Akty zakładowe generalne i indywidualne. Decyzja administracyjna jako forma działania administracji w ramach zakładów usług publicznych

Akty zakładowe spełniają niezwykle istotą rolę w funkcjonowaniu zakładu – zasadniczo wyznaczają wraz z przepisami prawa powszechnie obowiązującego treść władztwa

„Przegląd Prawa i Administracji” 2006, t. LXXIV, s. 191-220, idem, Miejsce statutu i regulaminu zakładu administracyjnego w systemie źródeł prawa. Kwestie wybrane, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3052,

„Przegląd Prawa i Administracji 2008, t. LXXVII, s. 259-291.

496 Tak też. P. Lisowski, Prawo zakładowe – in rebus angustis? (...), s. 211

497 R. Raszewska-Skałecka, Statut i regulamin zakładu administracyjnego (...), s. 314, idem, Miejsce statut i regulaminu zakładu administracyjnego (...), s. 268, Ł. Dziamski, Zakład administracyjny – nowe ujęcie (...), s. 549.

498 T. Brzezicki, M. Masternak, Stanowienie norm ogólnych przez zakłady publiczne [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania (...), s. 87, Ł. Dziamski, Zakład administracyjny – nowe ujęcie (...), s. 549.

499 Zob. szerzej R. Raszewska-Skałecka, Zakres prawnej samodzielności prawotwórczej zakładu (...).

162

zakładowego, niekiedy są również samoistną podstawą określania tej treści⁵⁰⁰. Co do zasady ustrój i organizację zakładów usług publicznych określają dwa typy aktów zakładowych generalnych, mianowicie statuty i regulaminy, określane niekiedy jako prawo zakładowe⁵⁰¹. W doktrynie charakter prawny tychże aktów nie został przesądzony w sposób jednolity, jakkolwiek dość zgodnie zauważa się, że mają one odrębny przedmiot regulacji, mianowicie statuty określają strukturę i organizację zakładu, natomiast regulaminy sposób korzystania przez destynatariuszy z usług świadczonych przez zakład, ich zakładowe prawa i obowiązki⁵⁰².

Generalnie przyjąć należy, że statuty są specyficznymi aktami organizacji, zawierającymi norm prawne ustanowione przez podmioty prawa publicznego, regulujące ich sprawy wewnętrzne⁵⁰³. Prawo statutowe jest wyrazem autonomii zakładu i jest to zbiór norm, ustanawianych w granicach umocowania ustawy, regulujących strukturę i zasady jego funkcjonowania. Normy statutowe mają więc charakter wewnętrzny; zadaniem statutu jest uregulowanie wewnętrznej struktury organizacyjnej danej jednostki, jej stosunku do destynatariuszy (w ograniczonym, ścisłym zakresie) i pracowników, wzajemnych relacji między nadrzędnymi i podrzędnymi jednostkami⁵⁰⁴. Statut winien potwierdzać zadania zakładu lub precyzować sposób ich realizacji albo też wskazywać na rodzaje świadczeń dostępnych w zakładzie danego typu⁵⁰⁵.

Regulamin zakładu z kolei jest zbiorem przepisów regulujących zasady postępowania w określonych sytuacjach wydany przez organ do tego upoważniony⁵⁰⁶. Regulaminy „służą określaniu przesłanek, zasad i trybu podejmowania powtarzających się działań (…) w ramach pewnych rygorów administracyjno-prawnych w stosunku do nieskonkretyzowanych z góry adresatów, którzy z mocy prawa albo niekiedy wbrew własnej woli pozostawać będą

500 Z. Czarnik, J. Posłuszny, Rozdział VIII. Zakład publiczny (…), s. 472.

501Ibidem, M. Elżanowski wprowadzał podział na „akty o charakterze podstawowym (regulaminy) i inne akty ogólne”, zob. M. Elżanowski, Zakład państwowy (…), s. 124.

502 Z. Czarnik, J. Posłuszny, Rozdział VIII. Zakład publiczny (…), s. 472.

503 E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1991, nr 2, s. 25, T. Rabska, Akty organizacji w gospodarce narodowej [w:] Studia z zakresu prawa administracyjnego. Praca zbiorowa ku czci prof. dr. Mariana Zimmermanna, Warszawa-Poznań 1973, s. 157 i n.

504 Z. Czarnik, J. Posłuszny, Rozdział VIII. Zakład publiczny (…), s. 473, Z. Leoński, Nauka administracji (…), s. 58.

505 Z. Czarnik, J. Posłuszny, Rozdział VIII. Zakład publiczny (…), s. 473.

506 R. Raszewska-Skałecka, Statut i regulamin zakładu administracyjnego jako źródła prawa Wrocław 2007, s. 90.

163

w określonym kompleksowo stosunku prawnym z administracją”⁵⁰⁷. Przyjąć należy w ślad za W. Klonowieckim (a także konsekwentnie stosując przyjęte wcześniej założenie), że regulaminy są aktami prawa wewnętrznego⁵⁰⁸, mogą wiązać tylko zakład i jego pracowników, zaś postanowienia, które wkraczają w sferę praw użytkowników mogą co najwyżej recypować postanowienia ustawy⁵⁰⁹. Regulamin może więc potwierdzać stan istniejący w ustawach;

zgodzić się należy z tezą Z. Czarnika i J. Posłusznego, że w obecnym porządku konstytucyjnym nie do utrzymania jest pogląd, zgodnie z którym regulamin zakładu jest podstawą wewnętrznego funkcjonowania zakładu oraz regulowania sytuacji prawnej użytkowników⁵¹⁰ - bazując na założeniu, że regulowanie sytuacji użytkownika ma oznaczać dopuszczalność prawnej ingerencji w wolności i prawa jednostki. W polskim porządku prawnym reglamentacja praw podmiotowych zastrzeżona jest dla ustawy; stosunki zakładowe są częścią stosunków administracyjnoprawnych, te muszą mieć oparcie w ustawie, niezależnie od charakteru prawnego aktów kształtujących ich treść⁵¹¹. Dlatego też zarówno akty normatywne (akty zakładowe generalne) jak i administracyjne związane z realizacją władztwa zakładowego muszą mieć podstawę ustawową⁵¹². Ich przestrzeganie gwarantowane jest często wieloma środkami władczymi – przymusem bezpośrednim, udzieleniem upomnienia lub nagany, okresowym niedopuszczeniem do korzystania ze świadczeń, ograniczeniem świadczeń, wydaleniem z zakładu⁵¹³.

Podsumowując ten fragment rozważań – statuty i regulaminy zawierają generalnie trzy grupy postanowień: w przypadku statutów - dotyczące celu zakładu, jego pozycji prawnej i stosunków z innymi podmiotami administracji i organami państwowymi, postanowienia normujące wewnętrzne funkcjonowanie zakładu, stosunki pomiędzy poszczególnymi organami

507 J. Filipek, Prawo administracyjne (…), s. 64., Z. Czarnik, J. Posłuszny, Rozdział VIII. Zakład publiczny (…), s. 475.

508 Odmienna koncepcja zakłada, że regulaminy mają charakter normatywny, przez co przynależą do kategorii źródeł prawa, gdyż są one wydawane na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego, zawierają normy generalne, aczkolwiek ograniczone przedmiotowo do konkretnego zakładu, zob. M. Elżanowski, Charakter prawny i zakres regulaminuzakładu państwowego, „Państwo i Prawo”, 1969/8-9, s. 338, W. Dawidowicz, Wstęp do nauk (…) s. 79, J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji. Źródła prawa administracyjnego, Warszawa 1973, s. 99 i n., P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (…), s. 95.

509 W. Klonowiecki, Zakład publiczny (…) s. 180 i n. Jednakże wnioski, które przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego międzywojnia wyciągali z tej tezy, odnoszące się do swobody kształtowania pozycji prawnej destynatariuszy, były zbyt daleko idące, a z pewnością za takie należy je uznać w świetle obowiązującego ustawodawstwa i przepisów Konstytucji, co zostanie szerzej przedstawione w rozdziale 4 pracy.

510 Tak. J. Starościak, Studia z teorii i prawa administracyjnego, Warszawa 1967, s.71–89.

511 Z. Czarnik, J. Posłuszny, Rozdział VIII. Zakład publiczny (…), s. 474.

512Ibidem.

513 M. Elżanowski, Zakład państwowy (…), s. 96. Kwestia ta zostanie szerzej omówiona przy okazji przedstawiania problematyki sankcji zakładowych.

164

zakładu, reprezentację zakładu, regulaminy zaś postanowienie regulujące stosunki między organami zakładu a użytkownikami i dotyczące pozycji prawnej użytkownika przez określenie jego praw i obowiązków⁵¹⁴.

Odnośnie do aktów zakładowych indywidualnych – podkreśla się, że w działalności zakładów usług publicznych znacznie rzadziej niż w przypadku administracji reglamentacyjno-porządkowej są wykorzystywane akty administracyjne; w nauce prawa administracyjnego zauważalna jest dyskusja na temat charakteru prawnego takich aktów jak świadectwa szkolne, rozstrzygnięcia władz uczelni, skierowania lekarskie itp.⁵¹⁵.

E. Ochendowski używa w tym kontekście pojęcia aktów administracyjnych

„zewnętrznych” (powszechnych) wydawanych przez zakłady oraz indywidualnych aktów administracyjnych wewnątrzzakładowych.

Aktem administracyjnym wewnątrzzakładowym (aktem stosunku zakładowego) jest więc jednostronne działanie prawne organu zakładu, skierowane na wywołanie konkretnego, indywidualnie oznaczonego skutku prawnego w ramach stosunku zakładowego, nie stanowiącym o nawiązaniu, przekształceniu lub rozwiązaniu tegoż stosunku⁵¹⁶. Tego typu określenie aktu administracyjnego wewnątrzzakładowego wyłącza regulaminy zakładowe, będące aktami generalnymi, akty indywidualne powodujące nawiązanie, przekształcenie lub rozwiązanie stosunku zakładowego, jako akty administracyjne powszechne oraz czynności materialno-techniczne, będące czynnościami które nie są skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych⁵¹⁷. Do kategorii aktów administracyjnych wewnątrzzakładowych autor ten zaliczał np. polecenie nauczyciela skierowane do ucznia co do przygotowania odpowiedniego materiału na następną lekcję, decyzję o promocji, w szkole wyższej – zaliczenie ćwiczeń, laboratoriów, proseminariów, seminariów, oceny egzaminacyjne i prac dyplomowych i magisterskich, wpis na wyższy semestr, zezwolenie na powtarzanie roku, w szpitalu – polecenie zajęcia określonego łóżka,

514 P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (…), s. 95.

515Ibidem, s. 111, zob. J. Homplewicz, Zagadnienia ustawodawstwa szkolnego (zarys problematyki polskiego prawa szkolnego), Katowice 1973, s. 81.

516 E. Ochendowski, Zakład administracyjny (…), s. 214.

517Ibidem.

165

zezwolenie wydane choremu na palenie tytoniu w sali chorych, na używanie telefonu szpitala, na przebywanie w parku lub ogrodzie szpitalnym itp.⁵¹⁸

Z kolei do zakładowych aktów administracyjnych powszechnych (zewnętrznych) E. Ochendowski zalicza akty o nawiązaniu, przekształceniu i rozwiązaniu stosunku zakładowego, a także akty wywierające skutki prawne w sferze powszechnego systemu prawa.

Kolejnym wyodrębnianym przez Autora kryterium podziału jest kryterium adresata aktu – tj. wyróżnia on akty skierowane do destynatariuszy oraz akty skierowane do innych osób⁵¹⁹. Odnosząc się do kategorii aktów dotyczących nawiązania, przekształcenia i rozwiązania stosunku zakładowego – wskazał, że akty nawiązania (odmowy nawiązania) są skierowane do podmiotów, które nie są dotąd ani też niekiedy w ogóle nie będą poddane szczególnym stosunkom zależności zakładowej; akt skierowany do osoby, która nie jest destynatariuszem nie może być uznany za akt wewnątrzzakładowy. W przypadku przekształcenia stosunku zakładowego – jakkolwiek akt taki jest skierowany do użytkownika zakładu, to jednak ze względu na skutki prawne jakie wywiera (de facto rozwiązanie dotychczasowego stosunku zakładowego i nawiązanie nowego stosunku), również nie może być on zaliczany do aktów wewnątrzzakładowych. Oczywiście również akt, którego skutkiem jest pozbawienie adresata statusu destynatariusza, poprzez pozbawienie prawa do korzystania ze świadczeń zakładowych, będzie aktem powszechnym⁵²⁰. Kolejno E. Ochendowski do aktów powszechnych zalicza również akty zakładowe, które wywierają skutek prawny nie tylko w ramach stosunku zakładowego, ale również w sferze powszechnego systemu prawa, tj. tworzą lub ustalają, że adresat aktu nabył określone uprawnienia – np. prawo ubiegania się o przyjęcie do szkoły średniej lub wyższej (dyplom ukończenia szkoły podstawowej lub średniej), prawo używania określonego tytułu (dyplom ukończenia studiów wyższych)⁵²¹.

518Ibidem, s. 215.

519Ibidem, s. 187-188.

520Ibidem, s. 185-187.

521Ibidem, s. 187.; por. np. stanowisko E. Iserzona, wedle którego za akt administracyjny (decyzję) można było uznać akt przyznający prawo do używania tytułów magistra, doktora itp., natomiast takiego charakteru należało odmówić świadectwom szkolnym, gdyż nie rodzą one bezpośrednio jakichś uprawnień lub obowiązków:

E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1964, s. 14, a także pogląd J. Homplewicza, zgodnie z którym wystawianie ocen szkolnych nie wiąże się z jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym, lecz z przeprowadzonym przez szkołę procesem nauczania i wychowania; świadectwo szkolne jest więc oficjalnym poświadczeniem o zdobyciu, uzyskaniu przez uczenia w danej szkole określonego zasobu wiedzy oraz poziomu wychowania. Charakter prawny decyzji o promowaniu jest inny niż charakter samej oceny szkolnej i świadectwa szkolnego; przedmiotem decyzji o promowaniu jest sprawa natury czysto administracyjnej, której treścią jest przejście lub nieprzejście ucznia do klasy następnej, zob. J. Homplewicz, Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze w systemie administracji państwowej, Zeszyty Naukowe UJ, Prace prawnicze, zeszyt

166

Powyższe prowadzi do oczywistej zdawałoby się refleksji, iż normatywnym przejawem indywidualnych zakładowych akty administracyjnych zewnętrznych – w obecnych realiach prawnych – będzie decyzja administracyjna. Przyjąć należałoby konwencję traktującą pojęcie to synonimicznie do aktu administracyjnego sensu stricto, będącym jego praktycznym (bo przeniesionym do prawa pozytywnego) wymiarem, charakteryzującym się powyższymi cechami: jednostronnością, zewnętrznością, indywidualnością i konkretnością⁵²². Zakwalifikowanie aktów nawiązujących (czy też odmawiających nawiązania), przekształcających lub rozwiązujących stosunek zakładowy, do kategorii indywidualnych aktów zakładowych powszechnych (zewnętrznych), z punktu widzenia zaś stricte normatywnego jako decyzji administracyjnych, niesie ze sobą oczywiste konsekwencje związane z poziomem ochrony praw destynatariuszy. Kwestie te zostaną jednak osobno omówione w rozdziałach dot. statusu prawnego i faktycznego użytkowników zakładu, a także nadzoru i kontroli nad działalnością zakładu usług publicznych.

Osobno należałoby wyróżnić tzw. akty tworzące sytuacje prawne dla destynatariuszy, tj. akty, które nie są skierowane do konkretnie oznaczonego adresata, ale dotyczą konkretnie określonej sytuacji – na gruncie prawa zakładowego będą to akty dotyczące konkretnych sytuacji w obrębie zakładu, których adresatami jest ogół destynatariuszy – vide akty o przeznaczeniu określonej sali w określonych godzinach do dyspozycji studentów na naukę własną, akty zakazujące palenia w pomieszczeniach zakładu itp.⁵²³

Dokonując syntezy powyższych rozważań – generalnie odnosząc się do zasygnalizowanych wątków przyjąć należy, że współczesna klasyfikacja aktów zakładowych nie będzie odbiegać w znacznym stopniu od tej wypracowanej w nauce prawa administracyjnego na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat i musi w dużym stopniu opierać się na dorobku E. Ochendowskiego i M. Elżanowskiego. Konieczne jest jednak uporządkowanie powyższej tematyki i wprowadzenie pewnych odmienności, co już było widoczne chociażby na etapie prezentowania poglądów E. Ochendowskiego.

25, Kraków 1966, s. 233. E. Ochendowski podzielił pogląd J. Homplewicza w zakresie decyzji o promowaniu, natomiast w przypadku świadectwa szkolnego podniósł, iż należałoby traktować je jako akt administracyjny o charakterze deklaratoryjnym, z czym należałoby się zgodzić; E. Ochendowski, Zakład administracyjny, s. 183.

522 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s 371.

523 E. Ochendowski, Zakład administracyjny (…), s. 199.

167

Otóż ponownie należy w tym miejscu wyrazić stanowisko, zgodnie z którym prawo zakładowe tworzą akty zakładowe generalne, tj. statuty i regulaminy, a także akty zakładowe indywidualne. Akty zakładowe generalne są przykładem aktów administracyjnych ogólnych, będących nowym typem form działania administracji publicznej, mianowicie „stosowaniem prawa przez jego stanowienie” (czy też konkretniej, w ślad za J. Zimmermannem, stosowaniem prawa przez kreowanie kolejnych norm generalnych i abstrakcyjnych), mających charakter wewnętrzny – kształtują one ustrój i wewnętrzną organizację zakładów usług publicznych. Nie zmienia tego fakt, że przepisy prawa zakładowego – przede wszystkim mowa o regulaminach - odnoszą się do sytuacji prawnej użytkowników zakładu i ją modyfikują, gdyż czynią to po pierwsze „recypując” (vide W. Klonowiecki) ustawę, doprecyzowując ją w ramach przyznanego zakładom władztwa, granice tej ingerencji określone są przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego (w tym Konstytucję), z uwzględnieniem specyfiki relacji zakładowej. Za akty generalne należałoby również uznać kategorię aktów określonych przez E. Ochendowskiego jako „akty tworzące sytuacje prawne dla destynatariuszy”, ze względu na to, że brak jest tutaj przywoływanej już powyżej „podwójnej konkretności” – wprawdzie dotyczą one konkretnie określonego stanu faktycznego, to jednak nie można abstrahować od tego, że ich adresatem jest ogół użytkowników zakładu.

Kolejną kategorię aktów zakładowych tworzą akty zakładowe indywidualne. Bazując na dorobku E. Ochendowskiego należy wyróżnić indywidualne akty zakładowe zewnętrzne, tj. takie, które odnoszą się do nawiązania, przekształcenia lub zakończenia stosunku zakładowego (których istotą jest ścisłe powiązanie z danym stosunkiem zakładowym, podejmowanymi w formie decyzji administracyjnej) oraz akty indywidualne, wywołujące skutki prawne w sferze poza-zakładowej (np. świadectwo szkolne, dyplom ukończenia studiów wyższych), a także indywidualne akty wewnątrzzakładowe (akty zakładowe sensu stricto, akty stosunku zakładowego). Ich istotą jest to, że są one skierowane na wywołanie konkretnego, indywidualnie oznaczonego skutku prawnego, który jednak nie determinuje treści samego stosunku zakładowego. Przytoczone przez E. Ochendowskiego przykłady tego typu aktów sugerują, że będziemy mieli z nimi do czynienia przede wszystkim w ramach tzw. władztwa fachowego, tj. merytorycznych kwestii związanych ze świadczeniem usług zakładowych (np.

procesem dydaktycznym, procesem leczenia, sposobem odbywania kary w zakładzie karnym), charakter części z nich będzie się w istocie zbliżał do czynności materialno-technicznych;

168

chociażby mimo ewidentnego wymiaru „władczego” (zbliżonego do polecenia służbowego⁵²⁴), polecenie zajęcia określonego łóżka w szpitalu zawiera w sobie przede wszystkim aspekt techniczny. Odróżnienie tego typu aktów wewnątrzzakładowych od tych, które wpływają na treść stosunku zakładowego, będzie miało newralgiczne znaczenie z punktu widzenia nadzoru nad ich wydawaniem, co zostanie szerzej przedstawione na dalszym etapie rozważań.