Uwagi ogólne

Przyczyn, z powodu których państwa korzystają z wzajemnej pomocy, jest wiele i mają one bardzo zróżnicowany charakter. Za główną przyczynę podejmowania przez państwa współpracy w sprawach należności publicznoprawnych uznać należy proces integracji gospodarczej pomiędzy umawiającymi się państwami oraz proces globalizacji. Oba procesy wpływają na zwiększoną mobilność ludności i

34

towarów, co wpływa z kolei na możliwości państw w zakresie skutecznego wymiaru i egzekucji obciążających obywateli należności w formie podatków i ceł¹.

Znaczenie mają również postawy obywateli wobec nakładanych na nich obowiązków publicznoprawnych, w szczególności wobec opodatkowania. Zaniechanie wypełnienia tych obowiązków, w połączeniu z wynikającą ze wskazanych powyżej procesów łatwością przemieszczania się z jednego państwa do drugiego, wymusza rozważenie podjęcia przez nie współpracy; jej brak w istocie doprowadziłby do sytuacji, w której znaczna część obowiązków nakładanych przez państwo, w tym podatków i ceł, nie byłaby wykonywana i – z uwagi np. na przebywanie zobowiązanego poza granicami jurysdykcji państwa zainteresowanego egzekucją – nie mogłaby zostać skutecznie wyegzekwowana. W tym sensie współpraca jest nie tyle instrumentem integracji, ile gwarancją wykonania obowiązków publicznoprawnych.

Wspomnieć również należy o politycznych aspektach współpracy. Nawiązanie takich kontaktów przez państwa stanowić może wyraz realizacji określonej idei politycznej czy obrania danego kierunku czy kursu polityki. Zagadnienie to wydaje się o tyle istotne, że chodzi o egzekwowanie obowiązków nałożonych przez państwo, a nie – jak np. w przypadku egzekucji cywilnej – o dochodzenie roszczeń prywatnoprawnych, powstałych co do zasady wskutek określonych aktywności stron danego stosunku prawnego. Kwestia politycznego wydźwięku podjęcia współpracy w formie wzajemnej pomocy – jakkolwiek może być istotna – w kontekście współcześnie funkcjonujących porozumień o współpracy ma jednak stosunkowo niewielkie znaczenie. Nie można jej jednakże całkowicie pominąć.

Przyczyny współpracy można zatem podzielić na kilka grup, mianowicie: przyczyny ekonomiczne, do których zaliczać się będą zjawiska integracji ekonomicznej i globalizacji, przyczyny społeczne oraz przyczyny polityczne.

2.2. Przyczyny ekonomiczne 2.2.1. Integracja ekonomiczna

Zjawisko integracji ekonomicznej stanowi fundament współczesnych międzynarodowych stosunków ekonomicznych². Może być rozpatrywane albo jako stan, w którym wytworzono pożądaną strukturę ekonomiczną, albo jako proces tworzenia jednolitej struktury w obrębie grupy krajów. Jak

1 K. Lasiński-Sulecki, Umowy w sprawie unikania podwójnego opodatkowania a prawo celne. Wybrane zagadnienia [w:]

J. P. Stanisławiszyn, T. Nowak (red.), Regulacje w zakresie prawa celnego i podatku akcyzowego po przystąpieniu Polski do UE, Warszawa 2012, s. 194. Podobnie D. Strzelec, Międzynarodowa pomoc prawna przy przeprowadzaniu dowodów w sprawach podatkowych, Przegląd Podatkowy 2013 nr 5, s. 33.

2 Szerzej ugrupowania integracyjne omawia E. Jantoń-Drozdowska, Międzynarodowe stosunki gospodarcze, Warszawa 2011, s. 224-237.

35

się wydaje, to drugie rozumienie integracji ekonomicznej – przeważające zresztą w doktrynie³ – uznać należy za trafniej opisujące istotę integracji ekonomicznej.

Określona struktura ekonomiczna w danym momencie czasowym jest bowiem elementem procesu, ukierunkowanego ostatecznie na pełne ujednolicenie struktury gospodarczej państw, niezależnie od tego, czy państwa podjęły już decyzję o przystąpieniu do kolejnego etapu integracji, czy nie. Dlatego też integrację ekonomiczną definiuje się jako dynamiczny proces polegający na dobrowolnym zacieśnianiu współpracy ekonomicznej przez co najmniej dwa niepodległe kraje poprzez stopniową eliminację barier ograniczających współpracę gospodarczą⁴.

Państwa podejmują decyzję o integracji ekonomicznej z różnych powodów. Do najważniejszych zaliczyć należy przyczyny: polityczne (umocnienie roli ugrupowania w polityce światowej, umocnienie pozycji obronnej państwa i ugrupowania, wyeliminowanie potencjalnych konfliktów wewnętrznych czy wreszcie unifikacja polityczna⁵), ekonomiczne (likwidacja barier ograniczających wymianę wyrobów gotowych i usług w ramach ugrupowania, rozwój wymiany handlowej)⁶, wreszcie cywilizacyjno-kulturowe (rozwój nauki, ochrona dorobku kulturowego)⁷. Nigdy natomiast integracja ekonomiczna nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona bowiem metodę osiągnięcia wyższego stopnia specjalizacji i kooperacji, co sprzyja wzrostowi gospodarczemu i ogólnemu dobrobytowi⁸.

Przyjmując, że integracja ekonomiczna stanowi proces, możliwe jest wyodrębnienie poszczególnych jego etapów z uwagi na stopień jej zaawansowania. Przy czym przejście do kolejnego etapu wymaga jednocześnie osiągnięcia wcześniejszych faz integracyjnych nie tylko w aspekcie ekonomicznym, ale w zakresie dostosowania wewnętrznego państw, wywołanego zmianami w strukturze gospodarczej⁹. Ujmując problem dynamicznie stwierdzić należy, że pogłębienie współpracy gospodarczej wpływać będzie na konieczność intensyfikacji współpracy prawnej – w tym w dziedzinie pomocy prawnej. Etapami integracji ekonomicznej są:

1) eliminacja utrudnień handlowych pomiędzy państwami-uczestnikami porozumienia przy jednoczesnym utrzymywaniu ich w stosunkach z innymi państwami, zwana strefą wolnego handlu (free trade area)¹⁰, np. Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (EFTA, 1960),

3 Takie rozumienie integracji ekonomicznej prezentowali m. in. Ch. P. Kindleberger, European Economic Integration [w:] Money, Trade and Economy Growth: Essays in Honor of J. H. Williams, Nowy Jork 1951, J. Tinbergen, International Economic Integration, Amsterdam 1964, M. B. Krauss The Economic of Integration, Londyn 1973, P. Bożyk, M. Guzek, Teoria integracji socjalistycznej, Warszawa 1977, F. Machlup, Integracja: narodziny i rozwój idei, Warszawa 1986, S.

Ładyka, Z teorii integracji gospodarczej, Warszawa 2000 (podaję za P. Bożyk, J. Misala, op. cit., s. 20). Przeciwnie Z.

Kamecki, Pojęcia i typy integracji gospodarczej, „Ekonomista” 1967, nr 1.

4 A. Czarczyńska, K. Śledziewska, Teoria europejskiej integracji gospodarczej, Warszawa 2007, s. 2. Podobnie K.

Popowicz, Rozwój podstaw prawnych UE [w:] J. Barcz (red.), Ustrój Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 31.

5 Proces unifikacji politycznej był szczególnie dostrzegalny w XIX, np. unifikacja polityczna Szwajcarii, Włoch czy Niemiec. Szerzej na ten temat zob. A. Nowak-Far, Unia Gospodarcza i Walutowa w Europie, Warszawa 2011, s. 6.

6 Poza UE warto w tym zakresie wymienić np. Skandynawską Unię Walutową z lat 1872-1931.

7 P. Bożyk, J. Misala, op. cit., s. 22-26. Zob. także F. Gołembski, Kulturowe aspekty integracji europejskiej, Warszawa 2008, s. 170 i n., E. Jantoń-Drozdowska, op. cit., s. 206-208.

8 A. Czarczyńska, K. Śledziewska, op. cit.

9 A. Nowak-Far, op. cit., s. 3. A. Czarczyńska, K. Śledziewska, op. cit., s. 3.

10 E. Jantoń-Drozdowska, op. cit., s. 210.

36

Latynoamerykańskie Stowarzyszenie Integracyjne (LAIA, 1980) oraz Północnoamerykańska Strefa Wolnego Handlu (NAFTA, 1994),

2) ujednolicenie utrudnień wobec państw trzecich (unia celna) ¹¹,

3) usunięcie w stosunkach pomiędzy członkami porozumienia innych oprócz powyżej opisanych barier i tym samym ustanowienie swobodnego przepływu dóbr, usług, siły roboczej oraz kapitału (wspólny rynek),

4) koordynacja polityk: makroekonomicznej, mikroekonomicznej oraz rozwoju gospodarczego (unia walutowa i gospodarcza)¹².

5) pełna integracja ekonomiczna, czyli wytworzenie „scalonego gospodarczo i politycznie organizmu, który funkcjonuje jako podmiot międzynarodowego życia gospodarczego i politycznego oraz wyróżnia się na tle innych podmiotów, zwłaszcza poszczególnych państw, całkowitym ujednoliceniem w skali międzynarodowej podstawowych reguł i zasad funkcjonowania gospodarki, a także polityki wewnętrznej i zagranicznej”¹³.

Warunkiem skuteczności tych procesów jest sukcesywne pogłębianie współpracy prawnej państw, w tym w szczególności w ramach współpracy prawnej. Znoszenie kolejnych barier, ujednolicanie obciążeń czy ułatwianie przepływu między państwami integrującymi się zmniejsza bowiem szczelność systemów celnych czy podatkowych. Przykładowo, w przypadku integracji europejskiej zwracano uwagę, że problemy z transgranicznym odzyskiwaniem należności mogą spowodować trudności z prawidłowym rozwojem rynku wewnętrznego¹⁴. Stąd też przejście do kolejnego etapu integracji związane musi być z poszerzeniem zakresu i form współpracy.

W związku z podejmowaną integracją ekonomiczną państwa integrujące się mogą wspólnie ustanawiać świadczenia, które wypłacane będą określonym podmiotom poszczególnych państw w celu gospodarczego ujednolicenia zintegrowanego obszaru. W takiej sytuacji musi istnieć mechanizm odzyskiwania przymusowego środków w powyższy sposób przekazanych, a niewłaściwie przez beneficjentów wykorzystanych.

11 Zob. K. Lasiński-Sulecki (red.), Prawo celne – międzynarodowe, wspólnotowe, polskie, Warszawa 2009, s. 76. W ramach Układu Ogólnego w sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT) zdefiniowano ją jako „zastąpienie dwóch lub większej liczby terytoriów celnych jednym terytorium celnym w taki sposób, że eliminuje się cła i inne ograniczenia handlowe pomiędzy terytoriami współtworzącymi unię i te same cła i inne regulacje handlowe są stosowane przez każdego członka unii wobec terytoriów spoza unii” (art. XXIV ust. 8 p. a GATT).

12 Na określenie tej formy integracji stosuje się zastosowaną w niniejszej pracy nazwę zamiennie z „unia monetarna i ekonomiczna”. W istocie jednak chodzi o ten sam etap integracji. Zarządzanie gospodarcze realizuje się przez

„koordynację polityk gospodarczych (fiskalnych i monetarnych) w UE w ramach procedury wzajemnego nadzoru (multilateral surveillance procedure), mechanizm unikania i ewentualnej korekty nadmiernych deficytów, pomoc w UE dla państwa, w którym występują duże trudności gospodarcze – zob. A. Nowak-Far, op. cit., s. 97.

13 P. Bożyk, J. Misala, op. cit., 196.

14 Zielona Księga. Skuteczne wykonywanie orzeczeń w UE: dostępność informacji o majątku dłużnika, Bruksela, dnia 6 marca 2008 r., COM (2008) 128, dokument dostępny na stronie: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?qid=1454588543913&uri=CELEX:52009IP0238 (dostęp: 4 lutego 2016 r.).

37 2.2.2. Globalizacja

Zjawisko globalizacji rozpatrywać można w znaczeniu szerokim albo w znaczeniu wąskim. W znaczeniu szerokim globalizacja oznacza ogólnoświatowe upowszechnienie jednolitych wzorców rozwoju ekonomicznego, uniwersalnych systemów politycznych i społecznych, standardów edukacyjnych oraz podobnych norm kulturowych¹⁵. W znaczeniu węższym – skupionym na kwestiach ekonomicznych – oznacza natomiast proces tworzenia się jednolitego (scalonego) rynku towarów, usług i czynników produkcji, obejmującego wszystkie kraje i regiony geograficzne¹⁶. W tym sensie globalizację należy rozpatrywać jako proces postępującego umiędzynarodowienia produkcji, dystrybucji, marketingu oraz wymiany towarów, usług, kapitału, siły roboczej, technologii i bogactw naturalnych¹⁷. Przejawem globalizacji będzie zatem np. przestrzenna reorganizacja produkcji, integracja rynków finansowych, dyfuzja i upodabnianie się norm i standardów oraz stylów konsumpcji w skali światowej¹⁸.

Proces globalizacji ma zatem wiele cech wspólnych z integracją ekonomiczną. W obu przypadkach chodzi bowiem o scalanie działalności gospodarczej w skali międzynarodowej, przy czym następuje to poprzez usuwanie barier hamujących przepływ towarów, usług czy czynników produkcji¹⁹. Jednak w przypadku integracji ekonomicznej scalaniu podlegają gospodarki pewnej grupy krajów. W globalizacji proces ten odbywa się w skali światowej²⁰. Słusznie zatem globalizację określa się jako najwyższą i najbardziej złożoną formę umiędzynarodowienia działalności gospodarczej²¹.

Proces globalizacji rozpoczął się na przełomie XIX i XX wieku, w związku z intensyfikacją wymiany gospodarczej, a co za tym idzie – umiędzynarodowieniem gospodarki²². W końcu XX wieku, wobec rozpadu gospodarki centralnie sterowanej oraz otwarcia się gospodarek Azji i Ameryki Łacińskiej, przybrał on na sile²³.

W kontekście globalizacji może zatem wystąpić podobna potrzeba podjęcia współpracy przez państwa, jak ma to miejsce w odniesieniu do ugrupowań integracyjnych²⁴. Jak się jednak wydaje,

15 P. Bożyk, J. Misala, op. cit., s. 239.

16 Ibidem, s. 239, E. Jantoń-Drozdowska, op. cit., s. 23.

17 P. Bożyk, J. Misala, op. cit., s. 239.

18 E. Jantoń-Drozdowska, op. cit. s. 24. Zdaniem autorki nie ulega wątpliwości, że wynikiem zjawisk, procesów i działań o charakterze globalnym jest wzrost wzajemnego współdziałania i współzależności państw, społeczeństw i podmiotów gospodarczych. Zob. także T. Nieborak, Globalny kryzys finansowy – istota, przyczyny, konsekwencje, RPEiS 2010, nr 4, s. 96.

19 P. Bożyk, J. Misala, op. cit., s. 240.

20 Ibidem.

21 E. Jantoń-Drozdowska, op. cit., s. 22.

22 Z. Kukulski, Konwencja Modelowa OECD i Konwencja Modelowa ONZ w polskiej praktyce traktatowej, Warszawa 2015, s. 23.

23 E. Jantoń-Drozdowska, op. cit., s. 24.

24 T. Nieborak, op. cit., s. 97. Zwraca na to uwagę także Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Rady w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń (COM)2009/28 z dnia 23 grudnia 2009 r., Dz. Urz. UE „C” nr 317, s. 120.

38

motywacja państw do podjęcia współpracy w skali światowej jest dużo mniejsza. Do podjęcia współpracy dochodzi bowiem z reguły pomiędzy państwami jednego regionu, położonymi zatem w stosunkowo niewielkiej odległości geograficznej, pomiędzy którymi stosunkowo często dochodzi do migracji podmiotów czy transferu kapitału. Współpracę pomiędzy państwami różnych regionów utrudniają również różnice w systemach prawnych zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i prawa proceduralnego. Stworzenie uniwersalnego rozwiązania prawnego pomocowego, które nadaje się do zastosowania w dwóch różnych państwach o dalece różniących się systemach prawnych jest bowiem niekiedy niezwykle trudne. Również stosowanie takich przepisów może wiązać się z wieloma dyskusyjnymi posunięciami państwa wykonującego, którego urzędnicy nie w pełni rozumieliby istotę rozwiązań drugiego państwa²⁵.

Obecnie problem globalizacji jako przesłanki współpracy pojawia się przede wszystkim w sprawach celnych. Swoiste „otwarcie się na świat” gospodarek krajowych spowodowało zwiększenie wymiany handlowej pomiędzy podmiotami zamieszkującymi albo mającymi siedzibę w państwach odległych od siebie pod względem geograficznym, politycznym i kulturowym. We współczesnym świecie niemal każdy podmiot na równych prawach może prowadzić wymianę handlową w skali

światowej²⁶. Szeroka dostępność do takiej wymiany, jak również zwiększenie obrotów handlowych prowadzi jednak do wzrostu naruszeń norm prawa celnego. Wobec tych negatywnych procesów państwa nie mają rozwiązania innego jak podjęcie współpracy, przede wszystkim w formie weryfikacji faktur, dowodów zakupu czy innych dokumentów dołączanych do zgłoszeń celnych, a mających wpływ na wymiar cła²⁷.