Obowiązek współdziałania państw przy wykonaniu wniosku o odzyskanie wierzytelności

Jak było to sygnalizowane w poprzednim rozdziale, fundamentem systemu pomocy prawnej – w tym pomocy w egzekucji należności publicznoprawnych – jest wzajemność świadczonej pomocy, rozpatrywana z jednej strony jako możliwość wystąpienia każdego z państw członkowskich w roli państwa wnioskującego albo w roli państwa współpracującego, z drugiej zaś – jako możliwość odmowy udzielenia pomocy jedynie w wyjątkowych, expressis verbis wyrażonych w dyrektywie 2010/24/UE przypadkach.

Przepisy dyrektywy 2010/24/UE, jak również rozporządzenia 1189/2011, opisują szczegółowo wzajemne prawa i obowiązki państw członkowskich w kontekście pomocy w egzekucji³⁶. Wszystkie te elementy składają się na niewyrażony expressis verbis w żadnym akcie prawnym – ale jednak istniejący w praktyce – obowiązek współdziałania państw przy wykonywaniu wniosków o pomoc w egzekucji. Obowiązek ten przekłada się na każdy z międzypaństwowych aspektów współpracy przy pomocy w odzyskiwaniu, zarówno w zakresie wzajemnych kontaktów (przekazywania informacji, przesyłania dokumentów), jak i podejmowanych czynności stanowiących wykonywanie przysługujących uprawnień pozostawionych do rozstrzygnięcia w gestii danego państwa (np.

rozszerzanie czy ograniczanie wniosków o pomoc w egzekucji, rozkładanie na raty należności, zawieszanie postępowania). W tych przypadkach zawsze uwzględniać należy interes drugiego państwa.

Szczególnego rodzaju przypadkiem współdziałania jest kwestia szybkości działania organów danego państwa. W przypadku egzekucji (zwłaszcza należności pieniężnych) szybkość ma znaczenie szczególne. Zwłoka w dokonaniu określonej czynności może bowiem spowodować, że egzekucja okaże się bezskuteczna. Miernikami współdziałania będą zatem aktywne podejmowanie czynności przez organy uczestniczące we wzajemnej pomocy, efektywność stosowanych środków) oraz stały i bieżący kontakt jednostek łącznikowych³⁷. Nie należy jednakże z pola widzenia tracić zagadnienia proporcjonalności stosowanych środków (w tym zwłaszcza środków egzekucyjnych); dopiero swoista synergia tych dwóch elementów stanowić będzie model współdziałania państw.

36 W szczególności, państwa mają wobec siebie szereg obowiązków informacyjnych. Dość liberalnie ukształtowano kwestię wzajemnego zwrotu kosztów egzekucji, dopuszczono możliwość decydowania przez państwo współpracujące o ewentualnym rozłożenia na raty należności państwa wnioskującego (czy nawet o odroczeniu płatności). Stworzono eo ipso podstawy w istocie głębokiej wzajemnej ingerencji we wzajemne interesy. Zakres tej ingerencji oraz materia, której dotyczy (należności publicznoprawne, stanowiące nierzadko istotne dochody budżetu państw) wymusza korzystanie z praw przysługujących w toku udzielania albo korzystania z pomocy w sposób niezwykle wyważony. Podobnie, wykonywanie obowiązków związanych z udzielaniem pomocy musi mieć charakter z jednej strony stanowczy, z drugiej jednak – uwzględniający cały szereg czynników okołoprawnych.

37 Przy czym skuteczność stosowania krajowych procedur jest oczywiście konsekwencją należytej implementacji odpowiednich przepisów, w tym wypadku – dyrektywy 2010/24/UE.

151 3.2. Status prawny podmiotu zobowiązanego

Kluczowym podmiotem każdego postępowania egzekucyjnego jest ten, przeciwko któremu prowadzona jest egzekucja³⁸. Nie inaczej jest w przypadku postępowania pomocowego – już warunkiem skutecznego skierowania wniosku do innego państwa członkowskiego jest wskazanie w nim osoby, przeciwko której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne.

Stworzenie właściwej kategorii pojęciowej dla opisania tego podmiotu wydaje się być zadaniem niełatwym. Można bowiem wobec niej stosować wiele określeń, np. „osoba zobowiązana” ³⁹,

„podmiot”, czy „zobowiązany”⁴⁰. Wszystkie one jednak mają tę wadę, że posługują się nimi prawodawstwa krajowe, nadając im swoiste, bardzo ścisłe znaczenie. Problemu nie rozwiązuje także dyrektywa 2010/24/UE, która nie wprowadza jednolitego nazewnictwa, ale posługuje się różnymi określeniami, np. „dana osoba” (zob. art. 11 ust. 2 p. a dyrektywy 2010/24/UE).

Mając na względzie strukturę postępowania egzekucyjnego w administracji, jak również przyjmowaną w polskiej nauce siatkę pojęciową, dla określenia pomiotu, przeciwko któremu toczy się egzekucja, można by posługiwać się określeniem „zobowiązany”, mogłoby to jednak obniżyć precyzję języka, wobec oczywistego w tym przypadku skojarzenia z rozumieniem zobowiązanego w polskim prawie (art. 1a p. 20 u.p.e.a.). Tymczasem na gruncie prawa UE rozumienie to może okazać się zbyt wąskie⁴¹.

Stąd też w dalszej części niniejszej pracy na określenie osoby, która została wskazana we wniosku o pomoc w odzyskaniu wierzytelności i jednolitym tytule wykonawczym, posługiwać się będę określeniem „podmiot zobowiązany”. Wydaje się, że jest ono na tyle dalekie od terminów stosowanych w prawodawstwach krajowych – w tym zwłaszcza polskim – że nie spowoduje to swoistego zamętu terminologicznego, równocześnie jednak na tyle ścisłe, że precyzyjnie wyodrębnia kategorię podmiotów występujących w tej roli.

Przepisy dyrektywy 2010/24/UE i rozporządzenia 1189/2011 nie wskazują swoistego zestawu cech podmiotu zobowiązanego. Myśl, która temu przyświeca najpełniej wyrażona została w preambule do dyrektywy 2010/24/UE, która w p. 5 stanowi, że jednym z celów nowej regulacji jest

„objęcie zakresem stosowania wszystkich osób prawnych i fizycznych w Unii, z uwzględnieniem coraz liczniejszych form konstrukcji prawnych, w tym nie tylko konstrukcji tradycyjnych, takich jak trusty i fundacje, ale również wszelkich nowych instrumentów, które mogą być ustanowione przez podatników w państwach członkowskich”. Dla określenia, czy dany podmiot może wystąpić w

38 Ibidem, s. 342.

39 D. Mączyński, opisując rozwiązania dyrektywy 2010/24/UE, posłużył się określeniem „osoba zobowiązana” – zob. D.

Mączyński, op. cit., s. 373.

40 Zob. art. 1a p. 20 u.p.e.a.

41 Polskie rozumienie akcentuje bardzo silnie tożsamość podmiotu, na którego nałożono obowiązek zapłaty danej należności z podmiotem, wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W przypadku prawa UE nie zawsze będzie to prawidłowe.

152

charakterze podmiotu zobowiązanego odwołać się zatem trzeba do systemu prawa państwa wnioskującego. W pewnym jednakże zakresie – na etapie udzielania pomocy – niezbędne będzie także odniesienie do prawa państwa współpracującego (np. w sytuacji egzekucji z majątku wspólnego małżonków). W takich przypadkach osobie, wobec której prowadzona jest egzekucja, przysługują takie uprawnienia, jakie ma zobowiązany w myśl porządku krajowego nawet wtedy, gdyby w analogicznej „krajowej” sytuacji nie mogłaby występować w tym charakterze. Dyrektywa 2010/24/UE jedynie pomocniczo wskazuje, który podmiot może być uznany za zobowiązany, wobec którego możliwe jest wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pomocy. Ostatecznie o dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem oraz podejmowania czynności przesądzać będą systemy prawne obu współpracujących państw.

Z kolei rozporządzenie 1189/2011 przewiduje, że wniosek o udzielenie pomocy (w tym w szczególności wniosek o odzyskanie wierzytelności) może dotyczyć każdej z następujących osób:

a) dłużnika głównego lub dłużnika solidarnego⁴²;

b) osoby innej niż dłużnik i dłużnik solidarny, odpowiedzialnej za zapłatę podatków, ceł i innych obciążeń, lub odpowiedzialnej za inne wierzytelności związane z tymi podatkami, cłami i innymi obciążeniami na mocy przepisów prawnych obowiązujących w państwie członkowskim, w którym organ wnioskujący ma swoją siedzibę⁴³;

c) wszelkich osób trzecich przechowujących aktywa należące do jednej z osób wymienionych powyżej, bądź mających wobec jednej z tych osób dług⁴⁴.

Z kolei art. 3 p. c dyrektywy 2010/24/UE wskazuje, że przez „osobę” rozumieć należy osobę fizyczną⁴⁵, osobę prawną⁴⁶, stowarzyszenie osób uznane za mające zdolność do czynności prawnych,

42 Ang. principal debtor or co-debtor, fr. le debiteur principal ou un codebiteur, niem. der Hauptschuldner ode rein Mitschuldner.

43 Ang. a person other than a (co-)debtor, liable for settlement of the taxes, duties and other measures, or for other claims relating to these taxes, duties and other measures under the law in force in the Member State in which the applicant authority is situated, fr. une personne autre qu’un relatives a ces taxes, impots, droits et autres measures en vertu de la legislation en vigeur dans l’Etat member dans lequel l’authorite requerante se trouve, niem. eine andere Person als ein (Mit-)Schuldner, die fur Zahlung der Steuern, Abgaben und sonstingen Massnahmen oder die Erfullung anderer Forderungeg im Zusammenhang mit diesen Steuern, Abgaben und sonstingen Massnahmen nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dem die ersuchende Behorde ihren Sitz hat .

44 Ang. any third party holding assets belonging to or having debts towards one the persons referred to in points (a) or (b), fr. une tierce qui detient des actifs appurtenant a une des personnes mentionees au point a) ou b) ou qui a des dettes envers une de ces personnes, niem. jede andere dritte Person, die im Besitz von Vermogenswerten einer der unter Buchstabe a oder b bezeichneten Personen ist oder gegenuber dieser Schulden hat. W tym zakresie rozwiązania UE korespondują z wyrażonym wiele lat temu w polskiej nauce poglądem J. Jendrośki, który dokonał rozróżnienia trzech podmiotów: zobowiązanego do wykonania obowiązku, odpowiedzialnego za jego wykonanie oraz wykonawcę obowiązku (zob. J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 28 oraz K.

Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego, [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego, tom III, Ossolineum 1978, s. 279). Chociaż rozróżnienie to bywa niekiedy krytykowane, jest istotne przede wszystkim dla ustalenia, wobec kogo ma być stosowany środek egzekucji. Nie powoduje to jednakże np.

rozszerzenia kręgu podmiotów wobec których postępowanie egzekucyjne jest prowadzone – krąg zobowiązanych wynikać będzie bowiem zawsze z tytułu wykonawczego, zaś o dopuszczalności zastosowania innych środków egzekucyjnych wobec innych podmiotów decydować będzie prawo państwa współpracującego.

45 Ang. natural person.

46 Ang. legal person.

153

lecz pozbawione prawnego statusu osoby prawnej⁴⁷ lub wszelkie inne konstrukcje prawne dowolnego rodzaju i postaci, którym przyznano lub nie osobowość prawną, będące w posiadaniu aktywów lub zarządzające aktywami, które, wraz z dochodem z nich pochodzącym, podlegają jednemu z podatków objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy⁴⁸.

Z powyższego wyliczenia wypływają następujące wnioski. Po pierwsze, wskazanie, wobec kogo pomoc w egzekucji może być realizowana pozostawione zostało państwu członkowskiemu. Po drugie, zakres podmiotów, wobec których pomoc w dochodzeniu może być prowadzona ujęty jest szeroko. Nie ograniczono go bowiem wyłącznie do tych osób, które ponosiłyby odpowiedzialność za daną należność na gruncie prawa materialnego. Egzekucja obejmuje zatem także inne podmioty (np.

te osoby, którym w określony sposób przekazano majątek podmiotu zobowiązanego lub jakąś jego część). Nadto, podmiot zobowiązany może przybrać wszelką formę prawną – od osoby fizycznej po tak zwane „ułomne osoby prawne”, a w odniesieniu do podatków dopuszczalne są również i inne od wcześniej wskazanych konstrukcje podmiotowe. W charakterze podmiotu zobowiązanego może wystąpić również określona masa majątkowa, jeżeli tylko możliwe jest ściąganie od niej określonych należności publicznoprawnych w myśl prawa krajowego⁴⁹.

Analizując treść dyrektyw dotyczących udzielania wzajemnej pomocy stwierdzić trzeba, że w zasadzie brak w nich regulacji sytuacji prawnej podmiotu zobowiązanego. Dyrektywa 2010/24/UE, podobnie jak regulacje ją poprzedzające, konstruując status prawny tego podmiotu poprzestaje na wskazaniu, przepisy którego z państw należy stosować w przypadku, gdy wystąpią określone okoliczności. Regulacja statusu prawnego zobowiązanego na szczeblu dyrektywy ma zatem charakter wyłącznie blankietowy, a zakres oraz treść praw i obowiązków stron uzależniona jest przede wszystkim od prawa krajowego państw członkowskich.

Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że granica pomiędzy prawami i obowiązkami podmiotu zobowiązanego przyznanymi czy nałożonymi przez oba systemy prawne przebiega nie tylko ze względu na terytorium, na którym dana czynność jest podejmowana (w państwie wnioskującym czy z nim współpracującym), ale także ze względu na to, czy jest to czynność prawa materialnego czy procesowego. Zgodnie bowiem z regulacją art. 14 ust. 1 i 2 dyrektywy 2010/24/UE, spory co do samej wierzytelności – a zatem, co do istoty samego obowiązku – rozpoznawane są w państwie wnioskującym, spory co do czynności egzekucyjnych rozpoznaje natomiast państwo współpracujące,

47 Ang. an association of persons recognized as having the capacity to perform legal acts but lacking the legal status of a legal person. W mojej ocenie posłużenie się w polskojęzycznej wersji dyrektywy 2010/24/UE słowem

„stowarzyszenie” uznać należy za wysoce niefortunne. W istocie bowiem chodzi tu o jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym przyznano zdolność prawną (zob. np. art. 33¹ Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 827 z późn. zm.)

48 Ang. any other arrangement of whatever nature and form, which has legal personality or not, owning or managing assets which, including income derived therefrom, are subject to any of the taxes covered by [Directive 2010/24/UE]. Jak się wydaje, jest to rozumienie szersze aniżeli np. „osoby posiadające majątek”.

49 J. Lao, op. cit., s. 310.

154

chyba że – o tym dyrektywa expressis verbis nie stanowi – dana czynność została podjęta na terytorium i przez państwo wnioskujące.

Zwrócić należy uwagę również i na to, że teoretycznie w ramach jednego systemu prawnego inaczej może kształtować się sytuacja prawna podmiotu zobowiązanego w zależności od tego, do której kategorii z art. 3 p. c dyrektywy 2010/24/UE albo z art. 3 ust. 2 rozporządzenia 1189/2011 się zalicza. Inaczej bowiem może być traktowany podmiot zobowiązany będący osobą fizyczną, a inaczej, gdy jest nim osoba prawna czy inna jednostka. Inne będą także obowiązki dłużnika głównego, solidarnego, płatnika czy ich dłużników.

Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że status prawny podmiotu zobowiązanego nie jest jednolity. Zakres jego praw i obowiązków wynika bowiem z systemów prawnych państwa wnioskującego o pomoc i pomocy tej udzielającego. Jego pozycja będzie różna, w zależności od tego, które państwa ze sobą współpracują. Podmiot zobowiązany będzie mieć do dyspozycji środki prawne przysługujące mu w dwóch systemach prawnych, aczkolwiek nie dojdzie do ich kumulacji, ponieważ prawo UE wyraźnie rozróżnia z instrumentów którego państwa można korzystać w określonych okolicznościach. Oparcie statusu prawnego podmiotu zobowiązanego na omawianej niejednolitości może ulec zwielokrotnieniu w sytuacji, gdy w roli współpracujących występuje więcej niż jedno państwo członkowskie. W takim przypadku podmiot zobowiązany będzie mógł korzystać z uprawnień większej liczby państw, a wybór określonego instrumentu uzależniony będzie od tego, które państwo dokonało czynności, którą podmiot zobowiązany zamierza kwestionować.

Pomimo jednakże tego, że w dyrektywie 2010/24/UE status podmiotu zobowiązanego nie został jednolicie uregulowany, należy pamiętać, że na gruncie europejskim funkcjonuje wiele dokumentów przewidujących minimalne standardy co do pozycji uczestnika postępowania (strony w postępowaniu administracyjnym rozpoznawczym i podmiotu zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym). Standardy te były przedmiotem analizy w poprzednim rozdziale w kontekście prawa do dobrej administracji. Dla porządku przypomnieć należy, że zgodnie z k.p.p. każdy, kto jest uczestnikiem postępowania, powinien mieć prawo do wysłuchania, dostępu do dokumentacji urzędowej dotyczącej postępowania, a wydawane w postępowaniu rozstrzygnięcia powinny być uzasadnione (art. 41 k.p.p.). Myśl tę odnieść należy także do postępowania egzekucyjnego. W istocie wiele systemów prawnych – jeżeli nie wszystkie – przewiduje sądową kontrolę na etapie egzekucji.

Element ten wyróżnia się w doktrynie jako jedna z cech sankcji⁵⁰.

W kontekście blankietowego charakteru regulacji statusu prawnego zobowiązanego szczególnego znaczenia nabiera zasada równego traktowania wierzytelności. Za realną uznać bowiem należy taką sytuację, w której w państwie współpracującym wyłączono wobec należności obcych instrumenty

50 H. Nowicki, [w:] Z. Duniewska i in., System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A.

Wróbla. Tom 7 – Prawo administracyjne materialne s. 643 wraz z przywołaną tam literaturą.

155

prawne dostępne dla podmiotów zobowiązanych w sprawach krajowych albo stworzono odrębny reżim dla „zagranicznych” zobowiązań w oparciu o jedynie minimalne standardy prawa europejskiego. Sytuacja taka jest niedopuszczalna, a to w związku z zasadą równego traktowania należności.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2010/24/UE, do celów odzyskania wierzytelności we współpracującym państwie członkowskim, wszelkie wierzytelności będące przedmiotem wniosku o odzyskanie wierzytelności traktowane są jak wierzytelności współpracującego państwa członkowskiego. Organ współpracujący korzysta z uprawnień i procedur przewidzianych na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych współpracującego państwa członkowskiego, mających zastosowanie do wierzytelności dotyczących takiego samego podatku lub cła – lub podobnego podatku lub cła, gdy nie ma takich samych podatków lub ceł. Z przepisu tego wynikają dwie konsekwencje.

Po pierwsze, skoro obce wierzytelności mają być traktowane jak własne, to dotyczy to także zastosowania środków prawnych przyznanych w prawie krajowym podmiotom zobowiązanym.

Rozwiązania dotyczące udzielania pomocy w prawie krajowym nie mogą w zakresie ochrony podmiotu zobowiązanego – w tym zwłaszcza gwarancji prawa do zaskarżenia czynności – tworzyć systemu mniej korzystnego aniżeli ma to miejsce w przypadku należności własnych i „wewnętrznej”

egzekucji. W aspekcie legislacyjnym musi zatem istnieć równowaga pomiędzy sytuacją prawną podmiotu zobowiązanego krajowego i zagranicznego.

Obok aspektu legislacyjnego równowaga musi istnieć także na etapie stosowania prawa, a zatem – jak jest to ujęte w przytoczonym przepisie – „korzystania z uprawnień i procedur przez organ”.

Należy to rozumieć w ten sposób, że na organach państwa współpracującego ciąży obowiązek dokonywania wszelkich czynności zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi – w tym w szczególności podjęcia względem podmiotu zobowiązanego tych obowiązków, które są korelatem przyznanych mu uprawnień. Chodzi tu np. o dopuszczenie podmiotu zobowiązanego do udziału w czynnościach egzekucyjnych (o ile taki obowiązek generalnie w prawie został przewidziany) czy przyjęcie wniesionego przez niego środka zaskarżenia czynności.

Status prawny podmiotu zobowiązanego regulowany jest przez różne akty normatywne. Odnosi się do niego prawo UE oraz porządki prawne państw członkowskich. Prawo UE odnosi się do omawianego zagadnienia w sposób blankietowy, wskazując jedynie, że zakres procesowych uprawnień i obowiązków zobowiązanego zależy od tego, czy czynność jest podejmowana przez państwo wnioskujące, czy współpracujące. Nadto, w dyrektywie 2010/24/UE przewidziano zakaz różnicowania sytuacji prawnej zobowiązanych „z trybu pomocy prawnej” i „krajowych”.

Szczegółowe uregulowania kwestii pomocy prawnej znajdują się natomiast z prawie wewnętrznym państw członkowskich.

156

Określenie danego podmiotu jako podmiotu zobowiązanego na gruncie pomocy prawnej stanowić może istotny problem. Postępowanie egzekucyjne zawsze bowiem prowadzone jest wobec określonej jednostki, przy czym jej zdolność do wystąpienia w tym charakterze wynika z prawa państwa wnioskującego. Podmiotowość w egzekucji administracyjnej prowadzonej przez jedno państwo nie oznacza jednakże automatycznej podmiotowości na obszarze innego państwa. Określone państwa mogą przecież prawem wewnętrznym różnicować zakres uprawnień poszczególnych jednostek organizacyjnych, na których ciążą obowiązki publicznoprawne. Przy ocenie zdolności danego podmiotu do wystąpienia w charakterze zobowiązanego istotne jest zatem prawo państwa wnioskującego, a nie – współpracującego. Innymi słowy, podmiotowi zobowiązanemu przysługują na etapie udzielania pomocy przez inne państwo uprawnienia zobowiązanego w państwie współpracującym nawet wtedy, gdyby nie mógł on być podmiotem zobowiązanym w analogicznej,

„krajowej” sytuacji.