Obowiązek implementacji dyrektyw dotyczących wzajemnej pomocy 1. Pojęcie implementacji

Poruszając kwestię implementacji dyrektywy pomocowej, należy w pierwszej kolejności uściślić znaczenie słowa „implementacja”. Jest ono bowiem kluczowe dla dalszych rozważań. Co więcej, od przyjętego znaczenia zależeć będzie ocena podjętych przez Polskę działań zmierzających do wprowadzenia dyrektywy 2010/24/UE do krajowego porządku prawnego.

Pojęcie implementacji nie zostało zdefiniowane w żadnym z aktów normatywnych zarówno w UE, jak i w Polsce. Na określenie tego swoistego zespołu czynności w różnych wersjach językowych dokumentów UE stosuje się różną terminologię. W Polsce upowszechniła się swoista kopia z języka

180

angielskiego (ang. implementation¹), która wypiera postulowane przez naukę oraz praktyków określenia „wdrażanie”, „wykonywanie” czy „realizowanie” prawa europejskiego². Próby zastąpienia implementacji innymi, może nawet niekiedy trafniejszymi określeniami wydają się jednak skazane na niepowodzenie, jako że termin „implementacja” przeniknął już dawno nawet do podręczników akademickich³. Z tego też powodu wydaje się, że próby zastąpienia implementacji innym określeniem będą już zakończone niepowodzeniem.

Proces implementacji polega na podejmowaniu wszelkich niezbędnych działań, które zapewniają warunki do efektywnego stosowania i przestrzegania prawa UE⁴. Implementacja składa się z trzech etapów:

- transpozycji, czyli przenoszenia norm implementowanego aktu na normy prawa krajowego;

- notyfikacji Komisji podjętych przez państwo członkowskie środków implementacyjnych,

- dokonania innych poza transpozycją czynności na poziomie krajowego porządku prawnego, niezbędnych w celu zapewnienia wykonania implementowanego aktu (implementacja konkretna, zwana także praktyczną)⁵.

Proces implementacji dotyczy przede wszystkim dyrektyw, jednakże – jak podkreślono w doktrynie – pewne jego elementy obejmują także inne źródła prawa europejskiego (np.

rozporządzenia)⁶. Stąd też, mówiąc o przedmiocie implementacji, posługiwać się należy określeniem

„akt implementowany” mając jednocześnie na uwadze, że niemal zawsze określenie to będzie oznaczać dyrektywę⁷.

Z perspektywy krajowej najistotniejszymi elementami implementacji o podstawowym znaczeniu są pierwszy i trzeci. Transpozycja oznacza bowiem w istocie stanowienie prawa, a zatem np. wydanie ustawy czy aktu wykonawczego do niej, w granicach wynikających z treści implementowanego aktu⁸. Implementacja konkretna to z kolei stanowienie aktów wewnętrznie obowiązujących, a także podejmowanie czynności nadzoru i kontroli administracyjnej – a zatem monitorowanie, inspekcje,

1 Zob. np. G. A. Bermann, R. J. Goebbel, W. J. Davey, E. M. Fox, Cases and Materials on European Union Law, St.

Paul 2002, s. 238, B. J. M. Terra, P. J. Wattel, European Tax Law, Alphen aan den Rijn 2012, s. 449, P. Craig G. De Burca, EU Law. Text, Cases and Materials, Alphen aan den Rijn 2008, s. 85.

2 C. Mik, Metodologia implementacji europejskiego prawa wspólnotowego w krajowych porządkach prawnych [w:] C.

Mik (red.), Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, Toruń 1998, s. 21, B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków-Warszawa 2004, s. 47.

3 Zob. np. S. Biernat, Źródła prawa Unii Europejskiej [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s. 201.

4 B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków-Warszawa 2004, s.

46.

5 Op. cit., s. 49.

6 C. Mik, op. cit. s. 31.

7 Op. cit. Autor dla jej określenia posłużył się zwrotem „implementacja narodowa”.

8 Warto jednakże w tym miejscu odnotować, że niektórzy przedstawiciele doktryny uznają, że transpozycja może niekiedy wiązać się z koniecznością podjęcia także innych działań. Zob. szerzej op. cit.

181

ale także i konsultacje czy szkolenia pracowników administracji⁹. Podkreślić należy, że rolą państwa członkowskiego w procesie implementacji jest podjęcie takich działań, które będą odpowiadać istocie aktu implementowanego, a także będą stosowne do jego celu¹⁰. Państwa mają zatem swobodę w zakresie wyboru formy i środka implementacji¹¹. Dopuszczalne jest zatem – jeżeli chodzi o wybór instrumentu implementacyjnego – wprowadzenie stosownej regulacji aktem powszechnie obowiązującym¹², aktem wewnętrznie obowiązującym¹³, umową¹⁴, czy nawet praktyką sądową¹⁵. Z kolei w zakresie wyboru sposobu implementacji nie budzi wątpliwości, że może ona odbyć się w drodze dosłownej transpozycji implementowanego aktu prawnego do krajowego porządku prawnego (metoda verbatim)¹⁶ względnie poprzez odesłanie do tekstu aktu implementowanego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym UE albo opublikowanego w Dzienniku Urzędowym UE i krajowym dzienniku urzędowym – oczywiście z dołączeniem jako załącznika tekstu aktu implementowanego¹⁷.

Jakkolwiek margines swobody implementacyjnej państw członkowskich jest znaczny, to jednak zarówno w nauce, jak i orzecznictwie TSUE wskazano jego granice, nazywane warunkami dobrej implementacji. Formalnymi warunkami dobrej implementacji są: dotrzymanie terminu implementacji, notyfikacja Komisji o podjętych środkach oraz odesłanie do tekstu aktu implementowanego zamieszczone w porządku krajowym, np. w formie przypisu¹⁸. Z punktu widzenia prawidłowości implementacji o wiele większe znaczenie ma jednak wymóg uczynienia implementacji „praktycznie efektywną”, przez co należy rozumieć zapewnienie przyjętym rozwiązaniom rzeczywistej skuteczności, z perspektywy:

- pewności prawa,

9 B. Kurcz, op. cit., s. 57.

10 Ibidem, s. 119, M. Szwarc, Warunki poprawnej implementacji dyrektyw w porządkach prawnych państw członkowskich w świetle prawa wspólnotowego, Przegląd Prawa Europejskiego 2001, nr 9.

11 Wynika to z poszanowania suwerenności państw członkowskich – zob. B. Kurcz, op. cit., s. 121.

12 Op. cit., s. 166.

13 Op. cit., s. 168.

14 Op. cit., s. 172.

15 Ibidem.

16 W nauce wyrażono jednakże pogląd, w myśl którego metoda ta powinna być stosowana z zachowaniem umiaru, w szczególności w zakresie stosowanej – a nie zawsze zgodnej z krajową – siatki terminologicznej transponowanego aktu UE. Implementacja wymaga bowiem dostosowania aktu implementowanego (np. dyrektywy) do konkretnego i specyficznego kontekstu prawa danego państwa. Warunek nie zawsze będzie spełniony w przypadku dosłownego przetłumaczenia szeregu określeń (np. krajowe pojęcie „szkody”, obejmujące tak stratę rzeczywistą, jak i utracone korzyści, a tłumaczone z dyrektywy – tożsame ze szkodą w innej wersji językowej – „strata”). Stąd też zaleca się w szczególności stosowanie terminologii ustawodawstwa krajowego, o ile treść aktu implementowanego zostaje w ten sposób precyzyjnie oddana, a jego normy efektywnie wpisują się w obowiązujący stan prawny – zob. B. Kurcz, op. cit., s. 185.

17 Metoda ta jest dopuszczalna (zob. np. wyrok ETS C-96/95 Komisja przeciwko RFN (1997) Zb. Orz. I-1653, p. 40), aczkolwiek w nauce podnosi się, że nie spełnia to wymogów pewności prawa, albowiem nie wiadomo, które normy i w jakim zakresie obowiązują – zob. B. Kurcz, op. cit., s. 186. Autor ten podnosi, że jest to metoda dopuszczalna, gdy implementowany akt nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada żadnych obowiązków żadnym podmiotom.

18 B. Kurcz, op. cit., s. 136-141.

182 - kompletności implementacji,

- jasności, klarowności, precyzyjności¹⁹, - bezspornej mocy wiążącej²⁰,

- jawności środka implementacyjnego, rozumianej jako podanie go do publicznej wiadomości tak, aby jednostki były w pełni świadome swoich praw²¹

- praktycznej możliwości dochodzenia praw wynikających z implementowanego aktu przed sądami krajowymi²².

Odnośnie do implementacji praktycznej podkreślić należy, że w orzecznictwie europejskim wielokrotnie zwracano uwagę na obowiązek organów państwa – w tym w szczególności organów sądowych – kontrolowania, czy działanie innych organów nie udaremnia osiągnięcia rezultatu wyznaczonego w akcie implementowanym²³.

2.2. Podstawy prawne obowiązku implementacji

Implementacja może być rozpatrywana w dwóch płaszczyznach:

1) wdrożenia do krajowego porządku prawnego rozwiązań wynikających z dyrektyw, które zostały przyjęte w okresie członkostwa tego państwa w UE;

2) w związku z akcesją danego państwa do UE – w takim przypadku dane państwo zobowiązuje się do tego, że dokona implementacji dyrektyw niejako „na poczet” przyszłego członkostwa w UE.

Odnośnie do pierwszej z sytuacji, obowiązek implementacji ustanowiony jest już w prawie pierwotnym. O konieczności wprowadzenia do krajowych porządków prawnych rozwiązań dyrektyw stanowił art. 249 t.w.e., a obecnie – art. 288 t.f.UE Zgodnie z tym przepisem, dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Dyrektywa nakłada zatem na każde państwo członkowskie obowiązek uzyskania opisanego w niej stanu rzeczy, przy czym jego uzyskanie jest dla każdego z tych państw obligatoryjne. Państwo członkowskie ma zatem obowiązek podjąć – do upływu określonego w dyrektywie terminu – wybrane przez siebie

19 Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 13 marca 1997 r. Komisja Europejska przeciwko Republice Franciskiej, sprawa C-197/96 Zb. Orz. I-1489.

20 Wyrok Trybunału z dnia 30 maja 1991 r., Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec, sprawa C-361/88 Zb. Orz. I-2567.

21 Wyrok Trybunału z dnia 23 maja 1985 r. Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec, sprawa C-29/84 Zb. Orz. I-1661.

22 B. Kurcz, op. cit., s. 150.

23 Zob. wyrok Trybunału z dnia 18 grudnia 1997 r. Inter-Environnement Wallonie ASBL przeciwko Region Wallonie, sprawa C-129/96 Zb. Orz. I-7411.

183

środki, ażeby uzyskać określony rezultat²⁴. Swoistym uzupełnieniem powyższej myśli jest przepis art. 291 ust. 1 t.f.u.e., w myśl którego państwa członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie wiążących aktów UE.

W drugiej sytuacji – implementacji w związku z planowaną akcesją danego państwa do UE – podstawą obowiązku jest zobowiązanie danego państwa zawarte w traktacie akcesyjnym.

Przykładowo, Traktat Akcesyjny z 2003 r. (obejmujący również Polskę) przewidywał w art. 53, że po przystąpieniu nowe państwa członkowskie uznaje się za adresatów dyrektyw i decyzji w rozumieniu art. 249 t.w.e. i art. 161 Traktatu Euroatom, o ile takie dyrektywy i decyzje zostały skierowane do wszystkich obecnych państw członkowskich. Z wyjątkiem dyrektyw i decyzji, które wchodzą w życie zgodnie z art. 254 ust. 1 oraz z art. 254 ust. 2 t.w.e., uznaje się, że nowym państwom członkowskim notyfikowano takie dyrektywy i decyzje przy przystąpieniu. Z kolei art. 54 tego traktatu stanowił, że nowe państwa członkowskie wprowadzą w życie środki niezbędne do przestrzegania od dnia przystąpienia przepisów dyrektyw i decyzji w rozumieniu art. 249 t.w.e. oraz art. 161 Traktatu Euroatom, chyba że z załączników, o których mowa w art. 24 lub z jakichkolwiek innych postanowień traktatu akcesyjnego lub jego załączników wynika inny termin w tym względzie.

Państwa przystępujące do UE zobowiązały się do wprowadzenia do swoich porządków prawnych dyrektyw w drodze implementacji.

2.3. Skutki naruszenia obowiązku implementacji

Jak wynika z powyższego, implementacja dyrektywy (względnie innego aktu normatywnego UE) stanowi obowiązek państwa członkowskiego. Państwo to jest obowiązane wdrożyć w wynikającym z dyrektywy terminie środki, które zapewnią praktyczną efektywność harmonizowanym rozwiązaniom. Z naruszeniem obowiązku implementacji dyrektywy mamy do czynienia wtedy, gdy państwo członkowskie:

1) zaniechało implementacji dyrektywy;

24 Oznacza to, że dyrektywa jest adresowana nie do obywateli i innych podmiotów na terenie Unii, ale państw członkowskich, którym nakazuje doprowadzenie do określonego stanu rzeczy. Dyrektywa nie korzysta zatem, w przeciwieństwie do rozporządzeń i decyzji, z bezpośredniej skuteczności – wymaga dokonania jej implementacji do krajowego porządku prawnego, aczkolwiek w pewnych przypadkach może wywołać skutek bezpośredni (dopuszczalność bezpośredniego stosowania przepisów dyrektywy została omówiona w dalszej części pracy). Dyrektywa stanowi akt dwustopniowy. Oznacza to, że wejście w życie jego unormowań wymaga nie tylko jego wydania (pierwszy stopień), ale także zrealizowania opisanego w nim rezultatu (drugi stopień – zob. B. Kurcz, s. 39). Przy czym rezultat należy rozpatrywać jako obowiązek wprowadzenia w życie dyrektywy, silniejszy niż osiągnięcie zapisanego w niej celu (zob.

wyrok Trybunału z dnia 18 czerwca 2002 r., Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Francuskiej, sprawa C-60/01 Zb. Orz. I-5679, p. 28, 29 oraz B. Kurcz, K. Zieleśkiewicz, Annotation to Case 60/01 of the European Court Of Justice, 39 CMLRev (2002), s. 1452) - obejmuje on bowiem w istocie zintegrowanie norm dyrektywy z normami prawa krajowego(zob. B. Kurcz, op. cit., s. 39, a także wyrok Trybunału z dnia 29 czerwca 1993 r., Government of Gibraltar przeciwko Radzie Wspólnot Europejskich, sprawa C-298/89, Zb. Orz. I-3605).

184

2) dokonało implementacji nieprawidłowo (implementacja nieprawidłowa);

3) dokonało implementacji z opóźnieniem (implementacja spóźniona)²⁵.

Przypadki te mogą się krzyżować. Przykładowo implementacja może zostać dokonana z opóźnieniem, a jednocześnie będzie nieprawidłowa.

W pierwszej sytuacji brak implementacji dyrektywy zachodzi wtedy, gdy państwo członkowskie nie podjęło żadnych działań zmierzających do osiągnięcia rezultatu w przewidzianym dyrektywą terminie – to znaczy gdy zaniechano chociażby wyboru instrumentu implementacyjnego. Od tego przypadku odróżnić należy brak transpozycji dyrektywy z uwagi na uprzednie istnienie prawa krajowego zgodnego z prawem UE²⁶. Sytuacja taka, jakkolwiek dopuszczana przez ETS²⁷, jest jednak niezwykle rzadka. Należy bowiem mieć na względzie, że – jakkolwiek określone uregulowania mogą istnieć w danym krajowym porządku prawnym – to implementacja musi objąć całokształt proponowanych rozwiązań. Odstępując od transpozycji dyrektywy z powołaniem na opisywaną okoliczność państwo naraża się zatem na zarzut implementacji nieprawidłowej²⁸.

Implementacja nieprawidłowa ma miejsce wtedy, gdy państwo podejmuje działania mające na celu wdrożenie danej dyrektywy do krajowego porządku prawnego, jednakże czyni to z pogwałceniem wymogów zapewnienia praktycznej efektywności dyrektywy. Przykładowo, wprowadzone do krajowego porządku prawnego rozwiązania są niekompletne, nieprecyzyjne albo nienależycie ogłoszone. Szczególnie pierwsza z wymienionych przykładowo sytuacji wydaje się być istotna. Niekompletność rozwiązań – a zatem odstąpienie od należytego skoordynowania krajowego porządku prawnego z nową regulacją – uniemożliwia w istocie harmonizację porządków prawnych, a zatem osiągnięcie zakładanego przez UE celu.

Z kolei implementacja spóźniona oznacza dokonanie transpozycji przepisów dyrektywy po upływie terminu przewidzianego w implementowanej dyrektywie. Zjawisko implementacji spóźnionej należy uznać za niezwykle częste. Wystąpiło ono w Polsce także w przypadku implementacji dyrektywy 2010/24/UE, która miała spowodować przyjęcie środków krajowych do dnia 31 grudnia 2011 r. – co jednak nie nastąpiło²⁹.

25 B. Kurcz, op. cit, s. 177. Zob. także P. Craig, G. De Burca, op. cit., s. 282.

26 B. Kurcz, op. cit.

27 Ibidem.

28 Ibidem.

29 Kwestię tę poruszono w dalszej części niniejszego rozdziału.

185

3. Implementacja dyrektyw dotyczących wzajemnej pomocy do polskiego porządku