Organizacje pozarządowe są tworzone i funkcjonują w ramach unikatowych warunków będą-cych wynikiem szczególnej kombinacji cech ideologicznych, politycznych, ekonomicznych i społecznych, jak i niepowtarzalnych uwarunkowań historycznych (Hall, 1987). Stąd z różnic tych w poszczególnych państwach wynika nie tylko odmienność rozpowszechnionej termino-logii ale, co za tym idzie, także różnica w postrzeganiu roli i funkcji organizacji pozarządo-wych. Rozbieżności dotyczące sposobu finansowania, organizowania i zarządzania wynikają-ce z różnych potrzeb i różnych sposobów rozwiązywania problemów przejawiają się w prze-pisach prawa, które warunkują rozwój określonego typu organizacji. Na przykład amerykań-skie organizacje są zdecydowanie bardziej zorientowane rynkowo (opierają swoją działalność na sprzedaży dóbr i usług) niż organizacje europejskie, które zawsze były bardziej związane z administracją publiczną i funduszami publicznymi (dotacjami, grantami) (Bogacz-Wojtanowska, op. cit. s. 22). Widoczne jest to również w nazewnictwie. O wiele częściej ter-min non profit (wskazujący na opozycję do rynku) jest używany w USA. Popularniejsze w Europie jest natomiast pojęcie pozarządowy (opozycja do rządu, państwa).
Z powodu tego rodzaju różnic przypisuje się organizacjom obywatelskim rozmaite ce-chy konstytutywne a ponadto szereg cech dodatkowych, wśród których najczęściej występują rozbieżności. Istnieje wiele charakterystyk organizacji sektora obywatelskiego powstających zarówno na podstawie badań, jak i tworzonych przez różnorakie instytucje.
29
Wg Komisji Europejskiej organizacja pozarządowa musi spełniać następujące kryteria (Seiler, 2002, s. 23):
Posiadać instytucjonalny charakter (odróżniający od ugrupowań nieformalnych), Mieć niedochodowy charakter,
Być niezależną od rządu i innych instytucji publicznych,
Być zarządzaną w sposób bezinteresowny (nie tylko organizacje nie są nastawione na zysk, ale także osoby nimi kierujące nie mogą oczekiwać szczególnych profitów), Wykazywać aktywność na arenie publicznej, wnosić wkład w dobro publiczne.
Zestawienie to obejmuje więc nie tylko elementy związane z formalnym kształtem organiza-cji, ale dotyczy także sposobu i charakteru jej działania. Te kwestie z kolei są zdecydowanie trudniejsze do zaobserwowania i weryfikacji, co może komplikować stosowanie tak skonstru-owanej charakterystyki.
W Stanach Zjednoczonych z kolei za organizacje sektora non profit uznaje się formal-nie organizacje zwolnione z podatku dochodowego i formal-nie mogące dystrybuować zysków po-między inwestorów. W praktyce jednak częściej terminem organizacje non profit (ang. skrót NPO) określa się tzw. „charytatywne organizacje non profit” (ang. charitable nonprofits), które są kategorią szerszą i obejmują nie tylko formalnie uznane NPOs. Organizacje te cha-rakteryzuje się jako (Burlingame, 1996, s.26):
prywatne, pozarządowe (tj. strukturalnie niezależne od państwa), formalnie zorganizowane,
nieposiadające zysków do podziału, samorządne,
działające dla dobra publicznego,
korzystające w pewnym zakresie z ochotniczego, społecznego uczestnictwa.
W ramach tych charakterystyk nie występują znaczące różnice, a kwestie podstawowe (np. niezależność, brak dystrybucji zysków) są rozumiane identycznie, jakkolwiek można zauwa-żyć pewne rozbieżności w sposobie formułowania pojęć. Amerykańska definicja nieco bar-dziej podkreśla niezależność i dobrowolność, a europejska – dobroczynność, charytatywny charakter działalności.
P. D. Hall (op. cit. s. 3) charakteryzuje natomiast organizację pozarządową z punktu widzenia rodzaju celów, jakie może ona realizować. Hall stwierdził, że organizacje te powsta-ją i podejmupowsta-ją działalność ze względu na realizację jednego z trzech podstawowych celów:
30
wykonywanie zadań publicznych, na które istnieje popyt, ale ani administracja pań-stwowa, ani sektor prywatny nie chcą lub nie potrafią ich wykonać,
wpływanie na kierunki rozwoju polityki państwa i biznesu oraz wpływanie na inne or-ganizacje trzeciego sektora.
Cele te określają charakter relacji sektora pozarządowego z innymi sektorami (tj. publicznym i biznesem). Pierwszy z nich sytuuje organizacje pozarządowe w obszarze bardzo bliskim działaniom i celom administracji publicznej, czyniąc je z zasadzie ich przedłużeniem. W Pol-sce za organizacje realizujące ten cel można uznać organizacje wykonujące tzw. zadania zle-cone, które są im powierzane przez jednostki samorządu terytorialnego. Jest to dla organizacji sytuacja bardzo wygodna, ponieważ zazwyczaj wiąże się z pewnym i długotrwałym finanso-waniem określonych działań. Jednak z drugiej strony często traci ona w ten sposób swoją nie-zależność, zwłaszcza jeśli zaprzestanie starań o pozyskanie innych źródeł finansowania. A komfort i bezpieczeństwo wynikające z zapewnienia środków przy realizacji zadań zleco-nych powodują nierzadko zaistnienie takiej sytuacji. W tych okolicznościach organizacje re-zygnują z dalszego rozwoju i uzależniają się od źródeł oferowanych w ramach tychże zadań. Cel drugi również związany jest z wykonywaniem zadań publicznych, jednak ich re-alizacja przebiega w inny sposób, tj. poprzez różnego rodzaju konkursy i występuje najczę-ściej w formie jednorazowych grantów. Ta droga finansowania działalności organizacji i re-alizacja tego celu wg klasyfikacji P. D. Halla jest w Polsce najbardziej popularna i wydaje się, że równocześnie najbardziej skuteczna. Środki publiczne – rządowe i samorządowe stanowią większość budżetów organizacji (M. Gumkowska, J. Herbst, P. Radecki, op. cit. s. 71). Dru-gim największym źródłem przychodów organizacji są fundusze strukturalne i zagraniczne środki pomocowe. Warto zwrócić uwagę na to, że oba wymienione wyżej cele silnie wiążą organizacje pozarządowe z sektorem publicznym. W myśl zaprezentowanej charakterystyki organizacje non profit znajdują się zdecydowanie bliżej sfery publicznej, niż sfery biznesu.
Ostatni ze wskazanych celów dotyczy natomiast wpływu jaki organizacje pozarządo-we mogą wywierać na inne podmioty, a więc ich działalności lobbingopozarządo-wej czy strażniczej (ang. watchdogs). W tych wypadkach konieczne jest zachowanie zupełnej niezależności or-ganizacji od innych podmiotów, także w sferze finansowej.
Natomiast D. F. Burlingame (op. cit.) zauważa, iż obok ww. klasyfikacji istnieje ze-staw cech nie mających co prawda wpływu na formalną kwalifikację organizacji jako organi-zacji sektora pozarządowego, lecz przypisywanych często NPOs w demokratycznych pań-stwach kapitalistycznych. Obejmują one takie cechy jak:
31 elastyczność,
ochronę interesów mniejszości, propagowanie pracy społecznej,
zapewnienie usług, którymi nie zajmuje się rząd,
pośredniczenie między rządem a obywatelem – i w ten sposób wspieranie określonej społeczności.
Autor w tym wypadku odwołuje się w rzeczywistości do kilku kategorii właściwości charak-teryzujących organizację. Dwie pierwsze cechy odnoszą się do sposobu funkcjonowania or-ganizacji, dwie kolejne do obszarów ich działalności, a dwie ostatnie do relacji z sektorem publicznym, co było przedmiotem poprzedniej typologii. Ta różnorodność wskazuje na to, że wymienione cechy stanowią raczej zbiór pomysłów Autora na to, co mogłoby czy powinno oznaczać funkcjonowanie NGOs. Nie jest to jednak spójna i kompletna charakterystyka waż-nych cech organizacji. Bardzo znaczące wydaje się być także zwrócenie uwagi na metody funkcjonowania NGOs jako czynnika wyróżniającego. Poprzez sposób działania wyrażają one bowiem swoją misję i cele, biorąc pod uwagę równocześnie otaczające czynniki świata społecznego. Podkreślenie tych cech odróżnia NGOs od organizacji tzw. pierwszego i drugie-go sektora nie tylko na poziomie formalnym i na poziomie celów, ale także w zakresie sposo-bu działania.
Ciekawą charakterystykę proponuje także M. Stewart-Weeks (2000, za: Bogacz-Wojtanowska, op. cit.), która opierając się i skupiając na aspekcie społecznym działania orga-nizacji obywatelskich wyróżnia pięć ich cech. M. Stewart-Weeks wskazuje, że:
organizacje są działającym „kapitałem społecznym”, stanowiącym podstawę zaufania, obywatelskiej zdolności do wspólnego działania i dobrowolności,
organizacje są praktyczne i działają w realnym świecie,
organizacje odzwierciedlają połączenie między wolnością i autonomią a społeczną jed-nością (pośredniczą miedzy indywidualnym i szerokim kontekstem społecznym), organizacje są tworzone i działają oddolnie, posiadają legitymizację od klientów i
od-biorców swych usług,
organizacje są sposobem wypracowania wspólnego dobra, na podstawie wspólnego działania.
Punktem wyjścia dla Autorki była koncepcja kapitału społecznego, w generowaniu którego organizacje pozarządowe maja duży udział. W swojej charakterystyce wskazuje ona na posia-dane przez organizacje znaczenie w przestrzeni społecznej i konsekwencje tego faktu dla
bu-32
dowania społecznej aktywności i wspólnych przedsięwzięć. Społeczny kontekst działania organizacji jest ważną, dotąd nie wspominaną sferą ich oddziaływania.
Odbiegającą od standardowych charakterystyk, opartą na doświadczeniach praktyków, definicję stworzyli z kolei M. Allison oraz J. Kaye (2001). Obejmuje ona szereg cech związa-nych z charakterem i klimatem pracy w organizacji pozarządowej oraz szczególnymi formami zaangażowania w działalność organizacji. Wskazane przez Autorów właściwości organizacji non profit to:
pasja dla misji,
atmosfera niedoboru (zasobów finansowych i ludzkich), swobodne i nieformalne struktury organizacyjne,
napięcie między społecznym a ekonomicznym charakterem działalności (misją a finan-sami),
trudności w pomiarze wydajności i efektywności pracy, istnienie rad i zarządów oraz ich niejednoznaczne funkcje, zróżnicowany poziom umiejętności pracowników,
zaangażowanie wolontariuszy.
Powyższa charakterystyka nie dotyczy formalnych zasad funkcjonowania organizacji poza-rządowych, wydaje się jednak, że trafnie opisuje czynniki związane z codziennym funkcjo-nowaniem organizacji – w tym jej wartości i problemy. Charakterystyka ta zwraca uwagę na bardzo ważne kwestie z punktu widzenia zarządzania zasobami ludzkimi organizacji, dotyczy ona bowiem głównie ludzi oraz sposobu wykonywania przez nich pracy. Ponadto wyróżnia także cechy związane z warunkami funkcjonowania, unikatowe dla organizacji trzeciego sek-tora (tj. konflikt misja a finanse, zaangażowanie wolontariuszy).
Z kolei jedna z czołowych przedstawicielek amerykańskich badaczy sektora non profit – E. James sugeruje, iż jedyną i wystarczającą wspólną cechą wszystkich organizacji non pro-fit jest, nie tyle prawne umocowanie, co nie posiadanie właścicieli, którzy są upoważnieni do otrzymywania zysków wypracowanych przez organizację w formie dywidendy lub kapitału (James, 1990, s. 21). Organizacje te mogą generować zyski, jednak nie mogą ich dystrybu-ować. Zamiast tego wszystkie zyski muszą pozostać w organizacji i mogą być wykorzysty-wanie tylko dla realizacji jej celów statutowych9. Ta krótka charakterystyka wystarczyła
9
Choć przedstawiona charakterystyka odnosi się wyłącznie do prywatnych organizacji non profit, nie pojawia się w niej żaden element wskazujący na niezależność od państwa. Wynika to ze specyfiki funkcjonowania ame-rykańskich NPO (w wyraźnej opozycji do rynku) i perspektywy badaczki. Jest to zjawisko często występujące w amerykańskiej literaturze (por. np. Gassler, 1986)
33
nak, by stać się podstawowym założeniem kilku ważnych ekonomicznych teorii wyjaśniają-cych i określająwyjaśniają-cych które dobra i dlaczego będą produkowane przez organizacje pozarządo-we (por. Easley, O’Hara 1983, 1986; Fama, Jansen, 1983; Hansmann, 1980, 1986; Krashinsky 1986; Nelson, Krashinsky 1973; Thompson 1980; za: James, op. cit. s. 22)10. Założenie o bra-ku dystrybucji zysków przez organizacje pozarządowe jest również uwzględnione w polskim prawodawstwie, jednak samo zaistnienie tego warunku nie jest w świetle tegoż prawa wystar-czające, aby takie podmioty zostały zakwalifikowane jako pozarządowe11
.
Tab. 1.7. Zestawienie wybranych cech organizacji pozarządowych wg wybranych klasy-fikacji Cecha organizacji L . S a la m on , H . A nh e ie r S .P . O sbo rn A . S arge a nt A .L im ańs ki , I. D ra lik T . Bi ała s, B. N o ga ls ki E . Bog a cz -W oj ta n ow ska M . K rz yż a-now ska Sfera społeczna
Realizacja wspólnego dobra
Kierowanie się misją społeczną
Sfera organizacyjna
Struktura formalna
Brak dystrybucji zysków
Niezależny zarząd
Dobrowolność
Świadczenie usług społecznych, działalność
usłu-gowa
Zależność od finansowania zewnętrznego
Oparcie na pracy wolontariuszy
Redystrybucja zasobów
Sfera polityczna
Samorządność
Niezależność
Lobbing, reprezentacja interesów społecznych
Budowanie demokracji
Wykonywanie zadań publicznych
nierealizowanych przez państwo oraz zlecanych
Źródło: opracowanie własne na podst. Sergeant, op. cit., Limański, Drabik op. cit. s. 17; Białas, Nogalski 1999, s. 25; Bogacz-Wojtanowska op. cit. s. 2; Krzyżanowska, 2000
10
Por. Easley, O’Hara 1983, 1986; Fama, Jansen, 1983; Hansmann, 1980, 1986; Krashinsky 1986; Nelson, Krashinsky 1973; Thompson 1980; za: E. James, s. 22.
11
Organizacje niedystrybuujące zysków lub dystrybuujące je w sposób ograniczony to także tzw. podmioty ekonomii społecznej (np. spółdzielnie socjalne, przedsiębiorstwa społeczne). Jednak w ich wypadku nawet speł-nienie tego warunku nie umożliwi prawnego włączenia do grona organizacji pozarządowych.
34
Jak wynika z treści niniejszego podrozdziału istnieje wiele sposobów na scharaktery-zowanie organizacji pozarządowych i wskazanie ważnych dla nich właściwości. Uzupełniając i podsumowując wcześniejsze rozważania zamieszczono powyżej tabelę (tab. 1.7.) prezentu-jącą podstawowe i najczęściej przywoływane cechy organizacji non profit. W zestawieniu tym zaprezentowano w formie zbiorczej interesujące charakterystyki prezentowane w literatu-rze polskiej i światowej z wyłączeniem tych, które zostały wcześniej omówione.
Analizy powyższej tabeli pozwala zauważyć, że pozorna zbieżność oraz duże podo-bieństwo charakterystyk zawiera wiele elementów rozłącznych (choć niekoniecznie wyklu-czających się). Ma to miejsce zarówno, gdy porównuje się najważniejsze cechy organizacji pozarządowych wg kryteriów upowszechnionych w różnych krajach (co widoczne jest w ta-beli oraz przedstawionych wyżej rozważaniach), jak i wewnątrz z pozoru spójnego systemu jednego państwa o wspólnej historii, prawie i uwarunkowaniach ekonomicznych – jakim jest Polska. Warto jednak zauważyć, że czynnikiem koniecznym dla istnienia organizacji, co do istnienia którego zgadzają się wszyscy autorzy jest zakaz dystrybucji zysków. Najczęściej wymienianymi cechami organizacji była także realizacja wspólnego dobra w zakresie oddzia-ływań o charakterze społecznym oraz niezależność w sferze politycznej.
W Polsce, w świetle prawa, obowiązuje oczywiście jedna definicja organizacji poza-rządowej12
, jednak nie wyklucza to tworzenia alternatywnych opisów wykraczających poza ramy formalno-organizacyjnych kryteriów. Z jednej strony umożliwiają one dopracowanie pojęcia organizacji sektora i podjęcie dyskusji na temat roli NGOs pomiędzy reprezentantami środowisk naukowych, biznesu, administracyjnych i pozarządowych; z drugiej jednak wpro-wadza to duże zamieszanie i wymusza każdorazowe określanie tego o jakich organizacjach (czyli spełniających jakie kryteria) mówimy. Utrudnia to także porównywanie analiz, wyni-ków badań i wytworów wszelkiego rodzaju działalności – co stanowi jednak poważny pro-blem dla sektora pozarządowego na całym świecie.
Mimo wszystko, niezależnie od problemów definicyjnych można stwierdzić, że sektor organizacji non profit posiada szereg cech wyróżniających go jako osobny, niezależny sektor. Podsumowanie zestawienia umożliwiającego porównanie najważniejszych założeń funkcjo-nowania wszystkich sektorów znajduje się w poniżej tabeli (tab. 1.8.). Obejmuje ono takie cechy jak: przesłanki działania, priorytety, mandat organizacyjny (prawne podstawy działa-nia), rodzaj odbiorcy usług oraz odpowiedzialność (przed kim odpowiada organizacja).
12
35
Tab. 1.8. Fundamentalne założenia organizacji non profit (publicznych i prywatnych) oraz podmiotów komercyjnych
Cechy konstytu-tywne
Organizacje komercyjne Organizacje publiczne Organizacje pozarządowe Przesłanki
dzia-łania przedsiębiorczość, działal-ność w interesie właścicieli, zaspokajanie potrzeb klien-tów jako warunek utrzymy-wania się na rynku; świad-czenie dóbr i usług według kryteriów rynkowych
sprawiedliwość i solidaryzm społeczny, wyrównywanie szans rozwojowych jedno-stek i grup społecznych; reprezentacja interesów i potrzeb większości; obiek-tywizacja i ciągłość działa-nia, unikanie stronniczości, neutralność
bezinteresowność, dobro-czynność, miłosierdzie, mi-łość bliźniego, działania w imieniu mniejszości; do-browolność, spontaniczność, improwizacja; wspólnota znaczeń, intuicja i ekspresja osobowości
Priorytety rywalizacja o klientów w celu realizacji zysku umożliwiającego rozwój, a przynajmniej utrzymywanie się na rynku, działanie nie-sprzeczne z prawem; dba-łość o klientów wewnętrz-nych i zewnętrzwewnętrz-nych, jeśli przekłada się to na osiąganie (lub zwiększanie) zysku
realizacja polityki społecz-nej osadzospołecz-nej w obowiązu-jących kanonach ustrojo-wych i prawnych; standar-dowe potrzeby i oczekiwa-nia; instytucjonalizacja zaspokajania potrzeb; ak-tywność dawcy – bierność biorcy
strażnik wartości, dobrowol-ność działania, przedsiębior-czość, partycypacja społecz-na, partnerstwo, rzecznictwo ludzi w potrzebie; indywidu-alizacja, selektywność po-trzeb; decentralizacja, dein-stytucjonalizacja, subsydiar-ność w procesie zaspokajania potrzeb, partykularyzm; sa-mopomoc, pomoc wzajemna i samodzielność
Mandat organi-zacyjny
prawne umocowanie zależ-ne od rodzaju własności i od formy organizacyjno-prawnej, kodeks handlowy, jednoosobowe decyzje, uchwały organów statuto-wych, regulaminy
konstytucyjnie umocowane organy i instytucje państwa; ustawodawstwo: kodeksy, rozporządzenia, instrukcje
statut i regulaminy we-wnętrzne; uchwały, decyzje ciał statutowych, np. rad i zarządów
Odbiorca usług obcy człowiek – klient nasz pan, kontrahent; zabieganie o satysfakcję i lojalność klienta jako instrumenty kreowania zysku
obcy człowiek – konsument, klient: kontrolowana ser-deczność, dystans, perspek-tywa instytucjonalna w relacjach o odbiorcą
nasz człowiek: bliskość emo-cjonalna, wielowymiarowe interakcje oraz identyfikacja z podmiotem działania
Odpowiedzial-ność wobec właścicieli wobec elektoratu wobec odbiorców rezultatów działania Źródło: B. Kożuch, 2005, s.15.
Literatura przedmiotu pozwala ponadto na wyróżnienie czynników – opartych na kla-syfikacji cech NGOs – zwiększających prawdopodobieństwo odniesienia sukcesu przez orga-nizację. Spełnianie określonych kryteriów, czyli funkcjonowanie zgodne z konkretnymi ce-chami, determinuje osiągniecie sukcesu przez organizację. B. Iwankiewicz-Rak (2002, s. 130-131) poddając analizie wyniki wielu badań dotyczących pomyślnego rozwoju organizacji obywatelskich, wyróżniła istotne determinanty sukcesu omawianych organizacji. Są to:
jasno wyartykułowany społeczny cel, określony w misji organizacji, poparcie i akceptacja społeczeństwa, wyrażające się w niesieniu pomocy,
styl zarządzania, oparty na więziach towarzyskich i przyjacielskich między pracowni-kami,
36
dobre kontakty z konsumentami przejawiające się wzajemnym współdziałaniem pra-cowników i klientów oraz umiejętnością tworzenia więzi społecznych,
społeczna kontrola działań i dysponowania funduszami tych organizacji, sprawowana nie tylko przez klientów, ale także dobrodziejów, wolontariuszy i całe społeczeństwo, autorytet w środowisku społecznym poparty charyzmą zarządzających i działaczy tych
organizacji oraz służebnością zarządu.
Z przedstawionego zestawienia wynika, iż z punktu widzenia efektywności organizacji naj-ważniejsze są cechy związane ze sferą społeczną ich działalności – choć wcale nie najczęściej są one podkreślane w różnorakich charakterystykach. Można jednak podejrzewać, że realiza-cja elementów o charakterze społecznym wynika właśnie z istnienia częściej wymienianych cech organizacyjnych i politycznych (określonej struktury, swobody działania, itp.).