4.1 Autonomia w nauce prawa
Przedmiotem rozważań w niniejszym rozdziale będzie zestawienie pojęć autonomii i korporacyjności w kontekście problematyki funkcjonowania zakładów usług publicznych.
Stąd też z natury rzeczy, zanim przedstawione zostanie meritum rozważań, konieczne jest poczynienie pewnych uwag wstępnych, odnoszących się do samego pojęcia autonomii – jako zasady prawnoustrojowej, a także w odniesieniu do problematyki regionalizacji w kontekście terytorialnej struktury administracji publicznej oraz w nawiązaniu do konstytucyjnej autonomii szkół wyższych; nota bene już samo to zestawienie obrazuje, iż pojęcie to w ramach systemu prawa może mieć różne konotacje w zależności od obszaru prawa, do którego się odnosi.
Przechodząc wpierw do podstawowych kwestii terminologicznych600 - pojęcie
„autonomii” etymologicznie pochodzi z języka greckiego (ατονομία) i oznacza możliwość samostanowienia, tj. kształtowania własnych praw i norm601. Odnosi się ono do zorganizowanych związków osób, mających wewnętrzną strukturę i własne cele, i zakłada względną niezależność w zakresie prowadzonej działalności oraz realizowanych kompetencji od innych podmiotów, w tym przede wszystkim organów władzy publicznej. W nauce podnosi się również, iż istotą autonomii jest „prawo indywidualnego rozstrzygania spraw wewnętrznych danej zbiorowości"602. Konstytucyjna cecha autonomii, przyznana wprost jedynie związkom wyznaniowym oraz szkołom wyższym, oznacza możliwość samodzielnego uczestniczenia tych instytucji w życiu publicznym oraz jego współkształtowania w określonym zakresie, bez
„wpisania" ich w struktury organizacji państwa. W obu przypadkach instytucje autonomiczne nie kształtują „hierarchii" struktur państwowych603.
600 Niniejszy fragment rozważań oparty jest o publikację: K. Zaradkiewicz, Komentarz do art. 70 Konstytucji [w]: M. Safjan, L. Bosek (red.) Konstytucja. Tom 1. Komentarz art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1599 i n. i przywołaną tam literaturę.
601 Por. np. F.E. Schnapp, M. Kaltenborn, Grundrechtsbindung nichtstaatlicher Institutionen, JuS 2000/10, s. 936;
A. Kiebała, Autonomia szkół wyższych [w:] S. Waltoś, A. Rozmus (red.) Szkolnictwo wyższe w Polsce. Ustrój – prawo – organizacja, Kraków-Rzeszów-Zamość 2016, s. 118; M. Stachowiak-Kudła, Autonomia szkół wyższych a instytucjonalne mechanizmy zapewnienia jakości w Polsce i wybranych państwach europejskich, Warszawa 2012, s. 13.
602 A. Krzywoń, Konstytucyjne aspekty autonomii szkoły wyższej [w:] A. Wiktorowska, A. Jakubowski, Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2014, s. 49.
603F.E. Schnapp, M. Kaltenborn, Grundrechtsbindung (…), s. 936.
196
Ostatnia teza wymaga komentarza i pewnego doprecyzowania, gdyż jest zbyt ogólna.
Mianowicie – stanowisko o braku „wpisania” instytucji dysponujących cechą autonomii w struktury organizacji państwa i braku kształtowania przez nie „hierarchii” struktur państwowych nie wytrzymuje jednak zderzenia z rzeczywistością normatywną oraz doktrynalną - z perspektywy nauki prawa administracyjnego. Otóż zarówno uczelnie wyższe, jak i (do pewnego stopnia) kościoły i związki wyznaniowe wykonują w pewnych obszarach zadania państwa (funkcje publiczne) i w myśl przyjętej w niniejszej rozprawie kategoryzacji można je zakwalifikować jako podmioty administrujące. Nie sposób w tym zakresie mówić, że uczelnia wyższa – zwłaszcza państwowa – pozostaje „poza strukturami organizacji państwa”, bazując na sposobie jej tworzenia, wykonywanych przez nią zadaniach, źródłach jej finansowania oraz nadzorze nad jej działalnością. Wpływa to na rozumienie pojęcia autonomii w tym konkretnym aspekcie, co zostanie poruszone na dalszym etapie rozważań.
4.1.1. Autonomia jako zasada prawnoustrojowa
Przenosząc powyższe rozważania na grunt prawnoustrojowy, tj. problematykę prawa międzynarodowego publicznego – pojęcie autonomii w tym kontekście jest immanentnie związane z kwestiami dot. ustroju terytorialnego współczesnego państwa604, w szczególności omówionego na poprzednich etapach rozważań pojęcia decentralizacji. Otóż stopień decentralizacji w konsekwencji również wyznacza formę ustrojową danego państwa; efektem decentralizacji władzy wykonawczej jest powstanie samorządu terytorialnego, z kolei
„decentralizację władzy ustawodawczej stanowi autonomia (reprezentowana przez autonomię regionalną we Włoszech, Hiszpanii i ostatnio Portugalii), a za – szeroko rozumianą – decentralizację wszystkich trzech władz można uznać federalizm605.
Wskazuje się, że struktura konstytucyjna państwa nie wpływa na jego podmiotowość międzynarodową; państwo federalne zawsze będzie traktowane jako jeden podmiot prawa międzynarodowego, nawet jeśli jego poszczególne części składowe będą miały prawo do występowania w stosunkach międzynarodowych, a w szczególności do przystępowania do
604 Zob. w tym kontekście A. Krzywoń, Współczesne problemy autonomii regionalnej w Hiszpanii, „Państwo i Prawo” 3/2009, s. 95-107. Węzłowe zagadnienia przedstawione w niniejszym podrozdziale będą opierały się o powyższy artykuł i zostaną uzupełnione literaturą akademicką z zakresu prawa międzynarodowego publicznego.
605 A. Krzywoń, Współczesne problemy (...), s. 96., H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 178.
197
organizacji międzynarodowych oraz do zawierania umów międzynarodowych606. Jednak wskazać należy w tym zakresie na istniejące wątpliwości doktrynalne i rozróżnienie między nauką prawa konstytucyjnego i międzynarodowego publicznego – w świetle nauki prawa konstytucyjnego państwo ma charakter jednolity (unitarny), jeżeli posiada jeden system naczelnych organów państwowych, jedną konstytucję, jeden system prawa oraz jednolity system sądowy. Państwo złożone posiada natomiast dwa aparaty państwowe i dwa systemu prawne (federalny i części składowych). Z kolei – w opozycji do powyżej przedstawionego poglądu – część przedstawicieli doktryny prawa międzynarodowego wskazuje, że tym, czym odróżnia państwa jednolite od państw złożonych, jest ius contrahendi; państwo ma charakter jednolity, jeżeli jedynie jego organy naczelne lub federalne są uprawnione do występowania w stosunkach międzynarodowych. Prawa takiego nie posiadają części składowe państwa. Jeśli części składowe mogą występować również części składowe, to państwo takie – z punktu widzenia prawa międzynarodowego – ma charakter złożony607. Podobnie przyjmuje W. Góralczyk - państwo związkowe (federacja), którego części składowe (stany, kraje, kantony czy republiki) mogą mieć szeroko rozbudowane kompetencje własne i daleko posuniętą autonomię, włączając w to autonomiczne systemy prawne, z punktu widzenia prawa międzynarodowego będą uważane za państwo jednolite, jeżeli jego kompetencje w zakresie stosunków międzynarodowych (np. utrzymywanie stosunków dyplomatycznych i konsularnych, zawieranie umów międzynarodowych, wypowiadanie wojny) będą należały wyłącznie do rządu centralnego608.
Ustrojowe państwowe, typu „państwo jednolite”, „państwo federalne”, „państwo regionalne” w zasadzie nie występują obecnie w czystej, modelowej postaci; odpowiadają one powyższym modelom w mniejszym bądź też większym stopniu (co w konsekwencji kształtuje również tzw. tożsamość konstytucyjną). Wszelkie formy pośrednie federalizmu – m.in. właśnie autonomia i regionalizm - są kompromisem między całością państwa i jego częściami składowymi. Dodatkowo sprzyjają temu różnorodność praktyki konstytucyjnej, odmienne
606 W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2014.
s. 284., tak też R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne Warszawa 2004, s. 127.
607 J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe publiczne. Warszawa 2017, s. 169, takie stanowisko prezentował też np. L. Ehrlich.
608 W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2017, s. 150-151.
198
warunki społeczne, kulturowe i prawne, a także przejmowanie wzorów instytucji od innych państw609.
W ślad za K. Fridrichem610 podkreślić należy, iż państwa złożone podlegają ciągłemu tzw. procesowi federalizacyjnemu (federalizing process). Zgodnie z powyższą teorią, istnienie wszystkich państw niejednolitych jest procesem dynamicznym, co też zakłada ich ciągłą ewolucję. W zależności więc od aktualnie funkcjonującego paradygmatu społeczno-politycznego i przyjętej optyki spojrzenia na sposób funkcjonowania organizmu państwowego (tj. istnienie tendencji centralistycznych lub w opozycji do tego – decentralistycznych), proces federalizacyjny może doprowadzić do ściślejszej integracji państwa złożonego lub też do jego rozpadu611. Wyróżnia się tutaj dwie fazy – pierwsza, tj. dual federalism charakteryzuje się znacznymi różnicami w priorytetach państw związkowych i federacji, każda z tych organizacji dąży do zachowania swoich nabytych lub pierwotnych kompetencji, pomiędzy którymi istnieje sztywny rozdział, bez możliwości ich modyfikacji w drodze pozakonstytucyjnych aktów normatywnych. Kolejna faza to tzw. cooperative federalism, gdzie następuje ściślejsza współpraca między organami federalnymi i lokalnymi. Model ten – jak się podkreśla – w większym stopniu przystaje do aktualnych problemów i pozwala na lepsze i sprawniejsze reagowanie na nie; wyklucza on sztywny podział kompetencji i wprowadza mechanizmy kooperacji, odsuwające na bok klasyczną dyskusję nt. supremacji władzy centralnej nad lokalną. Koncepcję tę dobrze oddaje twierdzenie, iż bazą federalizmu kooperatywnego jest współzależność, podczas gdy w federalizmie dualistycznym jest to niezależność612.
Niezależnie od powyższych wątpliwości doktrynalnych – konkludując ten etap rozważań – przyjąć należy, że z punktu widzenia prawa międzynarodowego autonomia jest skrajną wersją decentralizacji władzy ustawodawczej, zgodnie z którą części składowe państwa wyposażone są w najszerzej zakreślone (umocowane konstytucyjnie) własne kompetencje,
609 A. Krzywoń, Współczesne problemy (...), s. 96, W. Suchecki, Teoria federalizmu, Warszawa 1968, s. 77.
610 K. Fridrich, Trends of Federalism in Theory and Practice, New York 1968, A. Krzywoń, Współczesne problemy (...), s. 96-97.
611Vide przykład integracji Stanów Zjednoczonych Ameryki po wojnie secesyjnej, rozpad Związku Radzieckiego, Jugosławii, Czechosłowacji.
612 A. Krzywoń, Współczesne problemy (...), s. 97, W. Bokajło, Federalizm – rozwój idei i niektóre teorie [w:]
W. Bokajło (red.), Federalizm. Teorie i koncepcje, Wrocław 1998, s. 72.
199
w tym m.in. w prawo do występowania jako podmiot stosunków z zakresu prawa międzynarodowego publicznego.
4.1.2. Autonomia a regionalizacja w kontekście terytorialnej struktury administracji publicznej
Zestawienie powyższych pojęć odnosi się przede wszystkim do koncepcji samorządu regionalnego i jego umiejscowienia w terytorialnej strukturze administracji publicznej, zwłaszcza – bazując na polskim materialne normatywnym – problematyce województwa samorządowego, tj. w jakim stopniu regulacje prawne w tym zakresie realizują założenia prawnomiędzynarodowe.
Konieczna jest wpierw próba definicji pojęcia regionu613 – otóż pojęcie to ma wielorakie znaczenie; można je odnosić zarówno do zagadnień ekonomicznych, historycznych, socjologicznych, etnograficznych, geograficznych, wreszcie też prawniczych614. Generalnie przyjmuje się, że region jest wydzielonym, stosunkowo jednorodnym obszarem, odróżniającym się od terenów przyległych cechami naturalnymi i nabytymi. Region można więc uznać za jednostkę przestrzeni, wyodrębnioną z większego obszaru za pomocą specyficznych kryteriów i jednolitą lub spójną w zakresie tych kryteriów615. Pojęcie regionu ujmowane jest w literaturze rozmaicie i tak też typologizowane – wskazuje się na regiony statystyczne, reliktowe, polityczne, socjologiczne, etniczne616.
W nauce prawa administracyjnego przez region rozumie się jednostkę podziału terytorialnego o dużej powierzchni i znacznej liczbie ludności, obejmującą terytorium jednolite pod względem gospodarczym, geograficznym i komunikacyjnym617. Inna definicja ujmuje to pojęcie jako najwyższą jednostkę organizacji terytorium państwa, bez względu na jego formę
613 Przegląd powyższych definicji nastąpi na podstawie monografii J. Lemańskiej, Koncepcja samorządu województwa na tle porównawczym, Kraków 2006, o którą to publikacje będą generalnie oparte dalsze rozważania w niniejszym podrozdziale.
614Ibidem, s. 16-17, zob. też. Z. Chojnicki, T. Czyż, Region – regionalizacja – regionalizm, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, 1992/2, s. 1.
615 Zob. W. Żelazny, Region w Unii Europejskiej, „Przegląd Zachodni”, 1997/1, s 65.
616 Celem szerszej analizy powyższego podziału – zob. J. Lemańska, Koncepcja samorządu województwa (...), s. 17-18.
617 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne (...), s. 53.
200
ustrojową (federacja, państwo unitarne), o relatywnie dużej powierzchni i dość znacznej liczbie ludnością, stanowiącą obszar względnie jednolity z punktu widzenia gospodarczego, społecznego kulturowego, w ramach której prowadzona jest uwzględniająca jej specyfikę samodzielna polityka społeczna, gospodarcza i kulturalna przez powołane do tego instytucje terytorialne618.
Najpełniej istotę pojęcia regionu oddaje definicja autorstwa J. Lemańskiej, stąd też zasługuje ona w tym miejscu na osobne wyróżnienie. Otóż wedle tego rozumienia regionem jest wyodrębniona, najwyższa jednostka podziału terytorialnego państwa, której władze są niezależne od administracji rządowej, wyposażona w osobowość prawną, w zgromadzenie regionalne jako organ stanowiący i kontrolny, pochodzący z bezpośrednich wyborów oraz w organ regionalny o kompetencjach wykonawczych i administracyjnych, w budżet z własnymi źródłami dochodów oraz w znaczny zakres zadań i kompetencji, stanowiąca obszar względnie jednolity z punktu widzenia gospodarczego, społecznego i kulturowego619.
Istotne w tym zakresie są więc dwie refleksje. Po pierwsze – w ślad za J. Lemańską można podkreślić, iż nie istnieje jednolita definicja regionu. Pojęcie to może zarówno oznaczać część składową państwa federalnego (wyposażoną w autonomię finansową, administracyjną, polityczną), jak i szczebel dekoncentracji administracyjnej, nieposiadający osobowości prawnej, czy też wreszcie agendę działającą poniżej szczebla centralnego, kontrolowaną przez państwo620. Po drugie – stanowi to w zasadzie ratio legis istnienia regionów – ich utworzenie miało na celu powołanie do życia podmiotów, które byłyby zdolne do prowadzenia samodzielnej polityki w zakresie strategii własnego rozwoju, zdolnych do podjęcia współpracy z partnerami zarówno w kraju, jak i za granicą oraz do wzmocnienia tożsamości narodowej, regionalnej, historycznej i kulturowej621.
618 M. Elżanowski, M. Maciołek, P. Przybysz, Region jako instytucja prawnoustrojowa, „Państwo i Prawo”
1990/8, s. 60.
619 J. Lemańska, Koncepcja samorządu województwa (...), s. 20.
620Ibidem, s. 19.
621 M. Kotulski, Województwo samorządowe jako region europejski (wybrane uwagi na tle Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego) [w:] S. Dolata (red.), Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego. Tom I: Prawo samorządowe i administracyjne, Opole 2000, s. 438.