Zasada elektronicznej formy komunikacji

Kształtowanie nowoczesnej administracji publicznej odbywa się w drodze wdrażania nowoczesnych technik informacyjnych⁶⁷, jak również zastąpienia obiegu dokumentów uaktualnianiem baz danych⁶⁸. Omawiane zjawisko – określane mianem „e-administracji”⁶⁹ – stanowi obecnie trend ogólnoświatowy⁷⁰. Wykorzystanie elektronicznych form komunikacji w administrowaniu należy ocenić pozytywnie, gdyż sprzyja to szybkości postępowania⁷¹.

67 J. Janowski, Kształtowanie się elektronicznej administracji publicznej w Polsce [w:] J. Parchomiuk, B. Ulijasz, E. Kruk (red.), Dziesięć lat reformy ustrojowej administracji publicznej w Polsce, s. 681, B. Ulijasz, E-administracja w samorządzie lokalnym [w:] op. cit., s. 719.

68 J. Janowski, op. cit., s. 694. Szerzej W. Cellary, Zarządzanie informacją zamiast zarządzania dokumentami, drogą do transformacji administracji publicznej, Elektroniczna Administracja 2007, nr 9-10, s. 2 i n.

69 D. Bogucki, eGovernment w UE, eAdministracja 2005/1, s. 14. Autor zwraca uwagę, że istotą e-administracji jest wykorzystywanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT – Information and Communication Technologies) w celu poprawy jakości usług świadczonych przez administrację. Zob. także B. Kopeć, Geneza i wpływ postępu technicznego na sprawność administracji publicznej, ATDP 2015, nr 2, s. 108 i n. oraz M. Rudnicki, Wybrane problemy dotyczące decyzji administracyjnych doręczanych drogą elektroniczną, ATDP 2014, nr 1, s. 154 i n.

70 D. Bogucki, op. cit., M. Szustek-Janowska, Tworzenie elektronicznej administracji podatkowej w Polsce [w:] J.

Parchomiuk, B. Ulijasz, E. Kruk (red.), op. cit., s. 697.

71 Zob. Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Rady w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń (COM)2009/28 z dnia 23 grudnia 2009 r., Dz. Urz. UE „C” nr 317, s. 124.

120

W ramach wzajemnej pomocy wykorzystanie nowoczesnych technologii wiąże się ze stosowaniem elektronicznej drogi komunikacji⁷². Dyrektywa 2010/24/UE definiuje ją w sposób stosunkowo ścisły, jako „komunikację przy użyciu sprzętu elektronicznego do przetwarzania oraz przechowywania danych, z wykorzystaniem transmisji kablowej, radiowej⁷³, technologii optycznych⁷⁴ lub innych środków elektromagnetycznych” (art. 3 p. d dyrektywy 2010/24/UE).

Łączność zapewniona jest tu przy użyciu unijnej wspólnej sieci łączności, opracowanej na potrzeby transmisji między organami UE i państw członkowskich (CCN). Przy czym forma elektroniczna dotyczy nie tylko udzielania informacji, ale także omawianego w ramach niniejszej pracy odzyskiwania należności na wniosek państwa członkowskiego.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 dyrektywy 2010/24/UE, wnioski o odzyskanie wierzytelności przesyłane są drogą elektroniczną z wykorzystaniem standardowego formularza, chyba że jest to niemożliwe z przyczyn technicznych. W miarę możliwości formularze te wykorzystywane są również do dalszej wymiany informacji związanej z wnioskiem. Jednolity tytuł wykonawczy umożliwiający egzekucję we współpracującym państwie członkowskim, dokument umożliwiający podjęcie środków zabezpieczających we wnioskującym państwie członkowskim oraz pozostałe dokumenty, o których mowa w art. 12 i 16 dyrektywy, są również przesyłane drogą elektroniczną, chyba że jest to niemożliwe z przyczyn technicznych. Do standardowych formularzy mogą zostać załączone sprawozdania, oświadczenia oraz wszelkie inne dokumenty, ich uwierzytelnione kopie lub wyciągi z nich, które również przesyłane są droga elektroniczną.

W przypadku pomocy prawnej mamy zatem do czynienia z komunikacją wewnętrzną (urząd-urząd). Chodzi tu bowiem wzajemne przesyłanie przez jednostki łącznikowe dokumentacji sprawy:

wniosku o odzyskanie wierzytelności (ust. 1 powołanego przepisu), jednolitego tytułu wykonawczego (ust. 2) oraz innych dokumentów (ust. 3). Prawo UE stanowi, że wzajemne notyfikowanie informacji dotyczących prowadzonego postępowania odbywać ma się zatem przede wszystkim drogą elektroniczną. Jedynie wyjątkowo – gdy posłużenie się tą drogą nie jest możliwe z określonych powodów – dopuszczalne jest skorzystanie z innej drogi, w szczególności pocztowej.

Rozróżnia się tu – stosownie do treści art. 21 ust. 1 dyrektywy 2010/24/UE – trzy sytuacje:

1) uruchomienie procedury (wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pomocy),

2) przesłanie dokumentów umożliwiających egzekucję (np. jednolitego tytułu wykonawczego, dokumentów umożliwiających zabezpieczenie wierzytelności),

3) dalsze udzielanie informacji w toku czynności podejmowanych w państwie współpracującym.

72 Elektroniczny sposób komunikacji dostrzeżony został przez wielu prawodawców. Zwraca na to uwagę A. Skóra, Zastosowanie podpisu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym w świetle prawa obywatela do dobrej administracji, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa-Dębe 23-25 września 2002 r., s. 111 i n. Zob. także A. Skoczylas [w:] B.

Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, op. cit., s. 340.

73 Przykładem takiego rozwiązania jest sieć WiFi.

74 Przykładem takiego rozwiązania jest wykorzystanie światłowodów.

121

We wszystkich przypadkach skorzystanie z innej formy komunikacji niż elektroniczna ma charakter wyjątku, albowiem jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy komunikacja drogą elektroniczną jest niemożliwa z powodów technicznych (art. 21 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2010/24/UE).

Techniczną niemożność skorzystania z drogi elektronicznej należy rozumieć jako stan po zdarzeniu uniemożliwiającym wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego. Przy czym nie ma znaczenia, czy zdarzenie to ma charakter losowy (awaria), czy też inny (np. konserwacja systemu teleinformatycznego lub urządzeń). Pomimo szerokiego pola interpretacji wykładnia omawianego przepisu powinna być możliwie wąska. Skorzystanie z tradycyjnej drogi – z uwagi na swoisty priorytet drogi elektronicznej – należy zatem ograniczyć jedynie do tych sytuacji, w których awaria ma charakter długotrwały, gdy tradycyjny obieg dokumentów będzie szybszy⁷⁵. Nadmienić należy, że do omawianej kwestii w podobny sposób odnosi się ReNEUAL, wskazując w kontekście

wzajemnej pomocy, że forma elektroniczna stanowić ma standard w komunikacji, co nie oznacza wyparcia czy niedostrzegania innych form. Obowiązkiem organu jest wybrać tę, która w danym przypadku będzie najtrafniejsza (zob. cz. V-2 § 2 ReNEUAL)⁷⁶.

Przekazanie informacji w innej formie nastąpi także przy współpracy urzędników opartej na art. 7 dyrektywy 2010/24/UE. Zgodnie bowiem z regulacją art. 21 ust. 2 dyrektywy 2010/24/UE, elektroniczna forma komunikacji nie ma zastosowania do informacji i dokumentów otrzymywanych w wyniku przebywania w urzędach administracyjnych w innym państwie członkowskim lub w wyniku udziału w postępowaniu administracyjnym w innym państwie członkowskim, zgodnie z art.

7 dyrektywy 2010/24/UE. W ramach takiej współpracy państwa zawierające porozumienie rozstrzygają o formach wzajemnej komunikacji. Oznacza to, że mogą, ale nie muszą z elektronicznej formy korzystać⁷⁷.

Należy podkreślić, że skorzystanie z obiegu elektronicznego i tradycyjnego zostało na gruncie dyrektywy 2010/24/UE zrównane w swej skuteczności. Dokumenty przekazywane przez jedno państwo drugiemu w formie elektronicznej mają taką samą moc prawną, jak gdyby były wysłane pocztą⁷⁸. Przepis art. 21 ust. 3 dyrektywy 2010/24/UE stanowi natomiast, że jeżeli komunikacja nie odbywa się drogą elektroniczną lub z wykorzystaniem standardowych formularzy, nie wpływa to na ważność otrzymywanych informacji ani środków podejmowanych w ramach wykonywania wniosku

75 Marginalnie należy nadmienić, że w ostatnim przypadku z trzech wymienionych – dalszego udzielania informacji – skorzystanie z drogi elektronicznej jest oczywiście obligatoryjne, przy czym powinno to nastąpić „w miarę możliwości”

za pośrednictwem standardowych formularzy. Pojęcie „miary możliwości” ma charakter nieostry, przy czym odnosi się wyłącznie do kwestii posłużenia się standardowym formularzem – nie zaś do korzystania z drogi elektronicznej w ogólności. Potwierdza to anglojęzyczna wersja przepisu: As far as possible, these forms shall albo be used for any rurther communication with regard to the request.

76 D. U. Galetta i in. [w:] M. Wierzbowski, H. C. H. Hoffmann, J. P. Schneider, J. Ziller, op. cit., s. 217.

77 Należy jednak stwierdzić, że wobec dynamicznego rozwoju nowoczesnych technologii również i bezpośrednia współpraca urzędników powinna odbywać się tą drogą.

78 D. Mączyński, Międzynarodowa współpraca w sprawach podatkowych, Warszawa 2009, s. 365.

122

o udzielenie pomocy. Skierowanie korespondencji inną drogą, np. pocztową⁷⁹, będzie mieć w takim przypadku identyczny skutek w zakresie ważności doręczenia, jak w przypadku doręczenia elektronicznego (art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1189/2011). Przy czym nie ma tu znaczenia, czy odstąpiono od skorzystania z drogi elektronicznej w przypadku uzasadnionym, czy też nie.

Porównując wzorzec z dyrektywy 2010/24/UE z rozwiązaniami polskimi (art. 19 ust. 1 u.w.p.) stwierdzić należy, że polski ustawodawca okazał się w zakresie ustanawiania wymogów komunikacji elektronicznej bardziej wymagający. Przepis art. 21 ust. 1 dyrektywy 2010/24/UE rozróżniał bowiem trzy przypadki komunikacji typu „urząd-urząd”:

- uruchomienie procedury pomocowej (wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pomocy), - przesłanie dokumentów umożliwiających egzekucję,

- dalsze udzielanie informacji.

W ostatnim z przypadków komunikacja pomiędzy organami ma odbywać się w drodze elektronicznej jedynie „w miarę możliwości”⁸⁰. Polski ustawodawca jako regułę przyjął natomiast współpracę drogą elektroniczną. Decyzję tę ocenić należy pozytywnie, jako wyraz dążenia do wdrożenia nowoczesnych technologii w proces administrowania w szerszym od dotychczasowego zakresie.

4. Podsumowanie

Międzypaństwowy charakter udzielanej pomocy prowadzi do wniosku, że pomoc prawna – chociaż podporządkowana jest ogólnej regulacji przymusowego postępowania w administracji – opiera się na pewnych swoistych zasadach. Zaliczyć do nich należy:

1) zasadę prawa do dobrej administracji, 2) zasadę wzajemności pomocy,

3) zasadę stosowania własnego prawa procesowego,

4) zasadę pośredniego zainteresowania celem egzekucji przez państwo współpracujące, 5) zasadę równego traktowania wierzytelności własnych i obcych,

6) zasadę ochrony prawnej uzyskanych informacji, 7) zasadę elektronicznej formy komunikacji.

Szczególne miejsce przyznać w tym zakresie należy zasadzie prawa do dobrej administracji.

Prawo to na gruncie pomocy prawnej stanowi istotny czynnik kształtujący przepisy dotyczące wzajemnej pomocy, a także wpływa na wykładnię tak przepisów dyrektywy, jak i prawa krajowego.

Na gruncie prawa UE dotyczącego wzajemnej pomocy prawo do dobrej administracji przejawia się

79 Należy przy tym zwrócić uwagę, że droga pocztowa stanowi zasadniczy sposób komunikowania się w przypadku, gdy nie ma możliwości zachowania formy elektronicznej – zob. art. 2 ust. 3 rozporządzenia 1189/2011.

80 Art. 21 ust. 1 dyrektywy 2010/24/UE.

123

w zagwarantowanej ochronie informacji, systemie pouczeń o zaskarżalności i właściwych organach odwoławczych, bezstronności w prowadzonym postępowaniu, rzetelności podejmowanych czynności i współmierności stosowanych środków do egzekwowanego obowiązku.

Z zasad udzielania pomocy wynika także, że jej udzielenie stanowi obowiązek państwa, do którego zwrócono się z wnioskiem. Tylko bowiem wtedy, gdy udzielenie pomocy rozumiane jest jako obowiązek państwa współpracującego, współpraca państw w tym zakresie ma charakter rzeczywisty i – co za tym idzie – skuteczny. Podobne znaczenie ma gwarancja państwa współpracującego do stosowania własnego prawa procesowego oraz zasada równego traktowania wierzytelności.

Przekazywane w drodze udzielania pomocy informacje podlegają pewnemu zabezpieczeniu. Ich wykorzystanie jest bowiem ograniczone z uwagi na fakt iż korzystają one z ochrony, jaką objęte są podobne informacje na mocy prawa państwa, które informację otrzymało. Nadto, wykorzystanie informacji w szerszym zakresie, aniżeli określono to w dyrektywie 2010/24/UE, to znaczy w odniesieniu do egzekucji lub zabezpieczenia wierzytelności publicznoprawnych albo do wymiaru i wyegzekwowania obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zgodę na to wyrazi państwo, które informacji udzieliło oraz gdy w państwie tym informacje takie mogą być wykorzystywane do podobnych celów.

Należy również pamiętać o wykorzystaniu elektronicznego obiegu informacji przy udzielaniu pomocy. Stanowi to gwarancję szybkości postępowania. W pewnych jednakże przypadkach przepisy dopuszczają formę tradycyjnego obiegu dokumentów i informacji, na szczeblu międzypaństwowym – drogę pocztową. Ma ona jednak stanowić wyjątek, dopuszczalny tylko wówczas, gdy zastosowanie formy elektronicznej nie jest możliwe z powodów technicznych.

W powiązaniu z powyższymi zasadami pozostaje także przyjęcie jako podstawowej elektronicznej formy komunikacji pomiędzy urzędami, co w mojej ocenie – poza oczywistym skutkiem w postaci przyspieszenia toku postępowania – może stanowić instrument swoistej popularyzacji informatyzacji administracji publicznej w państwach członkowskich. Wydaje się, że wobec rozwoju urządzeń cyfrowych technologie informatyczne powinny znaleźć szersze niż obecnie zastosowanie w administrowaniu. Przy czym dotyczy to także kontaktu urzędnika z podmiotem administrowanym.

Rozwiązania wprowadzone dyrektywą 2010/24/UE z pewnością mogą proces ten przyspieszyć. Stąd też zastosowanie komunikacji elektronicznej w omawianych postępowaniach ocenić należy pozytywnie.

Bez wątpienia szczególne znaczenie dla ochrony jednostki ma stworzenie odpowiedniego systemu ochrony prawnej uzyskanych informacji, w tym w szczególności ograniczenia zakresu wykorzystania pozyskanych danych. W przypadku dyrektywy 2010/24/UE możliwości użycia informacji z postępowania o udzielenie pomocy są dosyć szerokie, aczkolwiek jasno określono granice ich wykorzystania. Ten element, w porównaniu z kanonem zasad składających się na prawo do dobrej

124

administracji, stanowić ma istotny element ochrony obywateli i innych podmiotów, przeciwko którym prowadzona jest egzekucja.

Na tym tle przyjęte rozwiązania w Polsce ocenić należy pozytywnie. Regulacja zawarta w u.w.p.

w pełni odpowiada bowiem wzorcowi wynikającemu z dyrektywy 2010/24/UE. Przy czym sposób implementacji omawianych przepisów czyni ten system wewnętrznie spójnym i logicznym.

Przeprowadzone badania prowadzą zatem do wniosku, że zasady prawa o wzajemnej pomocy, wynikające tak z dyrektywy 2010/24/UE i rozporządzenia 1189/2011, jak i z polskiego prawa, zamierzają do ustanowienia skutecznej i szybkiej egzekucji w ramach wzajemnej pomocy, a nadto zabezpieczają interesy uczestników postępowania – w tym w szczególności zobowiązanego.

125

Rozdział piąty

PROCEDURA UDZIELANIA WZAJEMNEJ POMOCY W ODZYSKIWANIU