Problematyka zakładów administracyjnych w nauce niemieckiej, austriackiej i szwajcarskiej 36i szwajcarskiej36

Na wstępie należy wytłumaczyć tego typu zestawienie poglądów – otóż oczywiste jest, że powyższe kraje należą do jednego obszaru kulturowego i językowego, co w konsekwencji przekłada się na dorobek nauki prawa, w tym doktryny prawa administracyjnego. Za wspólnym potraktowaniem przedstawicieli nauki wskazanych państw przemawiają również względy pragmatyczne; niekiedy trudne jest jednoznaczne przesądzenie przynależności państwowej danego autora, gdyż w istocie sprowadzałoby się to do zbadania jego tożsamości narodowej i powodowałoby rozmaite, praktyczne dylematy - przykładowo A. Merkl urodził się w Wiedniu, jednak część jego pracy naukowej związana jest chociażby z niemieckim Uniwersytetem w Tybindze, na którym wykładał w latach 1943-1950³⁷. Podobne wątpliwości nasuwają się w przypadku R. Herrnritta – jakkolwiek jego życiorys i działalność naukowa są związane z Wiedniem³⁸, to jednak część jego prac została wydana w Tybindze³⁹; P. Chmielnicki potraktował go jako badacza niemieckiego, stąd też w niniejszej rozprawie to stanowisko zostało podtrzymane. Powyższe sprawia więc, że naturalne wydaje się równoczesne przedstawienie dorobku nauki niemieckiej, austriackiej i szwajcarskiej.

Analizując dorobek doktryny niemieckiej w tej materii wskazać należy klasyczną definicję zakładu administracyjnego autorstwa O. Mayera⁴⁰, według którego zakład jest zespołem środków osobowych i rzeczowych, w ręku państwa lub innego podmiotu ad-ministracji publicznej, trwale przeznaczonym do spełniania szczególnych celów publicznych.

35https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT0000080 85894, dostępne w Internecie: 1 maja 2019 r.; https://www.revuegeneraledudroit.eu/blog/2008/01/09/la-banque-de-france-personne-publique-sui-generis/, dostępne w Internecie: 1 maja 2019 r.;

36 Rozważania w tym oraz kolejnym podrozdziale będą oparte na monografii P. Chmielnickiego, Zakłady administracyjne (...), s. 43-44, jak również na analizie E. Ochendowskiego w jego monografii, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 50-56.

37 https://deacademic.com/dic.nsf/dewiki/32789, dostępne w Internecie: 1 maja 2019 r.

38 http://www.biographien.ac.at/oebl/oebl_H/Herrmann-Herrnritt_Rudolf_1865_1945.xml, Dostępne w Internecie: 1 maja 2019 r.

39Co zostanie zobrazowane w dalszych fragmentach rozdziału.

40 O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, t. II, München-Lipsk 1924, s. 268, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 44.

34

Inni przedstawiciele nauki państw tego obszaru kulturowego, którzy zajmowali się tym pojęciem, to m.in, W. Jellinek, A. Merkl, R.H. Hermritt, F. Giese, E. Neuwiem, E. Cahn, A. Köttgen⁴¹.

Definicja W. Jellinka w istocie koresponduje z przedstawionym powyżej stanowiskiem O. Mayera: za zakład publiczny uważał on zespół środków rzeczowych i osobowych, którymi państwo lub inny podmiot władzy publicznej posługuje się do spełniania swoich zadań publicznoprawnych; uważał on, że cechą zakładów jest połączenie podstawy materialnej z planową czynnością na korzyść użytkownika, którym jest osoba „trzecia”, tj. nienależącą do struktury organizacyjnej zakładu⁴². F. Giese, E. Neuwiem i E. Cahn przez pojęcie zakładu administracyjnego rozumieli techniczno-administracyjne połączenie w jeden zespół osób, rze-czy i uprawnień. Przez zakład należy więc rozumieć trwałe połączenie osób, rzerze-czy i praw w jednostkę techniczną i prawno-administracyjną. Charakter publiczny ma ten zakład, który reprezentuje część władzy publicznej⁴³.

R. H. Herrnritt określił zakład jako „kierowany przez podmiot woli, na rzeczowych podstawach opierający się kompleks urządzeń technicznych, który przeznaczony jest na stałe do służenia konkretnemu celowi administracji publicznej⁴⁴. Zwraca on uwagę na to, iż dzięki temu, że zakłady publiczne realizują zadania administracji publicznej, powstaje specjalny typ administracji, mianowicie „administracja zakładowa”, której podmiotem jest właśnie zakład.

Administracja ta nadaje się do realizacji zadań publicznych, które wymagają specjalnego, technicznego szkolenia jego organów, a więc w zakresie administrowania szkołami, szpitalami, środkami komunikacyjnymi⁴⁵.

Odmienne stanowisko zajął A. Merkl. Zwrócił on uwagę na to, że w definicji niemieckiego autora – O. Mayera – ludzie traktowani są niejako do pewnego stopnia jako

41A. Köttgen, Verwaltungsrecht der öffentlichen Anstalt Veröfentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtsiehren,Berlin-Lipsk 1929, s. 62, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 44.

42W. Jellinek, Verwaltungsrecht, Berlin 1929, s. 164, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s.

44.

43 F. Giese, E. Neuwiem, E. Cahn, Deutsches Verwaltungsrecht, Tübingen 1930, s. 9,podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 44.

44R.H. Herrnritt, Grundlehren des Verwaltungsrechts, Tübingen 1921, s. 229, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 44.

45Ibidem, s. 237, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 44.

35

dodatek do rzeczy. Zdaniem tego autora nauka prawa administracyjnego musi w bardziej konsekwentny sposób nakierować określenie zakładu na substrat osobowy. A. Merkl uznaje zakład za organ administracyjny, któremu powierzono obiekty majątkowe z przeznaczeniem zarządzania i utrzymania do wspólnego użytku albo nadto produkowania duchowych i materialnych dóbr⁴⁶. A. Merkl uważał zakłady za typ organu charakterystyczny dla państwowego socjalizmu, w którym zakłady prowadzą popieraną bezpośrednią kulturalną i cywilizacyjną, w najszerszym rozumieniu gospodarczą działalność państwa. Jego zdaniem stan władz i zakładów w ramach organizacji administracji jest widocznym znakiem panującego systemu politycznego⁴⁷.

Zakłady publiczne w ujęciu A. Köttgena są jednostkami administracyjnymi wewnątrz publicznoprawnej organizacji administracyjnej, których zadania mają przeważnie charakter aktów rzeczowych i które, jeżeli znajdują się w wykonywaniu swych zadań w bezpośrednich stosunkach prawnych z publicznością, posługują się publicznoprawnymi (czyli:

administracyjnoprawnymi) przepisami użytkowania⁴⁸. Dla autora jedynym możliwym i realnym testem publicznego charakteru zakładu jest publicznoprawny charakter korzystania z niego, co jednocześnie pozwala na rozróżnienie zakład publicznego od innej formy ingerencji państwa w życie gospodarcze przedsiębiorstwa państwowego, gdzie korzystanie z niego ma charakter prywatnoprawny (cywilnoprawny)⁴⁹.

Doktryna austriacka z natury rzeczy wykazuje konotacje z dorobkiem przedstawicieli nauki niemieckiej. Widoczne jest to również w definicjach zakładu publicznego.

Jednym z najwcześniejszych określeń zakładu publicznego jest to sformułowane przez J. Ulbricha. Autor ten utożsamiał on zakład publiczny z zakładem administracyjnym; wedle jego koncepcji przez to określenie należało rozumieć „podporządkowane kierującemu urzędnikowi połączenie pracowników i środków rzeczowych, aby w interesie powszechnym trwale wykonywać techniczne świadczenia służbowe określonego rodzaju dla osiągnięcia

46 A. Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, Berlin 1927, s. 306-307, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 44.

47Ibidem.

48A. Köttgen, Verwaltungsrecht der öffentlichen Anstalt Veröfentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtsiehren,Berlin-Lipsk 1929, s. 62, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 44.

49Ibidem.

36

immanentnych celów zakładu⁵⁰”. Autor ten rozróżniał zakłady administracyjne polityczne i socjalne – pierwsze miały służyć interesom władzy państwowej i zachowaniu powszechnego porządku prawnego, miały więc do spełnienia typowe funkcje władcze, drugie natomiast – zaspokajaniu ogólnych potrzeb „fizycznej ochrony”. Jako przykład zakładu politycznego Ulbrich wymieniał wojsko, do zakładów socjalnych zaliczał natomiast zakłady komunikacyjne, pocztowe, kasy oszczędnościowe, gazownie, elektrownie, zakłady nauczania, zakłady ubezpieczeniowe itp. Zakłady socjalne autor podzielił z kolei na zakłady „o generalnej skuteczności”, świadczące na rzecz „nieokreślonej większości” oraz zakłady o „indywidualnej skuteczności”, których świadczenia dotyczą tylko określonych osób (destynatariuszy)⁵¹.

Według L. Adamovicha zakładami są urządzenia, w których wartości rzeczowe i osobowe świadczenia służbowe określonego rodzaju ujmowane są w organizacyjną jedność i w tym ukształtowaniu są trwale przeznaczone do spełniania określonych zadań publicznych.

Substrat zakładu tworzą kompleks rzeczowy (budynki, instrumenty) oraz osobowe świadczenia służbowe trwale spełniane przez zakład (pomoc lekarska, nauczanie itp.)⁵².

Dla W. Antoniollego zakład to tylko urządzenie podniesione do kategorii osób prawnych – „zakładem jest podniesione do osoby prawnej urządzenie z zespołem rzeczowych i osobowych środków, które trwale przeznaczone jest określonym celom administracji publicznej; zakład jest więc podstawowym środkiem państwa, którym ono wypełnia swoje zadania jako podmiot świadczeń⁵³.

Przechodząc do analizy doktryny szwajcarskiej – E. Ruck wskazuje, że przez zakład publiczny należy rozumieć „zespół rzeczy, tworzący gospodarczą całość, trwale służący celom publicznym”. Definicja ta powstała w 1939 r., natomiast w powojennym wydaniu z 1951 r.

autor uzupełnił ją jeszcze o element osobowy („zespół rzeczy i osób, tworzących gospodarczą całość, trwale służący celom publicznym”). Publiczny charakter wynika z jego celu, zadań

50 J. Ulbrich, Lehrbuch des östereichischen Verwaltungsrecht, Wien 1904, s. 33., podano za: E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 50.

51Ibidem, s. 33 – 34, podano za: E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 51.

52 L. Adamovich, Handbuch des östereichischen Verwaltungsrecht, Wien 1953, s. 50 – 51, podano za:

E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 52-53.

53 W. Antoniolli, Allgemeines Verwaltungsrechts, Wien 1954, s. 138, podano za: E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 53.

37

publicznych, które zakład winien wypełniać, aby nieokreślonej liczbie osób stawić równe i jak najbardziej korzystne świadczenia. Autor ten podkreślał, że dla poznania publicznoprawnego charakteru zakładu, poza statutem, istotne znaczenia mają podstawy historyczne, gospodarcze i kulturalne przesłanki utworzenia, jak i powiązania z publiczną wspólnotą i władzą publiczną⁵⁴.

H. Naviasky wskazał, że zespoły rzeczy, przeznaczone dla trwałego określonego celu w połączeniu z pracownikami tworzą techniczne jednostki, które określa się jako przedsiębiorstwa (Betrieb, Unternehmen) albo zakłady (Anstalt). Porządek prawny może takie urządzenia również wyposażyć w osobowość prawną przez co powstaje samodzielny zakład, który, aby mógł brać udział w obrocie prawnym wymaga ustanowienia organów do jego zastępstwa⁵⁵. Akcentował, iż pojęcie zakładu jako technicznego urządzenia zostało wypracowane przez naukę prawa administracyjnego dla określenia formy działania administracji publicznej⁵⁶. Zakład jako urządzenie techniczne jest przedmiotem prawa. Tak rozumiany zakład może należeć do różnych podmiotów; może być on prowadzony przez jednostkę, osobę fizyczną jako zakład przemysłowy, może być prowadzony przez korporację, jak i przez „osobę zakładową”. W tym ostatnim przypadku zakład jako przedmiot prawa łączy się z zakładem jako podmiotem prawa, czyli zakład prowadzi zakład. Relacja obu tych pojęć jest taka, że zakład jako podmiot prawa obejmuje elementy zakładu jako urządzenia: trwały cel, połączenie środków osobowych i rzeczowych, a więc obejmuje zakład jako przedmiot.

Jednakże zakład jako przedmiot nie musi mieć charakteru podmiotu prawa⁵⁷.

Zakorzeniając te rozważania w większym stopniu we współczesności – aktualnie wciąż zauważalne jest opisywanie instytucji zakładu publicznego w nauce niemieckiej poprzez klasyczną dystynkcję między zakładem a korporacją prawa publicznego⁵⁸. Podkreśla się, że zakłady publiczne cechują się być może jeszcze większą różnorodnością, a wręcz amorfizmem, w porównaniu do korporacji prawa publicznego (Der Bereich der Anstalten ist durch eine noch größere Vielgestaltigkeit und vielleicht sogar Amorphie gekennzeichnet als der der

54 E. Ruck, Schweizerisches Verwaltungsrecht, Zürich 1951, s. 72, podano za: E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 54.

55 H. Naviasky, Allgemeine Rechtslehre als System der rechtliche Grundbegriffe, Einsiedeln, Zürich, Köln 1948, s. 183 – 184, podano za: E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 55.

56Ibidem.

57Ibidem, s. 185 – 186, podano za: E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 55.

58 Zob. S. Kirste, Theorie der Körperschaft des öffentlichen Rechts. Verwaltungshistorische, organisations- theoretische und verwaltungsorganisations- rechtliche Aspekte, Heidelberg 2017.

38

Körperschaften)⁵⁹. Generalnie zakład jest definiowany – w odróżnieniu od korporacji - jako jednostka publiczna/administracyjna, która nie została skonstruowana na zasadzie członkostwa (Anstalt ist die nicht-mitgliedschaftlich strukturierte öffentliche Organisation)⁶⁰. Podkreśla się, iż definicja stworzona przez O. Meyera nie zawiera „momentu organizacji”; tj. założenia usamodzielnienia wobec instytucji tworzącej zakład, określonej struktury wewnętrznej i specyficznego stosunku (relacji) ze środowiskiem zewnętrznym⁶¹.

1.2.3. Pojęcie zakładu administracyjnego (państwowego) w doktrynie prawnej