Zasada wzajemności pomocy

Charakterystyczną cechą każdego z systemów pomocy – a zwłaszcza opartego na pełnej równości stron systemu w płaszczyźnie UE – jest oparcie go na wzajemności praw i obowiązków umawiających się państw. Konstrukcja porozumień ustanawiających pomoc prawną opiera się bowiem na założeniu, że każde z państw uzyskuje prawo do korzystania z pomocy drugiego, z tym jednakże, że jednocześnie przyjmuje na siebie obowiązek udzielenia pomocy pozostałym uczestnikom systemu w przypadku, gdy któryś z nich zwróci się o taką pomoc.

Z tego generalnego założenia wynikają dwie istotne cechy pomocy prawnej, znajdujące zastosowanie w szczególny sposób w przypadku egzekucji należności publicznoprawnych:

dwukierunkowość pomocy oraz obowiązek jej udzielenia. Stanowią one dwa aspekty wzajemności pomocy. Przy czym ich treść przesądza o uznaniu ich za swoisty fundament rozwiązań pomocowych, a tym samym – za zasadę prawa.

Przechodząc do omówienia pierwszego z aspektów zasady wzajemności pomocy stwierdzić należy, że jego istotą jest uprawnienie państwa do wystąpienia do każdego z pozostałych państw-stron porozumienia o udzielenie pomocy. Innymi słowy, każde z państw może wystąpić zarówno jako państwo wnioskujące, jak i jako państwo, do którego o pomoc w odzyskaniu się zwrócono²⁶. Dwukierunkowość pomocy w dochodzeniu należności państw członkowskich UE nie została

egzekucyjnego (np. zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie a obowiązek powiadamiania zobowiązanego o czynnościach postępowania – art. 67 § 2, 72 § 4 p. 1, 79 § 4 p. 1, 80 § 3, 89 § 3 p. 2, 3 u.p.e.a. itp.). Zjawisko to wynika ze specyfiki postępowania egzekucyjnego.

26 A. Skoczylas, op. cit. s. 339, tenże, [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s. 205.

104

wyrażona expressis verbis w żadnym z aktów prawa UE, w szczególności dyrektywy 2010/24/UE.

Wiele przepisów regulujących poszczególne kwestie pozwala jednak na przyjęcie, że zasada ta obowiązuje w ramach omawianego systemu pomocy. W szczególności już tytuł dyrektywy 2010/24/UE ustanawia wzajemność (dwukierunkowość) pomocy. Mowa jest w nim bowiem o

„wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności”²⁷.

Analiza poszczególnych rozwiązań pozwala na przyjęcie, że dwukierunkowość pomocy polega na:

1) równości praw każdego z państw członkowskich UE, co oznacza, że każde z państw może:

a) wystąpić z wnioskiem o pomoc w dochodzeniu,

b) domagać się informacji o wykonaniu złożonego wniosku, c) cofnąć lub zmienić wniosek;

2) równości obowiązków każdego z państw członkowskich UE, co oznacza, że każde z państw jest zobligowane do:

a) udzielenia pomocy w przypadku złożenia przez którekolwiek z pozostałych państw wniosku o pomoc w egzekucji,

b) udzielenia informacji o wykonywaniu wniosku, w tym w szczególności notyfikowania sporu powstałego po jego złożeniu oraz zmian w pierwotnym lub jednolitym tytule wykonawczym;

3) niedopuszczalności tworzenia barier proceduralnych, w szczególności w formie:

a) ograniczania zakresu udzielanej pomocy wbrew dyrektywie 2010/24/UE, czyli

- ograniczania zakresu przedmiotowego dyrektywy, do pomocy w egzekucji jedynie niektórych należności,

- ograniczania zakresu podmiotowego dyrektywy, to znaczy do pomocy w egzekucji należności od jedynie niektórych podmiotów,

b) uzależniania jej udzielenia od spełnienia dodatkowych wymogów (w szczególności formalnych) lub zaliczkowania na poczet zwrotu kosztów postępowania sprzecznie z art. 20 dyrektywy 2010/24/UE,

c) żądania dodatkowych informacji, które nie zostały wskazane we wniosku, a których udzielenie spowoduje jedynie przedłużenie postępowania w państwie współpracującym,

4) przyjmowaniu krajowych rozwiązań prawnych z dziedziny egzekucji należności publicznoprawnych gwarantujących równość sytuacji prawnej podmiotów zobowiązanych, bez różnicowania ich ze względu na pochodzenie z określonych państw członkowskich UE;

5) implementowaniu dyrektyw dotyczących pomocy w egzekucji w sposób gwarantujący osiągnięcie ich celów, w szczególności w sposób gwarantujący stworzenie na szczeblu krajowym właściwych:

27 Ang. mutual assistance for the recovery of claims.

105

procedury, aparatu administracji oraz środowiska elektronicznego gwarantującego szybkość rozpoznawania i wykonywania wniosków.

Naruszeń aspektu dwukierunkowości pomocy nie będą natomiast stanowić te rozwiązania, które przewidziano w dyrektywie 2010/24/UE, a które dotyczą:

1) dopuszczalności odroczenia albo rozłożenia spłaty należności na raty (art. 13 ust. 4 dyrektywy 2010/24/UE),

2) odmowy wykonania wniosku (art. 2 i art. 11 dyrektywy 2010/24/UE), 3) odmowy udzielenia pomocy (art. 18 dyrektywy 2010/24/UE).

Są one bowiem elementami konstrukcji systemu pomocy, przy czym ich wprowadzenie nie niweczy dwukierunkowości pomocy, a jedynie usprawnia ją.

Drugim aspektem wzajemności pomocy w egzekucji jest obligatoryjność jej udzielenia w przypadku wniosku któregokolwiek z państw członkowskich. Aspekt ten przyjął postać negatywną, jako wyliczenie okoliczności, w których możliwa jest odmowa udzielenia pomocy. Okoliczności te – w odniesieniu do pomocy w dochodzeniu należności – zostały przewidziane w art. 18 ust. 1 i 3 dyrektywy 2010/24/UE. Zgodnie z tymi przepisami, organ współpracujący nie jest zobowiązany do udzielenia pomocy, jeżeli odzyskanie wierzytelności, z uwagi na sytuację dłużnika, spowodowałoby poważne trudności gospodarcze lub społeczne we współpracującym państwie członkowskim, o ile przepisy ustawowe, wykonawcze i praktyki administracyjne obowiązujące w tym państwie członkowskim dopuszczają taki wyjątek w przypadku wierzytelności krajowych (ust. 1 wskazanego przepisu). Państwo członkowskie nie jest zobowiązane do udzielenia pomocy, w przypadku gdy całkowita kwota roszczeń, w odniesieniu do których wystąpiono z wnioskiem o pomoc, wynosi mniej niż 1.500 euro (ust. 3). A contrario zatem, jeżeli w danym przypadku nie wystąpiła żadna z powyższych okoliczności, państwo współpracujące ma obowiązek udzielić pomoc państwu wnioskującemu.

Gwarancją należytego stosowania przez państwa członkowskie tego przepisu jest art. 25 dyrektywy 2010/24/UE, powołujący Komitet Do Spraw Odzyskiwania Wierzytelności. Jednym z jego zadań jest bowiem rozstrzyganie sporów pomiędzy państwami w zakresie odmowy udzielania pomocy²⁸. W doktrynie zwrócono jednakże uwagę, że konsekwencje naruszenia obowiązku udzielenia pomocy mają w zasadzie charakter wyłącznie polityczny²⁹.

Znaczenie zasady wzajemności pomocy jest nie do przecenienia. Gwarantuje ona bowiem, że przyjmowane regulacje nie będą miały charakteru fasadowego. W omawianym kontekście pomocy w egzekucji rozwiązania te są tym istotniejsze, że wprowadzają obowiązek szybkiego i sprawnego działania, przeciwdziałając eo ipso przewlekłości postępowania w drugim państwie. Zasada

28 Kwestia ta zostanie omówiona w dalszej części pracy.

29 J. Olszanowski, [w:] J. Olszanowski, W. Piątek, Współpraca państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych, Warszawa 2016, s. 120.

106

wzajemności w kontekście pomocy w egzekucji stanowi zatem swoiste zabezpieczenie interesów państwa wnioskującego.

W polskim systemie prawnym omawiana zasada nie została wyrażona expressis verbis jako osobny przepis ustawy. O jej obowiązywaniu wnioskować można z art. 60 u.w.p., który wskazuje, w jakich przypadkach państwo nie jest obowiązane do udzielenia pomocy. W innych okolicznościach niż wymienione w art. 60 u.w.p. organy mają obowiązek udzielić pomocy.