Umiejscowienie zakładu publicznego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne w strukturze administracji państwowej - podsumowanie publiczne w strukturze administracji państwowej - podsumowanie

Rozważania na temat roli zakładu publicznego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne i umiejscowienie go wśród skomplikowanej struktury podmiotowej administracji publicznej (czy wręcz używając plastycznego określenia – mozaiki podmiotów wykonujących administrację publiczną) wymaga wpierw zdefiniowania, czym ta administracja jest i jakie są jej cechy, funkcje, a także jakimi formami działania się ona posługuje.

Odrzucić należy quasi-definicyjne określenia negatywne autorstwa L. von Steina i E. Forsthoffa, a także definicję autorstwa W. Jellinka i O. Mayera. Tego typu ujęcie pojęcia administracji publicznej nie ma wartości poznawczej i powoduje, że ciężar definicyjny zostaje przerzucony na uprzednie zdefiniowania ustawodawstwa i sądownictwa. Oczywiście definicje negatywne wpisują się w Monteskiuszowską koncepcję trójpodziału władzy, która znajduje swoje naturalne odzwierciedlenie choćby w art. 10 Konstytucji, jednakże tego typu prosta konstrukcja nie oddaje realiów XXI wieku i stawia wiele pytań odnośnie do zakwalifikowania całej gamy podmiotów wykonujących zadania publiczne, których kształt ustrojowy i zadania wymykają się z klasycznego trójpodziału władzy (np. niezależne organy regulacyjne, KRRiTV). Potęguje to tylko zjawisko, które można byłoby określić mianem dylematów pogranicza prawa administracyjnego – w tym wypadku prawa ustrojowego.

Wskazać należy również, iż zarówno ujęcie podmiotowe, jak i czysto przedmiotowe nie oddaje istoty zjawiska, jakim jest administracja. Za najbardziej wartościowe więc należy przyjąć ujęcie mieszane, akcentujące zarówno kwestie strukturalno-organizacyjne, jak i zwracające uwagę na przedmiot działalności administracji (vide definicje autorstwa H. Izdebskiego/M. Kuleszy, J. Bocia oraz I. Lipowicz). Definicje mieszane z pewnością będą bardziej odporne na wszelkie zmiany społeczno-gospodarcze, związane z rezygnacją przez państwo z aktywności na określonym obszarze życia społecznego lub też wykreowaniem zadań publicznych nowego typu.

Administracja publiczna jest abstrakcyjno-strukturalnym bytem, niezależnym od obsady personalnej, działającą monopolistycznie w imieniu państwa na podstawie

140

i w granicach prawa, jej celem jest realizacja zadań publicznych dla dobra wspólnego (z poszanowaniem praw poszczególnych jednostek); realizując ten cel może korzystać z przyznanego jej przez ustawodawcę, wynikającego z przepisów prawa władztwa administracyjnego. Co do zasady działania administracji będą miały charakter wykonawczy (nie wyklucza to jednak rzecz jasna działań twórczych). Administracja publiczna działa w sposób zorganizowany, ciągły, stabilny, przez profesjonalny personel.

Administracja publiczna pełni różne funkcje. Podstawową jest funkcja porządkowo-reglamentacyjna, w ramach której administracja publiczna w sposób władczy ingeruje w konstytucyjne prawa i wolności obywateli – reglamentuje dostęp do określonych dóbr, zmienia w sposób przymusowy stosunki własnościowe, nakłada i egzekwuje określone obowiązki, ale też przyznaje uprawnienia. Inną funkcją jest funkcja administracji świadczącej (gospodarczo-organizacyjna), sprowadzająca się do zaspokajania potrzeb społecznych m.in.

poprzez świadczenie usług publicznych. Kolejną funkcją wartą wyróżnienia jest również funkcja właścicielska, tj. związana z gospodarowaniem i bieżącym zarządzeniem majątkiem należącym do Skarbu Państwa oraz innych państwowych osób prawnych. Dalszą funkcję można określić mianem funkcji sterującej. Jest ona związana z popieraniem rozwoju społecznego, jego prognozowaniem, kierowaniem całymi dziedzinami życia społecznego, prowadzenie aktywnej polityki w określonych obszarach; część działań o charakterze socjalnym będzie wypełniało funkcję zarówno administracji świadczącej, jak i funkcję sterującą. Funkcję porządkowo-reglamentacyjną należałoby utożsamiać z imperium, tj. administracją władczą, natomiast funkcja administracji świadczącej ma charakter mieszany – w jej ramach podejmowane są zarówno działania władcze, niewładcze, jak i działania czysto faktyczne, podobnie zresztą jak w przypadku funkcji sterującej. Funkcja właścicielska z kolei jest klasycznym przykładem administracji zawiadowczej, tj. dominium. Czym innym jest również pojęcie sfer działania administracji publicznej – odnośnie się ono do tego, z kim administracja publiczna nawiązuje relację. Działania w sferze zewnętrznej odnoszą się do podmiotów niepodporządkowanych służbowo ani osobowo podmiotowi administracji, natomiast pojęcie sfery wewnętrznej opisuje relacje z podmiotami podporządkowanymi służbowo lub osobowo danemu podmiotowi oraz z podmiotami, które wprawdzie nie pozostają w zależności służbowej, to jednak również mają one charakter podmiotów publicznych i wykonują zadania z zakresu administracji publicznej.

141

Z kolei przez pojęcie form działania administracji należy rozumieć typ, rodzaj podejmowanego przez administrację publiczną działania, mającego na celu realizacje jej zasad i funkcji. Można wyróżnić działania prawne – muszą mieć one w tym wypadku utrwalone, dające się wyodrębnić cechu oraz muszą być podejmowane na ściśle określonej podstawie prawnej. Działania te mogą mieć również charakter faktyczny – w tym wypadku brak jest możliwości ich jednoznacznego określenia, wyodrębnienia ich cech, a podstawa prawna ich podejmowana nie musi być ściśle dookreślona. Formy działania administracji publicznej mogą być klasyfikowane w rozmaity sposób. W ślad za J. Zimmermannem można wyróżnić kryterium władztwa i charakteru działania prawnego, skutku prawnego, stosunku do obowiązującego prawa, sfery skutku prawnego i adresata tegoż skutku. Podziały te nie są zupełne, z punktu widzenia wzajemnych stosunków między nimi wielokrotnie zachodzą relacje krzyżowania, przykładowo: działania prawne mogą mieć charakter zarówno władczy jak i niewładczy, działania faktyczne będą miały z reguły charakter niewładczy. Rozrost form działania administracji związany jest przede wszystkim ze zwiększeniem znaczenia funkcji administracji świadczącej i funkcji sterującej administracji publicznej.

Jako że działalność zakładów publicznych dotyczy funkcji administracji świadczącej, stąd też konieczne jest przybliżenie w większym stopniu tego pojęcia. Wskazać należy, iż realizacja funkcji świadczącej przez administrację, ma podstawy nie tylko w rzeczywistości społeczno-gospodarczej, ale też w zadeklarowanym przez ustrojodawcę Konstytucyjnym modelu ustroju społeczno-gospodarczego, tj. społecznej gospodarce rynkowej. Istotą administracji świadczącej jest świadczenie przez administrację (lub podmioty przez nią upoważnione) usług zaspokajających indywidualne lub zbiorowe potrzeby człowieka, za pomocą publicznych sposobów i metod, w sposób ciągły i zorganizowany, co wynika z konieczności zagwarantowania rzeczywistego zaspokajania teraźniejszych i przyszłych potrzeb. Zadania administracji publicznej nie są stałe, dlatego też nie jest zasadne pozytywne wyliczanie obszarów aktywności państwa, w ramach których realizuje swoją funkcję świadczącą (samodzielnie lub też wespół z innymi podmiotami, w tym niepublicznymi).

Celem administracji świadczącej (zwana też przez T. Kutę administracją usługową) jest świadczenie usług publicznych lub też zorganizowanie procesu ich świadczenia. Funkcja administracji świadczącej będzie w dużej mierze realizowana poprzez działalność zakładów publicznych. Odnośnie do pojęcia usług – należy przez nią rozumieć zaspokajanie potrzeb

142

o charakterze materialnym i niematerialnym, w wyniku czego nie powstaje żadne nowe dobro (towar, artefakt) o charakterze materialnym. Świadczenie usług przez administrację publiczną jest więc ciągłym i nieograniczonym w czasie procesem, polegającym na zaspokajaniu indywidualnych potrzeb zarówno o charakterze materialnym jak i niematerialnym, uzależnionych od cech osobistych. Proces świadczenia usług ma charakter zbiorowy. Zakłady publiczne świadczą w większości tzw. „obsługi osobistej” człowieka, zwłaszcza usługi w zakresie zdrowia i praw socjalnych, a także świadczą one niektóre rodzaje usług grupy

„obsługi osobowości” – np. muzea, biblioteki itp. W niektórych typach zakładu faktyczne rozpoczęcie korzystania z usług jest uzależnione od wcześniejszego dopuszczenia do korzystania z nich, w innych natomiast świadczenie usług jest dostępne ogółowi.

Odnośnie do samego pojęcia organu administracji publicznej, organu administrującego - konieczne jest odejście od klasycznego, teoretycznego rozumienia konstrukcji organu administracji w rozumieniu ustrojowym i przejście na kryteria funkcjonalne. Czysto ustrojowe rozumienie nie oddaje w sposób należyty administracyjnoprawnej rzeczywistości, związanej z niezwykle skomplikowaną strukturą podmiotów, które sprawują funkcję administracji publicznej i tendencją ustawodawcy do tworzenia nowych form o niesprecyzowanym charakterze, niepozwalającym na łatwe zakwalifikowanie na podstawie dotychczas funkcjonujących podziałów. O wiele bardziej operatywne staje się zbiorcze pojęcie podmiotu administrującego – tj. każdego podmiotu niezależnie od jego rodowodu, któremu ustawodawca przypisuje kompetencję administracyjną lub który tę kompetencję faktycznie wykonuje.

Co do kwestii umiejscowienia zakładu publicznego w strukturze podmiotów administracji państwowej – zakład będzie więc materialną (w sensie wyodrębnienia jako trwałego zespołu osób i rzeczy, stanowiących zorganizowaną całość) formą wykonywania zadań publicznych przez szeroko rozumiane podmioty administrujące – zarówno o rodowodzie państwowym, jak i mającym charakter podmiotów niepublicznych. Wykonywanie tych zadań polega na świadczeniu usług publicznych w określonym obszarze aktywności państwa, co powoduje, że zakład publiczny jest immanentnie związany z pojęciem administracji świadczącej. Zakład należy odróżnić od organu i przedsiębiorstwa, zarówno ze względów strukturalno-organizacyjnych, jak i analizując relacje między zakładem, a jego użytkownikami.

143

Rozdział 3. Administracyjnoprawne i cywilnoprawne aspekty tworzenia