.pdf, s. 13.

Wszystkie te czynniki doprowadziły do zakwestionowania przez niektórych badaczy zasadności traktowania SSR jako instrumentu reduckji biedy, a szerzej instrumentu polityki rozwojowej⁴⁹. Częściej wskazuje się na konieczność wielowymiarowego podejścia do SSR w tej grupie państw, wychodzącego poza uproszczony mechanizm redukcji wydatków obronnych. Podkreśla się przy tym znaczenie efektywnego zarządzania środkami budżetowymi i pozabudżetowymi (down-sizing versus right-sizing), przejrzystości w planowaniu wydatków obronnych itp⁵⁰.