Unia Europejska (UE) jako płaszczyzna wzajemnej pomocy

Współpraca co do należności publicznoprawnych odbywa się także pomiędzy państwami członkowskimi UE. Stanowi ona następstwo postępującej integracji ekonomicznej państw członkowskich.

Zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania egzekucyjnego w nowej sytuacji ekonomicznej wymagało stworzenia rozwiązań, które – pomimo przeniesienia majątku, miejsca zamieszkania lub siedziby podmiotu zobowiązanego do innego państwa członkowskiego – umożliwiałyby skuteczne i szybkie przeprowadzenie czynności postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji – zaspokojenie odzyskiwanej wierzytelności.

Konsekwencją integracji w ramach UE była także konieczność dokonania swoistej restrukturyzacji systemów gospodarczych poszczególnych państw członkowskich. Proces ten wymagał przekazywania określonym grupom podmiotów gospodarczych środków finansowych na dostosowanie do tworzonej jednolitej struktury ekonomicznej UE. Osiągnięcie tych celów wymagało utworzenia modelu przymusowego zwrotu przekazanych środków w razie stwierdzenia nieprawidłowego ich wykorzystania. Również w tym celu zdecydowano się posłużyć współpracą państw w formie wzajemnej pomocy przy egzekucji należności.

Dla osiągnięcia omawianych celów przewidziano w szczególności następujące formy pomocy prawnej państw członkowskich:

1) udzielanie informacji dla celów określenia lub dochodzenia należności publicznoprawnej,

88 Dz. U. z 2005 r., Nr 156, poz. 1308.

89 Dz. U. z 1996 r., Nr 38, poz. 166.

49

2) powiadamianie o dokumentach i ich doręczenia za pośrednictwem państwa członkowskiego, 3) odzyskiwanie lub zabezpieczanie należności.

Obok wymienionych powyżej form pomocy w płaszczyźnie UE stosowane są w odniesieniu do oznaczonych rodzajów należności również inne instrumenty. Tytułem przykładu wskazać można równoległe kontrole w dziedzinie podatków czy obecność przedstawicieli organów administracji jednego państwa w siedzibie władz innego państwa⁹⁰.

Najgłębszą formę pomocy stanowi niewątpliwie pomoc w dochodzeniu lub zabezpieczaniu należności. Polega ona bowiem na podejmowaniu przez państwo członkowskie czynności egzekucyjnych na rzecz innego państwa członkowskiego. Umożliwia tym samym przeprowadzenie skutecznej egzekucji określonej należności nawet w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje na terytorium państwa prowadzącego postępowanie egzekucyjne jakimkolwiek majątkiem. Zasługuje tym samym na szczególną uwagę.

Unijna płaszczyzna współpracy ma zatem szczególny charakter. Niezależnie od celów przyświecających wszystkim porozumieniom o wzajemnej pomocy – zwiększeniu możliwości w zakresie dochodzenia należności – pozwala bowiem minimalizować niekorzystne z punktu widzenia krajowych systemów podatkowych czy celnych następstwa integracji europejskiej. Stanowi również gwarancję prawidłowego wykorzystania oraz zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków finansowych pochodzących z funduszy unijnych przekazanych określonym podmiotom państw członkowskich.

3.6. Podsumowanie

Wzajemna pomoc jest realizowana na różnych płaszczyznach. Wybór płaszczyzny regulacji pomocy wynika z celów, którym nawiązanie pomocy ma służyć. Do współpracy w sprawach należności publicznoprawnych dochodzi przede wszystkim pod auspicjami organizacji międzynarodowych. W ramach tej płaszczyzny istotne znacznie ma przede wszystkim OECD, w ramach której doszło do opracowania k.s. Nie można jednakże zapominać, że również inne organizacje międzynarodowe mają znaczenie w kształtowaniu współpracy międzynarodowej co do należności publicznoprawnych. Sporządzane w ich ramach analizy, oceny czy inne akty stanowią bowiem akty, które w procesie stanowienia i stosowania prawa – w tym rozwiązań pomocowych – okazują się niezwykle przydatne.

Niezależnie od powyższego, dochodzi niekiedy do współpracy bezpośredniej, realizowanej wyłącznie z inicjatywy umawiających się państw i poza strukturami organizacji międzynarodowych.

Nawiązywane w ten sposób stosunki mają jednakże z istoty rzeczy dość ograniczony zakres i

90 Problematykę tę omawia szeroko D. Mączyński, op. cit., s. 317 i n.

50

obejmują w znakomitej większości relacje dwustronne. Polska nawiązała takie relacje w odniesieniu do ceł i podatków. W tym zakresie i na tej płaszczyźnie zawarto łącznie około trzydziestu dwustronnych umów międzynarodowych.

Rozwiązaniem najdalej posuniętym w aspekcie rozwojowym jest współpraca w ramach UE. Na powyższe składa się zarówno liczba państw uczestniczących w udzielaniu pomocy na podstawie prawa UE, jak i szeroki zakres przedmiotowy udzielanej pomocy. Nadto należy pamiętać, że w ramach tej płaszczyzny współpracy do krajowych porządków prawnych wprowadzane są bezpośrednio przepisy powszechnie obowiązujące. Pozwala to na uznanie pomocy udzielanej pomiędzy państwami członkowskimi UE na podstawie prawa UE za szczególną płaszczyznę pomocy.

4. Źródła prawa ustanawiającego wzajemną pomoc 4.1. Uwagi ogólne

Pod pojęciem źródeł prawa rozumieć można źródła tworzenia takiego prawa (fontes iuris oriundi), albo źródła jego poznania (fontes iuris cognoscendi)⁹¹. Z punktu widzenia dalszych rozważań istotne będą jedynie te pierwsze.

Problematyka źródeł tworzenia prawa o wzajemnej pomocy w sprawach dotyczących należności publicznoprawnych wynika z płaszczyzn, na których współpraca ta jest podejmowana. Dlatego też do kategorii jej źródeł zaliczyć należy przede wszystkim: umowy międzynarodowe (wynikające z płaszczyzny stosunków dwu- lub wielostronnych), akty organów organizacji międzynarodowych oraz akty normatywne stanowione w ramach UE.

Struktura źródeł tworzenia prawa współpracy międzynarodowej w dziedzinie należności publicznoprawnych jest jednak dużo bardziej złożona. Wynika to z trzech powodów. Po pierwsze, akty dotyczące omawianego zagadnienia przyjmują postać nie tylko norm prawnych, lecz także swoistych modeli uregulowań określonych kwestii. Modele takie nazwane są aktami wzorcowymi lub konwencjami modelowymi. Na ich podstawie państwa mogą ułożyć swoje wzajemne stosunki w zakresie współpracy międzynarodowej, kreując w oparciu o ich treść normy prawne.

Po drugie, źródłem prawa o współpracy będzie także wewnętrzny system prawny państwa-strony danego porozumienia. Wiele kwestii szczegółowych pozostawia się bowiem do uregulowania wewnętrznemu porządkowi prawnemu państw-stron. Do współpracy dochodzić będzie bowiem w warunkach wewnętrznego porządku prawnego tych państw, w oparciu o prawo krajowe. W tym sensie prawo międzynarodowe reguluje wyłącznie styk dwóch prawodawstw – prawodawstwa państwa wnioskującego o pomoc i prawodawstwa państwa współpracującego przy jej udzieleniu.

91 S. Wronkowska, Z. Ziembiński, op. cit., s. 141, K. Kolańczyk, Prawo rzymskie, Warszawa 2001, s. 35.

51

Po trzecie wreszcie, nie ma możliwości precyzyjnego oddzielenia i zhierarchizowania wskazywanych źródeł. Powszechnym w istocie zjawiskiem jest bowiem wzajemne przenikanie się różnych źródeł prawa o pomocy, a w konsekwencji – różnych porządków prawnych. Przykładowo, treść umowy międzynarodowej może być ukształtowana na podstawie aktów wzorcowych organizacji międzynarodowej, której oba umawiające się państwa są członkami. W podobny sposób przenikają się porządki prawne organizacji międzynarodowych oraz UE.

Ponieważ jednakże w ramach niniejszych rozważań dokonać trzeba swoistej typologii (zgrupowania według określonych zasad⁹²) źródeł tworzenia prawa omawianego zagadnienia, zasadnym wydaje się oddzielenie aktów wzorcowych, aktów normatywnych prawa międzynarodowego (umów międzynarodowych, przepisów prawa europejskiego) oraz prawa krajowego.