Krajowy organ powołany do egzekucji należności publicznoprawnych

Przez krajowy organ powołany do egzekucji należności publicznoprawnych rozumieć należy – w znaczeniu funkcjonalnym – każdy podmiot, który jest na mocy prawa krajowego państwa członkowskiego powołany do stosowania środków prawnych służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków oraz zabezpieczenia ich wykonania²⁹. W niektórych państwach, w odniesieniu do wierzytelności pieniężnych, dochodzi do podziału tych kompetencji pomiędzy kilka jednostek³⁰. W polskim postępowaniu egzekucyjnym w administracji będzie to organ egzekucyjny w rozumieniu art. 1a p. 7 u.p.e.a.³¹.

W perspektywie ustrojowej krajowy organ powołany do egzekucji należności publicznoprawnej jest zawsze umiejscowiony w strukturze organizacyjnej państwa i działa w takim zakresie kompetencji, jaki mu przyznano. Rozumieć przez to należy przede wszystkim przyznane mu do stosowania środki egzekucyjne. O umiejscowieniu danego organu w strukturze egzekucji i przyznanych mu kompetencjach decydują przepisy prawa danego państwa członkowskiego³².

29 A. Skoczylas, op. cit., s. 353. P. Ostojski, W. Piątek, Administracyjne postępowanie egzekucyjne w Polsce i w Niemczech [w:] A. Skoczylas (red.) Aktualne problemy…, s. 21.

30 Przykładowo, w ramach niemieckiej struktury wyróżnia się organ zarządzający egzekucję administracyjną (Anordnungsbehorde) i organ stosujący środki egzekucyjne (Vollstreckungsbehorde) – szerzej zob. op. cit., s. 22.

31 Zob. art. 1a p. 7 u.p.e.a.

32 Nie zawsze bowiem jest tak, że dany organ pełni w danym systemie prawnym rolę wyłącznie organu egzekucyjnego.

Z reguły ma on również inne kompetencje, a przymusowe wykonanie obowiązków stanowi jedynie jedną z nich. Takie zjawisko występuje w szczególności w polskim systemie prawnym. Tytułem przykładu, przepis art. 19 § 1 u.p.e.a.

86

Analizując udział krajowych organów egzekucyjnych w pomocy prawnej trzeba mieć na względzie to, że chodzi zarówno o organ państwa wnioskującego o pomoc, który prowadził postępowanie, w związku z którym dochodzi do udzielenia pomocy, jak również o organ państwa udzielającego pomocy, który jest obowiązany do stosowania środków egzekucji. Znaczenie obu tych organów jest doniosłe, albowiem – jakkolwiek współpraca odbywa się de iure pomiędzy odpowiednimi jednostkami łącznikowymi – to czynności w ramach pomocy podejmują na ogół właśnie krajowe organy egzekucyjne. Z jednej bowiem strony na organach państwa wnioskującego (a zatem na tych, który postępowanie prowadzi) będzie ciążyć obowiązek zgromadzenia takich informacji, które okażą się przydatne przy wykonywaniu czynności przez państwo współpracujące, z drugiej zaś to organy egzekucyjne państwa współpracującego będą stosować środki egzekucyjne, a zatem podejmować działania mające na celu bezpośrednie udzielenie pomocy. Krajowy organ powołany do egzekucji nie jest zatem bezpośrednim uczestnikiem (podmiotem) postępowania dotyczącego wniosku o udzielenie pomocy w egzekucji, jednakże to od jego aktywności w dużej mierze zależeć będzie skuteczność pomocy. W tym sensie można go określić jako faktycznego wnioskodawcę i faktycznego wykonawcę wniosków o pomoc w egzekucji.

Do zadań krajowych organów egzekucji zaliczyć należy:

1) gdy występują one po stronie państwa wnioskującego o pomoc w egzekucji:

a) przekazanie żądania wystąpienia z wnioskiem o pomoc do jednostki łącznikowej działającej jako organ wnioskujący bez zbędnej zwłoki – tak, aby nie narażać państwa, które pomocy ma udzielić na koszty spowodowane spóźnioną egzekucją,

b) przygotowanie kompletu wyczerpujących informacji w ramach wniosku o pomoc w egzekucji, c) odpowiadanie na każde zapytanie jednostki łącznikowej – niezależnie, czy czyni ona to z własnej inicjatywy, czy z inicjatywy drugiego z państw,

d) informowanie bez zbędnej zwłoki o wszelkich faktach istotnych dla sprawy (np. spłata wierzytelności, śmierć podmiotu zobowiązanego, powstanie lub zakończenie sporu)

2) gdy występują one po stronie państwa współpracującego:

a) zrealizowanie wniosku przekazanego do egzekucji, stosownie do treści jednolitego tytułu wykonawczego i według prawa krajowego, z uwzględnieniem zasady równego traktowania należności oraz obowiązku współdziałania państw przy wykonaniu wniosku,

b) przekazywanie wszystkich informacji istotnych dla postępowania lub tych, o których przekazanie wnioskowano w państwie wnioskującym o pomoc,

stanowi, że organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego. Nie wyczerpuje to jednakże jego kompetencji.

Jest on bowiem także organem podatkowym – a zatem organem prowadzącym postępowanie podatkowe – w rozumieniu art. 13 § 1 p. 1 o.p. Przeciwne rozwiązania obowiązują np. w Szwecji, gdzie funkcjonuje wyspecjalizowana jednostka – Kronofogdemyndigheten – zajmująca się w zasadzie wyłącznie egzekucją należności. Podobnie w prawie niemieckim zasadą jest, że za wykonanie aktu administracyjnego odpowiada organ, który go wydał – zob. P. Ostojski, W. Piątek, op.

cit., s. 21.

87

c) zapewnienie podmiotowi zobowiązanemu udział w postępowaniu egzekucyjnym, stosownie do własnego prawa.

Rozdzielenie kompetencji pomiędzy jednostkę łącznikową i krajowy organ powołany do egzekucji ma ogromne znaczenie praktyczne. Tworzy bowiem dwie struktury, z których jedna – w ramach jednostki łącznikowej – skupiona jest na organizowaniu i koordynowaniu pomocy, natomiast druga – w ramach krajowego organu egzekucji – prowadzi konkretne postępowania egzekucyjne.

Należy jednakże zwrócić uwagę, że rozwiązanie to ma jedną wadę – dyrektywa 2010/24/UE stwarza bowiem jedynie niewielkie podstawy do bezpośredniego kontaktu faktycznych wnioskodawców z rzeczywistymi wykonawcami wniosków. Przekazanie najprostszej informacji odbywa się bowiem za pośrednictwem niezwykle skomplikowanej drogi urzędowej, co niekiedy może czynić egzekucję skuteczną w mniejszym stopniu albo w ogóle czynić ją nieskuteczną. W dyrektywie przewidziano wprawdzie bezpośrednią współpracę urzędników, odbywa się ona jednak na podstawie odrębnego porozumienia, a nie na mocy np. rozporządzenia wykonawczego Komisji. De lege ferenda wydaje się zatem zasadne rozważenie umożliwienia bezpośredniej współpracy krajowych organów powołanych do egzekucji należności publicznoprawnych, np. w sprawach pilnych.

3.3.3. Urzędnicy upoważnieni na podstawie art. 7 dyrektywy 2010/24/UE

Zgodnie z art. 7 dyrektywy 2010/24/UE, w drodze porozumienia między organem wnioskującym a organem współpracującym i na warunkach ustalonych przez organ współpracujący urzędnicy upoważnieni przez organ wnioskujący (dalej zwani urzędnikami państwa wnioskującego) mogą, w celu wspierania wzajemnej pomocy przewidzianej w niniejszej dyrektywie:

a) być obecni w urzędach, w których organy administracyjne współpracującego państwa członkowskiego wykonują swoje obowiązki,

b) być obecni podczas postępowań administracyjnych prowadzonych na terytorium współpracującego państwa członkowskiego,

c) asystować właściwym urzędnikom współpracującego państwa członkowskiego w trakcie postępowań sądowych w tym państwie członkowskim.

Podkreślić trzeba, że problematyka bezpośredniego współdziałania urzędników – przy zastosowaniu form takich, jak opisane – jest zjawiskiem coraz częściej stosowanym w ramach działań i prawotwórstwa UE. Swoistym tego wyrazem są w szczególności uregulowania dotyczące obecności urzędników przy współpracy dotyczącej podatków akcyzowych³³ lub podatku od towarów

33 Zob. art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 2073/2004 z dnia 6 listopada 2004 r. w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie podatków akcyzowych (Dz. Urz.„L” z 4 grudnia 2004 r., nr 359, s. 1).

88

i usług³⁴ czy program współpracy Fiscalis³⁵. Pozwala to antycypować rozwój omawianych form współpracy – zwłaszcza, że jak wynika z dotychczasowych jej efektów przyczyniają się one do skrócenia czasu potrzebnego na wykonanie wniosku o udzielenie pomocy, a jednocześnie ograniczają ryzyko związane z przekazaniem informacji niezgodnej z treścią wniosku³⁶.

Celem bezpośredniej współpracy urzędników jest usprawnienie działania systemów podatkowych w państwach członkowskich oraz na rynku wewnętrznym. Dyrektywa 2010/24/UE odnosi się do tej kwestii wprost; art. 7 tego aktu przewiduje bowiem, że chodzi o wspieranie wzajemnej pomocy i tylko ten cel może przyświecać korzystaniu przez państwa członkowskie z przewidzianych uprawnień.

Bezpośrednie współdziałanie może przybrać jedną z trzech postaci: obecności w urzędach, uczestniczenia w toku postępowania oraz asystowania w trakcie postępowań sądowych. Co do pierwszej z nich podkreślić należy, że prawodawca europejski, stosując określenie „urząd”, miał na myśli w omawianym przepisie po prostu miejsce (budynek), w którym znajduje się siedziba organu dokonującego danej czynności postępowania lub w którym zorganizowany jest zespół osób związanych z organem oraz jego aparat techniczny³⁷. W tym zakresie przewidziano z jednej strony obowiązek udostępnienia w ramach siedziby organu jednego państwa wykonującego czynności z zakresu pomocy prawnej pomieszczeń dla pracownika organu państwa wnioskującego, z drugiej zaś – prawo tego ostatniego do przebywania w tym miejscu³⁸.

Wskazana postać współdziałania ma istotne znaczenie, może stać się bowiem nieformalną płaszczyzną porozumiewania się pracownika organu administracji względnie aparatu pomocniczego tego organu z urzędnikiem państwa wnioskującego o udzielenie pomocy prawnej. Taki kontakt może zapewnić, jak było to wskazane powyżej, w istocie optymalną realizację wniosku o udzielenie

34 Zob. art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1798/2003 z dnia 7 października 2003 r. w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie podatku od wartości dodanej i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 218/92 (Dz. Urz. UE

„L” nr 264 z 15 października 2003 r., s. 1.

35 W tej kwestii zob. Sprawozdanie Komisji dla parlamentu Europejskiego i Rady – Ocena końcowa dotycząca programu Fiscalis 2003-2007 zgodnie z art. 15 decyzji nr 2235/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 grudnia 2002 r. przyjmującej wspólnotowy program poprawy skuteczności systemów podatkowych na rynku wewnętrznym (program Fiscalis 2003-2007), Bruksela 2008, KOM (2008) 623.

36 A. Biegalski, VIES - System wymiany informacji w zakresie podatku VAT – wybrane zagadnienia ogólne, Monitor Podatkowy 2004, nr 4, s. 15 oraz D. Mączyński, op. cit., s. 341. Zob. także Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie konkretnych…, s. 9. W piśmiennictwie zgłoszono jednakże wątpliwości co do należytej ochrony obywateli i innych podmiotów w przypadku nawiązywania współpracy w omawianej postaci. Jak zauważa D.

Mączyński, „w przypadku wymiany informacji organ udzielający pomocy może w określonych w prawie sytuacjach jej odmówić. Natomiast odmowa oficjalnego przekazania informacji, w posiadanie których wszedł organ innego państwa na skutek obecności przedstawiciela w urzędzie innego państwa nie jest już realnym środkiem ochrony interesów podatnika, gdyż potrzebne informacje zostały już pozyskane” – zob. D. Mączyński, op. cit., s. 330.

37 K. Żukowski [w:] E. Bojanowski, L. Żukowski, Leksykon prawa administracyjnego, Warszawa 2009, s. 473 i n. Zob.

także W. Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu, Warszawa 2003. Wskazuje na to w szczególności anglojęzyczna wersja omawianego aktu prawnego, gdzie zastosowano wyrażenie office where the administrative authorities of the requested Member State Carry out their duties („biuro, w którym organy administracji wykonują swoje obowiązki”).

38 Warto nadmienić, że dyrektywa 2010/24/UE posługuje się w polskim tłumaczeniu słowem „obecność w urzędach”, podczas gdy właściwszym, jak się wydaje, byłoby słowo „przebywanie”, zastosowane zresztą w polskim tłumaczeniu projektu dyrektywy 2010/24/UE i uzasadnienia. Zob. Projekt dyrektywy 2010/24/UE, s. 15.

89

pomocy³⁹. Obecność w urzędach jako formę środków przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2010/24/U w pewnym sensie gwarantuje również druga z postaci – obecność podczas postępowań administracyjnych. W tym znaczeniu stworzenie swoistej infrastruktury biurowej dla urzędnika państwa wnioskującego (podobnie jak pomieszczenie zwane pokojem adwokacko-radcowskim, stanowiące pewną infrastrukturę w sądzie dla fachowych pełnomocników) gwarantować może, że obecność podczas postępowania nie będzie mieć jedynie fasadowego charakteru.

Wydaje się nie budzić wątpliwości, że zakres wynikających z powyższych uregulowań uprawnień urzędników państw członkowskich musi być – i zapewne będzie – weryfikowany przede wszystkim przez praktykę; z pewnością jednakże obejmuje w szczególności prawo przebywania na terenie i w siedzibie danej jednostki organizacyjnej („urzędu”), prawo zasięgania bieżącej informacji na temat stanu sprawy – dokonania danej czynności, czy wreszcie prawo do uzyskania kopii dokumentów organu wykonującego czynności z zakresu udzielenia pomocy⁴⁰.

Druga z postaci współdziałania to obecność podczas postępowań administracyjnych prowadzonych na terenie współpracującego państwa członkowskiego. Jak się wydaje, przez

„postępowanie administracyjne” należy rozumieć każdą czynność podejmowaną celem realizacji konkretnego wniosku o udzielenie pomocy prawnej, w tym przede wszystkim czynność egzekucyjną⁴¹. Będzie obejmować także możliwość zapoznania się z dokumentami, które dotyczą udzielanej pomocy⁴².

W tym kontekście należy jednakże zwrócić uwagę na art. 7 ust. 2 dyrektywy 2010/24/UE, w myśl którego organy mogą zawrzeć porozumienie, zgodnie z którym urzędnik państwa wnioskującego będzie uprawniony do przesłuchiwania osób fizycznych i analizy dokumentów (akt sprawy), chyba że jest to sprzeczne z ustawodawstwem państwa współpracującego. Jest to uprawnienie daleko idące,

umożliwiające w istocie prowadzenie przez organ jednego państwa czynności na obszarze jurysdykcji drugiego państwa. Swoistym ograniczeniem tego jest jednak okoliczność, że odbywa się to zawsze na mocy co najmniej dwustronnego porozumienia państw (jak się wydaje, w praktyce będzie to dotyczyć oczywiście państw silnie ze sobą na polu podatkowym współpracujących), a nadto że przeprowadzenie konkretnej czynności uwarunkowane jest brakiem sprzeczności z ustawodawstwem państwa współpracującego⁴³. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że zawarcie

39 Np. jeżeli spośród kilku dostępnych sposobów działania celem realizacji wniosku pracownik organu współpracującego wybierze ten, który najlepiej odpowiada potrzebom państwa wnioskującego – z czego nie zdawałby sobie sprawy bez konsultacji z urzędnikiem państwa wnioskującego. Zob. D. Mączyński, op. cit., s. 340.

40 Ibidem, s. 341.

41 Jak się wydaje, polska wersja językowa dyrektywy 2010/24/UE nie jest w tym zakresie w pełni precyzyjna. W omawianej formie nie chodzi o generalne uczestnictwo w postępowaniu, lecz o zapewnienie udziału w poszczególnych czynnościach. Wskazuje na to angielska wersja językowa tekstu, określająca omawianą formę współpracy jako be present during administrative enquiries carried out in the territory of the requested Member State.

42 D. Mączyński, op. cit. s. 353.

43 Jak się wydaje, nie ma przeszkód ażeby państwa zawierające takie porozumienie tak ukształtowały korzystanie z uprawnień aby zminimalizować ryzyko nadużyć (np. każdorazowa zgoda).

90

porozumienia tego typu nie wpływa w żadnym razie na to, że organem prowadzącym postępowanie pozostaje organ państwa współpracującego⁴⁴. Dopuszczalność zawarcia porozumienia omawianego typu jest o tyle ciekawa, że w istocie może ograniczyć udział państwa współpracującego w procesie udzielenia pomocy prawnej wyłącznie do wyrażenia zgody na przeprowadzenie oznaczonej czy oznaczonych czynności⁴⁵.

Trzecia z postaci współdziałania to asystowanie właściwym urzędnikom współpracującego państwa członkowskiego w trakcie postępowań sądowych we współpracującym państwie członkowskim. Użycie w omawianym przepisie słowa „asystować” wskazuje na to, że prawodawca europejski miał tu na myśli wyłącznie wspieranie urzędnika współpracującego państwa członkowskiego przez urzędnika państwa-wnioskodawcy. Wsparcie to, jak się wydaje, dotyczyć ma w szczególności powiadamiania co do ustaleń faktycznych dotyczących sprawy poczynionych czy mogących zostać poczynionymi w toku postępowania w sprawie udzielenia pomocy przez państwo wnioskujące czy aktualnego stanu sprawy w państwie wnioskującym. Jak się wydaje, wspieranie w powyższym rozumieniu będzie dotyczyć przede wszystkim kwestii drobnych (incydentalnych), istotnych jednakże z punktu widzenia możliwości i sposobu załatwienia sprawy w państwie współpracującym.

Należy jednakże raz jeszcze podkreślić, że organem prowadzącym postępowanie będzie zawsze wyłącznie pracownik organu wykonywającego czynności z zakresu udzielenia pomocy (organu państwa współpracującego). Rola urzędnika organu państwa wnioskującego będzie zatem polegać wyłącznie na co najwyżej na doradzaniu pracownikom organu państwa współpracującego w zakresie udzielenia wniosku.

Realizacja opisanych trzech postaci współdziałania wymaga spełnienia określonych wymogów.

Po pierwsze, organ wnioskujący musi zawrzeć stosowne porozumienie z organem współpracującym.

Oznacza to, że dyrektywa 2010/24/UE nie stwarza sama w sobie podstawy do obecności urzędników jednego państwa w aparacie administracyjnym drugiego państwa. Członkom UE pozostawiono zatem znaczną w istocie swobodę w zakresie dopuszczania przedstawicieli administracji innych państw do prowadzonych czynności czy postępowań. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, jak się wydaje, byłoby sprzeczne z zasadą lex fori processualis⁴⁶, której wyrazem jest w szczególności swoboda

44 D. Mączyński, op. cit., s. 353.

45 Warto nadmienić, że przyjęte rozwiązanie – zezwalające na podejmowanie czynności na warunkach i na podstawie porozumienia pomiędzy państwami – jest o wiele bardziej zachowawcze aniżeli wynikało to z projektu. Odnoszący się do omawianej kwestii art. 6 projektu miał początkowo następujące brzmienie: „Jeżeli zgodnie z akapitem pierwszym [przewidującym obecność podczas prowadzonego postępowania – A.P.] urzędnicy wnioskującego państwa członkowskiego są obecni podczas postępowania administracyjnego, mogą oni wykonywać uprawnienia dochodzeniowe przysługujące urzędnikom współpracującego państwa członkowskiego, pod warunkiem że wykonują te uprawnienia zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi obowiązującymi we współpracującym państwie członkowskim.

46 O wskazanej zasadzie m. in. A. Skoczylas, op. cit., s. 338. Zob. także Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne…, s. 24 i n.

91

państwa w zakresie decydowania o tym, kto i w jakim zakresie może być uczestnikiem postępowania przed jego organami, a nadto rodziłoby wątpliwości w zakresie naruszenia suwerenności państwa współpracującego⁴⁷.

Po drugie, współpraca ta odbywa się na warunkach przedstawionych przez organ współpracujący.

Dość ogólnikowe ujęcie kwestii współpracy ma być w istocie dookreślane każdorazowo przy nawiązywaniu współpracy przez organy państw członkowskich, a organ wnioskujący – chcąc zapewnić sobie udział na podstawie art. 7 dyrektywy 2010/24/UE – przedstawione warunki musi przyjąć. Proponując niekorzystne warunki współpracujący winien jednak pamiętać o powszechnie stosowanej w stosunkach prawnych z elementem transgranicznym zasadzie wzajemności. Proponując bowiem niekorzystne warunki obecności urzędnika naraża się bowiem na podobne warunki przedstawione przez ten organ, które teraz miałby je przyjąć.

Niezależnie od wskazanych powyżej form współpracy, warto podkreślić, że prawodawca europejski dopuścił także możliwość rozszerzenia jej zakresu. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2010/24/UE, państwa mogą zawrzeć porozumienie rozszerzające albo zacieśniające zakres współpracy w ramach obecności podczas postępowania prowadzonego na terytorium państwa współpracującego.

Po trzecie wreszcie, urzędnik państwa wnioskującego musi dysponować upoważnieniem wystawionym przez organ wnioskujący (art. 7 ust. 3 dyrektywy 2010/24/UE). Upoważnienie to musi wskazywać jego funkcję urzędową oraz potwierdzać tożsamość.