Akty normatywne dotyczące wzajemnej pomocy

Akty normatywne stanowiące źródła prawa pomocowego podzielić można na trzy grupy: umowy międzynarodowe, prawo UE oraz inne źródła prawa międzynarodowego. Do ustanowienia pomocy może dojść wyłącznie na podstawie aktów z grupy pierwszej i drugiej. Pozostałe źródła mają charakter wyłącznie wspomagający stosowanie umów o wzajemnej pomocy.

4.3.1. Umowy międzynarodowe

Przez umowę międzynarodową rozumie się zgodne oświadczenie państw lub innych podmiotów prawa międzynarodowego, z którego wynikają dla nich skutki prawne w sferze praw i obowiązków¹⁰⁷. W art. 2 Konwencji wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów¹⁰⁸ wskazano cechy, które powinna posiadać każda umowa międzynarodowa (traktat międzynarodowy). Przepis ten stanowi, że przez traktat międzynarodowy (treaty) rozumieć należy międzynarodowe porozumienie między państwami zawarte w formie pisemnej i regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ono ujęte w jednym dokumencie, czy też w dwóch lub większej ich liczbie i bez względu na jego szczególną nazwę¹⁰⁹. Na gruncie nauki o prawie międzynarodowym publicznym wielokrotnie dokonywano podziałów umów międzynarodowych¹¹⁰, w szczególności na umowy dwustronne (bilateralne) oraz wielostronne (multilateralne). Podział ten ma oczywiście

106 Z. Kukulski podkreśla, że przybierają one formę zaleceń (rekomendacji) organizacji międzynarodowych, będących sui generis niewiążącymi środkami wspierania negocjacji bilateralnych umów podatkowych – zob. Z. Kukulski, op. cit., s. 75.

107 J. Chuderski, K. Chuderski, Postępowanie celne, Warszawa 2010 s. 70, W. Czapiński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2014, s. 57.

108 Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439.

109 Szerzej S.E. Nahlik, Kodeks prawa traktatów, Warszawa 1976, s. 63 i n. Znaczenie umów międzynarodowych dla szeroko rozumianego prawa administracyjnego jest nie do przecenienia. Jak bowiem stwierdził S. Biernat, oddziałują one na stosowanie prawa administracyjnego, mając w szczególności wpływ na rozwiązania proceduralne. Jak się wydaje, ich znaczenie jest istotne również z tego względu, że regulują one stosunki z zakresu znakomitej większości zagadnień prawa administracyjnego – zob. S. Biernat [w:] S. Biernat i in., System…, s. 101.

110 Wskazywano m. in. na umowy tworzące prawo i prawa nietworzące, umowy gospodarcze, handlowe, finansowe, traktaty przymierza, umowy główne i wykonawcze oraz sektorowe. Najistotniejszy – z punktu widzenia dalszych rozważań – jest jednak podział umów międzynarodowych na dwie grupy: umowy międzynarodowe o znaczeniu nadrzędnym w stosunkach międzynarodowych (a zatem mające znaczenie także w zakresie stosunków pomocowych) oraz pozostałe (w tym umowy międzynarodowe bezpośrednio regulujące problematykę stosunków pomocowych).

Podział ten stanowił przedmiot omówienia w rozdziale pierwszym, w którym w ramach współpracy prawnej wyodrębniono krąg aksjologiczny.

54

charakter generalny w tym sensie, że dotyczy wszelkich umów międzynarodowych, w swoisty jednak sposób odnosi się do umów dotyczących należności publicznoprawnych.

Zawieranie umów wielostronnych w odniesieniu do spraw związanych z należnościami publicznoprawnymi, a w szczególności – podatkowymi czy celnymi, stanowi rzadkość; jak się wydaje, skomplikowanie materii wyklucza bowiem precyzyjne wielostronne uregulowanie omawianego zagadnienia. Niezwykle rzadko zatem państwa przystępują do sporządzenia „od podstaw” multilateralnej umowy dotyczącej pomocy przy należnościach publicznoprawnych, zdarza się natomiast, że kilka państw zastępuje wielostronnym porozumieniem wcześniejsze regulacje dwustronne¹¹¹. Wyjątkiem w tym zakresie jest przywoływana wcześniej k.s.

Ze względu na sposób ukształtowania treści, umowy międzynarodowe można podzielić na te, które zostały oparte na akcie wzorcowym oraz te, których na takim akcie wzorcowym nie oparto. W ramach pierwszej kategorii wyróżnić można trzy grupy: umowy, które oparto na akcie wzorcowym Ligi Narodów, te, które oparto na jednej z trzech konwencji modelowych OECD (w szczególności na konwencji w sprawie wzajemnej pomocy przy dochodzeniu roszczeń z 1981 r.) oraz oparte na Konwencji Modelowej ONZ o unikaniu podwójnego opodatkowania pomiędzy państwami rozwiniętymi a rozwijającymi się.

4.3.2. Akty wydawane w ramach UE

Kolejnym źródłem prawa istotnym w kontekście współpracy w przedmiocie egzekucji roszczeń publicznoprawnych jest prawo UE. Stanowi ono odrębny od umów międzynarodowych katalog źródeł, a to z kilku powodów. Przepisy UE są uchwalane w swoisty sposób, swoiście są również

stosowane na szczeblu krajowym. O ile bowiem umowy międzynarodowe stanowią na ogół zespół zobowiązań państw względem siebie, o tyle prawodawca unijny ustanawia obowiązki państw członkowskich także wobec obywateli. Przy czym obywatele mogą tych praw dochodzić bezpośrednio, a to wobec bezpośredniej stosowalności prawa UE¹¹². Wprowadzenie określonej regulacji na szczeblu UE nie wymaga jednocześnie wyraźnej zgody każdego z państw – jest ona bowiem domniemana z faktu uczestnictwa danego państwa w UE.

Po drugie, prawo UE nie ma charakteru jednolitego. Tradycyjnie dzieli się je na prawo pierwotne oraz prawo pochodne¹¹³. Do pierwszej kategorii zalicza się traktaty, na których opiera się UE (traktaty

111 Przykładem podobnego zjawiska – aczkolwiek w odniesieniu do unikania podwójnego opodatkowania – jest Nordic Tax Convention z 1983 r., zawarta przez Norwegię, Szwecję, Finlandię, Danię, Islandię i Wyspy Owcze. Konwencja ta zastąpiła we wzajemnych stosunkach umowy dwustronne. Zob. H. Hamaekers [w:] H. Hamaekers, op. cit., s. 57.

112 R. Barcik, A. Wentkowska, Prawo UE, Warszawa 2011, s. 209.

113 S. Biernat [w:] S. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s. 193 i n.

55

założycielskie¹¹⁴, traktaty akcesyjne¹¹⁵ i umowy państw członkowskich normujące najistotniejsze kwestie ustrojowe UE¹¹⁶ – np. Traktat o Fuzji z 1965 r.) oraz zasady ogólne prawa UE, odkodowane z traktatów przez orzecznictwo TSUE¹¹⁷.

Z kolei do źródeł prawa pochodnego zalicza się – zgodnie z art. 288 t.f.UE – rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich (art. 288 akapit 2 t.f.UE). Adresatami rozporządzenia mogą być nie tylko państwa członkowskie oraz instytucje czy organy UE, lecz także jednostki – osoby fizyczne oraz osoby prawne¹¹⁸. Mają one charakter abstrakcyjny i mogą znaleźć zastosowanie w nieokreślonej liczbie przypadków. Zawarte w nich normy obowiązują i są stosowane bezpośrednio. Nie ma zatem potrzeby dokonywania swoistego inkorporowania ich do krajowych porządków prawnych¹¹⁹. Przyjmuje się, że rozporządzenie stanowi instrument unifikacji (ujednolicenia) prawa na całym terytorium UE¹²⁰.

Inaczej natomiast jest w przypadku dyrektywy. Zgodnie z art. 288 akapit 3 t.f.UE, dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest skierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Wynika z tego, że dyrektywa wskazuje cel, który ma zostać przez państwa członkowskie osiągnięty i zobowiązuje te państwa do podjęcia stosownych środków, ażeby go osiągnąć. Pozostawia jednakże swobodę w zakresie wyboru środka¹²¹. Normy prawne zawarte w dyrektywie skierowane są zatem wyłącznie do państw członkowskich i polegają na zobowiązaniu tych ostatnich do podjęcia określonej aktywności na polu legislacyjnym, zwanej implementacją dyrektywy. Ta swoboda przyznana państwom członkowskim będącym adresatami dyrektywy przesądza o uznaniu jej za instrument nie zmierzający do unifikacji prawa (rozwiązania poszczególnych państw nie będą bowiem nigdy identyczne), a jego harmonizacji (zbliżenia)¹²². Wprawdzie regulacje w poszczególnych krajach mogą się od siebie różnić, jednakże – biorąc pod uwagę zbieżność wywoływanych skutków – zapewniają osiągnięcie celów UE.

Oprócz omówionych źródeł prawa UE wskazać należy także nieformalne instrumenty prawa wspólnotowego (akty sui generis). Chodzi tu o wszelkie uchwały, rezolucje, wytyczne, komunikaty,

114 Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali zawarty w Paryżu w 1951 r., Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej zawarty w Rzymie w 1957 r., Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Wspólnoty Euroatom) zawarty w Rzymie w 1957 r., Traktat o Unii Europejskiej czy traktaty nowelizujące powyższe, np. zawarty w Maastricht w 1992 r. (Traktat z Maastricht).

115 Chodzi tu o traktaty, na mocy których do UE przyjmowane są nowe państwa członkowskie.

116 Np. Traktat o Fuzji z 1965 r.

117 S. Biernat [w:] J. Barcz (red.), op. cit., s. 197.

118 Ibidem, s. 200.

119 Zob. orzeczenie w sprawie 34/73 Variola v. Amministrazione Della Finanze, Zb. Orz. 1973, s. 981.

120 S. Biernat, op. cit.

121 Ibidem, s. 273-274, P. Craig, G. de Burca, EU Law. Text, Cases and Materials, Oxford 2008, s. 85.

122 Ibidem.

56

sprawozdania itp. Charakter prawny oraz moc wiążąca wskazywanych aktów pozostaje sporny¹²³; mają one jednak istotne znaczenie tak w procesie stanowienia prawa UE, jak i dokonywania jego wykładni.