Zasada stosowania własnego prawa procesowego przez państwa członkowskie

Na procedurę udzielania pomocy składają się w istocie dwa postępowania: postępowanie egzekucyjne w państwie, które zwraca się o udzielenie pomocy oraz postępowanie egzekucyjne w państwie, do którego o pomoc się zwrócono. Regulacji prawa UE poddano jedynie styk obu postępowań: skierowanie wniosku o udzielenie pomocy, jego przyjęcie przez państwo współpracujące oraz wzajemne obowiązki państw w kontekście udzielanej pomocy. Poza zakresem bezpośredniej regulacji prawa UE pozostają natomiast postępowania krajowe, a zatem w szczególności: wybór środków egzekucji, właściwość krajowych organów egzekucyjnych czy zakres czynności dokonywanych w ramach krajowego postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie, w toku udzielania pomocy prawnej, państwa stosują własne prawo procesowe.

Wskazywane rozwiązanie – ze względu na szczególny przedmiot regulacji ujmowane jako zasada – stanowi klasyczny fundament współpracy międzynarodowej państw (lex fori processualis)³⁰. Do prawa UE zasada ta przeniknęła z publicznego prawa międzynarodowego jako następstwo zasady poszanowania suwerenności terytorialnej innych państw³¹. Istotą omawianej zasady jest obowiązek stosowania przez organ danego państwa jego własnego prawa formalnego i to niezależnie od tego,

30 K. Przybyłowski, Prawo prywatne międzynarodowe. Część ogólna, Warszawa 1935, s. 184 (podaję za J. Jodłowski, Zasady przewodnie polskiego międzynarodowego prawa procesowego cywilnego [w:] Księga pamiątkowa ku czci Prof.

Kamila Stefki, Warszawa-Wrocław 1967, s. 119-145). Zasada lex fori processualis bywa niekiedy kontestowana.

Przykładowo, H. Niederlander postulował, ażeby według zasad prawa państwa wnioskującego oceniać nie tylko kwestię zdolności sądowej czy procesowej (co akurat w przypadku pomocy prawnej w oparciu o dyrektywę 2010/24/UE ma miejsce), lecz także rozkładu ciężaru dowodu, domniemań prawnych i faktycznych. Prawo państwa współpracującego (proszonego) dotyczyłoby natomiast wyłącznie prawomocności orzeczenia czy sposoby jego przymusowego wykonania – H. Niederlander, Prawo materialne i prawo procesowe w międzynarodowym prawie prywatnym, Studia et Documenta, 1956 (podaję za J. Ciszewski, T. Ereciński, Międzynarodowe postępowanie cywilne, Warszawa 2000, s. 51). Krytycznie o lex fori processualis także W. Grunsky, Lexi fori Und Verfahrensrecht, Zeitschrift fur Zivilprozesss 1976, z. 2, s. 241, M. Radtke, Der Grundsatz der lex fori Und die Anwendbarkeit, Munster 1982, s. 27, D. Coester-Waltjen, Interantionales Beweisrecht, Ebelsbach 1982, s. 83. Zob. także J. Jodłowski, op. cit., s. 142.

31 Należy oczywiście podkreślić, że zasada ta nabrała szczególnego znaczenia wraz z rozwojem współpracy międzynarodowej państw, a zatem w XX wieku. Zwracano na nią uwagę jednak już kilkaset lat wcześniej. Przykładowo, Bartolus de Saxoferano pisał: quoad ordinem litis inspicitur locus fudicii (jeżeli chodzi o procedurę, należy zajrzeć do prawa miejsca, gdzie ma być wydany wyrok). Jak zwraca uwagę J. Jodłowski, poszanowanie suwerenności terytorialnej innych państw prowadzi do uznawania prawa drugiego państwa do regulowania na swoim terytorium wszystkich kwestii (w tym w szczególności proceduralnych) oraz respektowania obcego prawa jako podstawy prawnej orzeczenia, które podlega wykonaniu w innym państwie. Szerzej zob. J. Jodłowski, op. cit., s. 119-145, J. Ciszewski, T. Ereciński, op. cit., s. 51.

107

jakie normy prawa materialnego regulowały stosunek prawny będący faktyczną podstawą danego postępowania³². Na gruncie egzekucji oznacza to wykonanie zagranicznego tytułu wykonawczego według krajowego prawa o egzekucji³³.

Nałożenie na organ państwa współpracującego obowiązku stosowania jego własnego prawa jest jednym z wielu teoretycznie możliwych do przyjęcia rozwiązań we wzajemnej pomocy. Każde z państw członkowskich mogłoby na przykład stworzyć odrębny od krajowego system egzekucji należności obcych albo stosować prawo państwa wnioskującego. Rozwiązanie takie uznać jednakże należy za niepraktyczne. Oparcie wzajemnej pomocy na stosowaniu własnego prawa procesowego jest rozwiązaniem łatwiejszym do wprowadzenia. Co więcej, niektóre z państw zakorzeniają je w swoich systemach prawnych w formie wyodrębnionego przepisu prawnego³⁴.

Zasadę stosowania własnego prawa procesowego opisano w uzasadnieniu projektu dyrektywy 2010/24/UE następującymi słowami: „Przepisy WE w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczą stosunków między organami krajowymi. Wniosek [o udzielenie pomocy – A.P.] nie wpływa jednak na kompetencje państw członkowskich w odniesieniu do określania środków egzekucyjnych i zabezpieczających dostępnych na mocy ich prawodawstwa krajowego. (…) Państwa członkowskie zachowują w pełni odpowiedzialność za sposób postępowania odnośnie do środków odzyskiwania wierzytelności i środków zabezpieczających na mocy ich prawodawstwa krajowego”³⁵. Myśl tę wyraża także – aczkolwiek w sposób bardziej zwięzły – p. 6 preambuły do dyrektywy 2010/24/UE³⁶, a także pośrednio niektóre przepisy dyrektywy 2010/24/UE³⁷.

Przebieg postępowania egzekucyjnego w państwie, do którego zwrócono się z wnioskiem o pomoc regulowany jest wyłącznie jego prawem krajowym. Postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o wniosek o udzielenie pomocy odbywa się zatem według prawa procesowego państwa, do

32 J. Jodłowski [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1996, s. 38. J. Jodłowski podkreśla, że zasada jest zazwyczaj łączona wyłącznie ze stosowaniem prawa przez sądy. Takie ujęcie jest nieuprawnione, albowiem prawo i obowiązek stosowania własnego prawa procesowego dotyczy wszystkich organów państwa. Trawestując ten niewątpliwie słuszny pogląd na coraz popularniejsze zjawisko przekazywania władzy publicznej innym podmiotom (w tym np. organizacjom pozarządowym) należałoby stwierdzić, że zasada lex fori processualis dotyczy wszystkich tych podmiotów, które wykonują władzę publiczną.

33 Ibidem, s. 38.

34 Np. Włochy czy Hiszpania – szerzej J. Ciszewski, T. Ereciński, op. cit. Na gruncie polskiego prawa formalnego zasadę tę można wyłożyć z treści art. 7 Konstytucji, w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa. Więcej o zasadzie w polskim systemie prawnym – wyrok SN z 7 grudnia 1973 r. II CZ 181/73, OSNP 1974 r., nr 3-4, poz. 25 z glosą J. Jodłowskiego PiP 1976, nr 12, wyrok SN z 6 marca 1975, II CR 848/75, OSNP 1976, nr 1, poz.

11, wyrok SN z 6 lutego 1975 r., II CR 849/75, OSNP 1976, nr 1, poz. 11.

35Projekt dyrektywy Rady w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń z dnia 2 lutego 2009 r., KOM (2009)28, 2009/0007 (CNS), s. 5-6.

36 P. 6 preambuły do dyrektywy 2010/24/UE: „Niniejsza dyrektywa nie powinna wpłynąć na kompetencje państw członkowskich w zakresie określania środków odzyskiwania wierzytelności dostępnych na mocy ich ustawodawstwa wewnętrznego. Konieczne jest jednak zagwarantowanie by rozbieżności między przepisami krajowymi i brak koordynacji między właściwymi organami nie zagroziły sprawnemu funkcjonowaniu systemu wzajemnej pomocy przewidzianego w niniejszej dyrektywie”.

37 Dotyczy to np. kwestii prawa do odzyskania od zobowiązanego poniesionych przez państwo współpracujące kosztów (art. 20 ust. 1 dyrektywy 2010/24/UE).

108

którego wniosek skierowano. Per analogiam można stwierdzić, że czynności w państwie, do którego zwrócono się o pomoc (np. udzielenie dodatkowej informacji) odbywają się według jego wewnętrznej procedury.

Od reguły tej przepisy dyrektywy 2010/24/UE przewidują dwa wyjątki³⁸. Po pierwsze, stosownie do treści art. 19 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2010/24/UE, jeżeli zawieszenie, przerwanie biegu lub przedłużenie terminu przedawnienia nie jest możliwe na mocy przepisów obowiązujących w państwie współpracującym, wszelkie czynności mające na celu odzyskanie wierzytelności podjęte przez organ współpracujący lub w jego imieniu stosownie do wniosku o udzielenie pomocy, które, jeżeli zostałyby zrealizowane przez organ wnioskujący lub w imieniu tego organu we wnioskującym państwie członkowskim, skutkowałyby zawieszeniem, przerwaniem biegu lub przedłużeniem terminu przedawnienia zgodnie z przepisami obowiązującymi we wnioskującym państwie członkowskim, uznaje się, jeżeli chodzi o ten skutek, za podjęte we wnioskującym państwie członkowskim. Zgodnie z powyższymi regułami, treść oraz skutki czynności podjętych w państwie współpracującym reguluje jego prawo. W przypadku jednakże, gdy skutkiem danej czynności w państwie współpracującym nie jest zawieszenie, przerwanie biegu albo przedłużenie terminu przedawnienia, podczas gdy analogiczna czynność państwa wnioskującego taki skutek wywołuje uznaje się, że również czynność państwa współpracującego wiąże się z takim skutkiem. Dochodzi tu zatem do swoistej modyfikacji w zakresie skutków prawnych wywoływanych czynności. Organ państwa współpracującego – podejmując daną czynność – spowoduje przez nią inny skutek, aniżeli miałoby to miejsce w analogicznej sytuacji krajowej. W tym sensie państwo współpracujące nie stosuje własnego prawa procesowego.

Druga z sytuacji dotyczy natomiast ingerencji w treść obowiązku wynikającego z jednolitego tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 13 ust. 4 dyrektywy 2010/24/UE, organ współpracujący może, jeżeli pozwalają na to przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne obowiązujące we współpracującym państwie członkowskim³⁹, odroczyć dłużnikowi spłatę lub zezwolić na spłatę należności w ratach i naliczyć stosowne odsetki. Państwo współpracujące może zatem odroczyć płatność albo rozłożyć na raty dochodzoną wierzytelność w szczególności wtedy, gdy w państwie wnioskującym byłoby to niedopuszczalne, zgodnie z jego prawem krajowym.

Na gruncie polskiego prawa i w kontekście pomocy w odzyskiwaniu podstawą zasady legi fori jest przepis art. 4 ust. 1 u.w.p., stanowiący, że dochodzenie oraz zabezpieczenie należności

38 Niezależnie od przedstawionych dalej wyjątków należy marginalnie zwrócić uwagę na swoisty nieformalny wpływ aktów wydawanych w ramach UE na krajowe porządki prawne. Formułowane w szeregu dokumentów unijnych zalecenia, opinie czy propozycje przyczyniają się do kształtowania krajowych rozwiązań legislacyjnych i harmonizacji poszczególnych porządków prawnych ze sobą. Przykładem takiego nieformalnego wpływu jest myśl zawarta w Sprawozdaniu 2009-2010, w myśl której państwa członkowskie powinny zmierzać do usprawnienia krajowych przepisów, procesów i instrumentów dotyczących zbierania podatków i odzyskiwania wierzytelności, w oparciu o powoływane grupy projektowe w ramach programu Fiscalis.

39 Ang. where the laws, regulations or administrative provisions in force in the requested Member State so permit.

109

pieniężnych państw członkowskich odbywa się w trybie u.p.e.a. Z kolei art. 4 ust. 2 u.w.p. stanowi, że jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w sprawach dotyczących wzajemnej pomocy stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.