Problemy definicyjne

Pojęcie administracji publicznej jest centralnym pojęciem prawa administracyjnego, istotnie wpływającym na jego kształt i treść²²⁷. Nieodłącznym elementem rozważań na temat administracji publicznej i treści powyższego pojęcia, jest jego próba definicji. Jednakże – jak się podnosi w nauce prawa administracyjnego i co zostanie zobrazowane w niniejszym rozdziale – nie jest to kwestia łatwa, wymaga sformułowania różnego typu kryteriów, wedle których pojęcie to może zostać zaklasyfikowane.

Oczywiście pierwotnie należałoby wyjść od próby zdefiniowania samego pojęcia

„administracji”. Już rozumienie czysto potoczne, słownikowe, unaocznia odbiorcom tego pojęcia pierwsze problemy. Otóż przez termin „administracja” należy rozumieć m.in. jako

„zarządzanie czymś”, „zespół zarządzający czymś”, „urzędy i organy i organy państwowe lub samorządowe w zakresie władzy wykonawczej”²²⁸. W tym momencie zauważalny jest już dualistyczny podział powyższego pojęcia, istotny z punktu widzenia doktryny prawa administracyjnego: na rozumienie przedmiotowe („zarządzenie czymś”) oraz podmiotowe („zespół zarządzający czymś”, urzędy i organy). Pojęcie to ma oczywiście rodowód łaciński;

wywodzi się od słowa ministrare (służyć, wykonywać, kierować), przedrostek „ad” ma nadawać temu działaniu cechę działania celowego i jest to synonim służby, przewodnictwa, kierownictwa, prowadzenia zarządu, zarządzania lub organizowania dla osiągnięcia ustalonego celu itp.²²⁹ Polskie, językowe konotacje tego pojęcia wydają się oczywiście słuszne – wszak bycie ministrem, tj. członkiem Rady Ministrów, jest (czy raczej winno być) swego rodzaju

227 Z. Niewiadomski, Rozdział I. Pojęcie administracji publicznej [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 4., zob. też J. Starościak, Prawo administracyjne (...), s. 11, por. F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji państwowej i pojęcia prawa administracyjnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego im. Bolesława Bieruta”, 1958, s. 20-21.

228 https://sjp.pwn.pl/sjp/administracja;2548813.html, Dostępne w Internecie: 1 maja 2019 r.

229 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 30.

85

służbą publiczną, służbą społeczeństwu, podobnie zresztą jak np. bycie ministrantem, co z kolei oznacza bycie członkiem służby liturgicznej („liturgicznej służby ołtarza”).

Pierwszym kryterium, które pozwoli na rozgraniczenie znaczenia pojęcia administracji i jednoczesne pozostawienie na boku dużego obszaru badawczego, jest wprowadzenie podziału na administrację „prywatną” oraz „publiczną”.

Administracja prywatna, tj. zarządzanie prywatną sferą życia obywateli, pozostaje w demokratycznym państwie prawnym poza obszarem zainteresowań prawa administracyjnego. Stąd też państwo nie ingeruje przy pomocy norm publicznoprawnych w takie kwestie, jak chociażby sposób prowadzenia działalności gospodarczej (wynika to z konstytucyjnej swobody działalności gospodarczej, zadeklarowanej w art. 22 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucji RP²³⁰) czy też nie wkracza w relacje prywatne, rodzinne obywateli (co z kolei wynika z art. 47 Konstytucji i prawa do prywatności). Rzecz jasna formalnoprawne wymogi związane chociażby z zakładaniem, prowadzeniem i zakończeniem działalności gospodarczej, mogą być regulowane przy pomocy norm administracyjnoprawnych, podobnie jak państwo – chociażby przy pomocy norm karnych – może ingerować w stosunki rodzinne, jednakże nie zmienia to generalnej reguły, iż sfera prywatna aktywności jednostek pozostaje poza zainteresowaniem państwa i jego struktur.

Administracja publiczna jest z kolei sprawowana przez państwo (lub też wyodrębnione podmioty działające z jego upoważnienia) i realizuje dobro wspólne po to, aby przynieść jakąś korzyść ogółowi, wspólnocie, albo też dba o podmioty indywidualne, reprezentując interesy społeczeństwa lub wspólnoty i działając ze względu na wyznawane powszechnie wartości²³¹. Jak już zostało wskazane – nie jest tak, że sfera prywatna życia obywateli pozostaje poza wszelką kontrolą i ingerencją ze strony państwa; realizacja dobra wspólnego, czy też – najogólniej mówiąc – działanie administracji ukierunkowane na realizację interesu określonej grupy ludzi (lub też podmiotu indywidualnego), będzie niekiedy musiało wiązać się z władczą ingerencją w przyznaną prawem sferę wolności innych podmiotów (chociażby ingerencja w konstytucyjne prawo własności i sposób jego wykonywania). Istotne jest jednak to, by ta

230 Dz. U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako: Konstytucja.

231 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (...), s. 30.

86

ingerencja odbywała się z poszanowaniem warunków wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji²³². Dlatego też model rozgraniczający administrację prywatną od administracji publicznej, poprzez wskazanie, iż administracja prywatna to sfera wolna od ingerencji i zainteresowania prawa administracyjnego, ma w gruncie rzeczy charakter czysto teoretyczny, niemożliwy do realizacji w obecnych realiach społeczno-gospodarczych.

Kolejnym kryterium, możliwym do zaobserwowania już przy okazji wskazania językowego znaczenia pojęcia „administracji”, jest przytoczone wyżej rozróżnienie na administrację publiczną w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym.

Administracja w znaczeniu podmiotowym (organizacyjnym, statycznym) jest zastanym w danym momencie kształtem organizacyjnym władzy wykonawczej. Administracja rozumiana podmiotowo jest więc strukturą składającą się z organów administracyjnych i innych jednostek administracyjnych. Z kolei administracja w znaczeniu przedmiotowym (funkcjonalnym, dynamicznym) uwypukla działanie; administracja staje się administrowaniem. Jest to więc działalność o charakterze administracyjnym, wykonywana przez państwo lub wskazany przez państwo podmiot²³³. Na administrację rozumianą podmiotowo, oprócz uprawnień o charakterze stricte administracyjnym, czy też uprawnień normodawczych administracji, składają się również uprawnienia sądowe czy też quasi-sądowe administracji, typu nakładanie kar administracyjnych, orzekanie o odszkodowaniu. Istotne z tego punktu widzenia jest nie to, jaki charakter ma podejmowane działanie, lecz czy podmiot, który je podejmuje, przynależy do administracji publicznej. Z kolei administracja rozumiana przedmiotowo oprócz uprawnień i działań organów administracyjnych obejmuje uprawnienia i działania administracyjne sądów czy też władzy ustawodawczej. W tym ujęciu nie jest istotne to, czy podmiot podejmujący określone działanie czy też czynność, należy do administracji publicznej, tylko czy jego działanie ma taki właśnie charakter²³⁴.

232 „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.”

233J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 30-31.

234Ibidem.

87

Odnosząc się już do samej problematyki definicji pojęcia administracji publicznej – większość z autorów próbujących stworzyć definicję optuje za jednym z ww. ujęć, to jest podmiotowym lub też przedmiotowym, ewentualnie próbuje dokonać syntezy obu podejść i tworzy coś na kształt definicji mieszanej; wpierw należy zacząć jednak od tzw. definicji negatywnych.

Problemy definicyjne najlepiej oddają sformułowania L. von Steina, który stwierdził, iż administracją jest „to, czego nie umie nazwać”²³⁵, podobnie wyraził się E. Forsthoff wskazując, iż administracji publicznej nie można zdefiniować, można ją tylko opisać (Vielmahr liegt es in der Eigenart der Vervaltung begründet, daß sie sich zwar beschreiben, aber nich definieren läßt)²³⁶. Definicją negatywną jest również klasyczna definicja autorstwa W. Jellinka i O. Mayera, zgodnie z którą administracja jest to działalność państwowa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani też sądownictwem²³⁷. W latach 60. ubiegłego wieku w polskiej nauce prawa administracyjnego E. Iserzon w sposób negatywny definiował administrację publiczną podnosząc, że administracja państwowa jest działalnością znamienną wykonywaniem zadań, które państwo uznaje za swoje, z wyłączeniem działalności parlamentarnej i sądowej; definicja ta wedle autora miała pozytywnie określać czym administracja jest, a poprzez wyłączenie z kręgu jej działalności zadań sfery działalności parlamentarnej i sądowej zacieśniać krąg zadań, które uważać należy za administracyjne²³⁸.

Odnosząc się do definicji w duchu podmiotowym – wskazać należy na ujęcie J. S. Langroda, zgodnie z którym administracja to „planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi – suma urządzeń, którymi dysponują”²³⁹, Autor ten w ramach swojej definicji wręcz podkreśla prymat aspektu podmiotowego nad przedmiotowym. Inną definicją podmiotową jest ta autorstwa

235 L. v. Stein, Die Verwaltungslehre, Stuttgart 1868; idem, Handbuch der Vervaltungslehre und des Vervalntungsrechts mit Vergleichung der Literatur und Gesetzbuch von Frankreich, England und Deutschalnd, Herausgegeben Utz Schleisky, Tübingen 2010. podano za: M. Zdyb, J. Stelmasiak (red. nauk), Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 26; przegląd przytoczonych w powyższym podrozdziale definicji administracji opiera się w dużej mierze na ww. pozycji.

236 E. Forsthoff, Lehrbuch des Vervaltungsrechts. Allgemeiner Teil, Monachium-Berlin 1951, s. 1.; podano za:

M. Zdyb, J. Stelmasiak (red. nauk), Prawo administracjne (…), s. 26

237 W. Jellinek, Verwaltungsrechts (…), s. 6; O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Lipsk 1895, O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Berlin 1924, t. 1, s. 7.

238 E. Iserzon, Prawo administracyjne (...), s. 23, zob. Z. Niewiadomski, Rozdział I. Pojęcie administracji publicznej (...), s. 7.

239 J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego (...), s. 201-202.

88

W. Dawidowicza, zgodnie z którą administracja to „system podmiotów utworzonych i wyposażonych w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności”²⁴⁰ Administrację w sposób przedmiotowy definiował np. E. Ochendowski, wedle którego administracja to „wszelka zorganizowana działalność zmierzająca do osiągnięcia pewnych celów”²⁴¹.

Jednakże najczęściej spotykanym rozumieniem pojęcia administracji będzie ujęcie mieszane, podmiotowo-przedmiotowe. Celem przykładu – J. Starościak wskazał, iż „administracja” to pewna funkcja państwowa, bądź też system organów grupujących określone zespoły pracownicze²⁴². H. Izdebski i M. Kulesza przez administrację rozumieją zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych formach²⁴³. Z kolei J. Boć wskazywał, iż administracja to „przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”²⁴⁴. Z kolei wedle I. Lipowicz administracja to „system złożony z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych we władztwo państwowe oraz środki materialnotechniczne²⁴⁵. Ujęcie mieszane dominuje również w nauce państw sąsiednich i zachodnich²⁴⁶.

Zwrócić należy również uwagę na specyficzne, interdyscyplinarne rozumienie pojęcia administracji w ujęciu F. Longchampsa, zgodnie z którym „administracja jest zjawiskiem społecznym, które cechują inicjatywa i działalność ukierunkowana na przyszłość”²⁴⁷. Autor ten

240 W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 12 i n.

241 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2013, s. 19.

242 J. Starościak, Prawo administracyjne (…), s. 11.

243 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 93.

244 J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2005, s. 16.

245 Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2002, s. 27-28.

246 J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, Paryż 2000, s. 9; J. Machajová, J. Sobihard, D. Hrničar, V. Pirošik, M. Pirošiková, R. Pomahač, P. Průcha, V. Hutta, P. Škultéty, Všeobecné spráwne právo, Bratysława 2009, s. 11 i n.; S. Detterbeck, Allgemeines Vervaltungsrecht mit Vervaltungsprozesreht, Monachium 2008, s. 1; A. Kahl, K. Weber, Allgemeines Vervaltungsrecht, Wien 2011, s. 29 i n.; podano za: M. Zdyb, J. Stelmasiak (red. nauk.), Prawo administracyjne (…), s. 26

247 Podano za: J. Zimmermann, Prawo administracyjne (...), s. 29.

89

proponował, aby pojęcia „administracji” poszukiwać oddzielnie od pojęcia „prawa administracyjnego”, by raczej poszukiwać go „socjologicznie” w faktycznych znamionach przedmiotu, przy dopuszczalnej „korekcie (uzupełnieniu) o znamiona prawne²⁴⁸. Jest to więc definicja w istocie o charakterze czysto socjologicznym, nie zaś prawnym, oderwana od rozumienia podmiotowego lub też przedmiotowego.

Inne z kolei ujęcia eksponują znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności administracji (definicje menadżerskie)²⁴⁹, czy też, zważywszy na tendencje globalistyczne i odchodzenie od władczości w prawie administracyjnym, zwracają uwagę na rozumienie administracji jako splotu umów, administrowania wspólnego, sieciowego²⁵⁰.

Konkludując powyższe rozważania – oczywiste wydaje się, że należałoby odrzucić definicje (czy też w tym wypadku raczej określenia quasi-definicyjne) L. von Steina i E. Forsthoffa, ale także klasyczną definicję quasi-negatywną autorstwa W. Jellinka i O. Mayera, czy też wyrażoną na polskim gruncie E. Iserzona. Z punktu widzenia poznawczego nie wnoszą one nic istotnego do rozumienia pojęcia administracji, przerzucają ciężar definicyjny powyższego pojęcia na uprzednie zdefiniowanie ustawodawstwa i sądownictwa, nie rozwiązują chociażby problemu czegoś, co określilibyśmy dylematami pogranicza prawa administracyjnego.

Wydaje się również klarowne, iż zarówno ujęcie czysto podmiotowe, jak i czysto przedmiotowe nie oddaje istoty zjawiska, jakim jest administracja. Zgodzić się należy z tezą, że administracja publiczna jest zjawiskiem dynamicznym, zmieniającym się wraz z czasem, zmianom ulegają zadania, organizacja, formy działania²⁵¹. Administracja publiczna staje przed nowymi wyzwaniami, częściowo przeanalizowanymi w niniejszej rozprawie – rośnie znaczenie administracji publicznej w kontekście administracji świadczącej²⁵², administracja

248 F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji (...), s. 21.

249 J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management. Uwagi wstępne [w:] E. Ura (red.), Jednostka, państwo, administracja – nowy wymiar, Rzeszów 2004.

250 J. Supernat, Administracja jako splot umów [w:] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun, Umowy w administracji, Wrocław 2008.

251 Z. Niewiadomski, Rozdział I. Pojęcie administracji publicznej (...), s. 16.

252 Pojęcie to zostanie przeanalizowane na dalszym etapie rozważań.

90

publiczna staje przed koniecznością zmierzenia się ze zjawiskami globalizacji, cyfryzacji²⁵³, ekonomizacji. Administracja publiczna przestaje być statycznym obiektem badań, dynamika przekształceń powoduje, że trudno uznać ją za instytucję niezmienną, uniwersalną, konieczne jest więc badanie jej w „ruchu”, co powoduje trudność w jednoznacznym określeniu treści tego pojęcia²⁵⁴.

Dlatego też zaaprobować należy każde ujęcie mieszane, które akcentuje zarówno kwestie strukturalno-organizacyjne, jak i zwraca uwagę na przedmiot działalności administracji. Z tej perspektywy najwartościowsze wydają się definicje autorstwa H. Izdebskiego/M. Kuleszy, J. Bocia i I. Lipowicz. Tego typu bardziej całościowe, holistyczne podejście do próby zdefiniowania pojęcia administracji, z pewnością nie zostanie zanegowane w wyniku zmian społeczno-gospodarczych, rezygnacji przez państwo z realizacji zadań w określonym obszarze lub też wręcz przeciwnie – powstania nowych obszarów aktywności państwa, ewentualnej modyfikacji podejścia do władczości w ramach stosunków administracyjnoprawnych (co będzie stanowiło również istotną część rozważań niniejszej pracy). Punktem wyjścia i bazą do dalszych rozważań na temat administracji publicznej zawsze będą aspekty podmiotowe (tj. odpowiedź na pytanie kto sprawuje administrację) oraz przedmiotowe (mianowicie czym się ona zajmuje).