Rozwój sektora pozarządowego na świecie

Korzeni współczesnych organizacji pozarządowych można dopatrywać się w działalności grup religijnych, przedsięwzięciach filantropijnych oraz wspólnych inicjatywach obywatel-skich – sąsiedzkich czy lokalnych (James, Rose-Ackerman, 1986, s. 52-54, James, 1987, s. 397-413). W Europie w okresie Średniowiecza zinstytucjonalizowaną działalność społeczną prowadził Kościół, parafie oraz zakony (Leś, 2004, s. 3), które koncentrowały swoją aktyw-ność na wspieraniu najuboższych oraz edukacji. Laicyzacja filantropii zaczęła dokonywać się w XVI wieku, w okresie Reformacji, która wynikała m.in. z przeobrażeń dotyczących warto-ści ubóstwa. Rezultatem tych zmian była pierwsza reforma dobroczynnowarto-ści wyrażająca się przede wszystkim w centralizacji działań opiekuńczych i zwiększeniu nadzoru nad ubogimi (czasem wprowadzanie zakazu żebractwa) oraz wprowadzeniu obowiązkowych podatków na rzecz biednych (Leś, 1998a, s. 8). Ponadto władze wielu europejskich miast przejmowały od instytucji kościelnych szpitale, przytułki, domy poprawcze, szkoły i uniwersytety, których działalność była wspierana finansowo nie tylko przez państwo, ale także elity arystokratycz-ne. Popularną formą pomocy było także udzielanie pożyczek młodym przedsiębiorcom (Leś, 2004, s. 6). Zmiany struktur charytatywnych jak przekonuje E. Leś (2004, s. 9) „stanowiły

element ewolucji wczesnokapitalistycznej oraz dostosowywania instytucji dobroczynnych do wymogów i wyzwań okresu przechodzenia od ładu feudalnego do porządku kapitalistycznego, w którym apoteoza ubóstwa i pochwała jałmużny ustępowała miejsca nakazowi pracy zdol-nych do niej ubogich”. W XVII i XVVIII wieku coraz silniej propagowany etos pracy

skutku-je wprowadzeniem przymusu zatrudnienia ubogich m.in. w Anglii czy Francji, co stanowi podstawowe narzędzie zapobiegania biedzie.

W tym samym czasie w Ameryce, która przeżywa okres pionierski i tworzy podwaliny późniejszej państwowości rozwijają się intensywnie tzw. voluntary associations. Ich wzrasta-jąca popularność i znaczenie wynikały z potrzeby kolektywnego i zorganizowanego działania w trudnych warunkach czego spuściznę stanowi także obecna kultura polityczna Stanów Zjednoczonych (Boorstin, 1965, za: E. Leś, 2004, s. 10). Rolą voluntary associations było

63

przede wszystkim zaspokajanie potrzeb małych wspólnot społecznych, których powstanie poprzedzało utworzenie struktur państwowych.

Dalszy rozwój uprzemysłowienia w XVIII i XIX wieku, zarówno w Europie, jak i Ameryce, spowodował jednak masowe ubożenie ludności, co legitymizowało wzajemnie uzupełniającą się działalność społeczną, zarówno publiczną, jak i kościelną, czy też prowa-dzoną przez prywatne podmioty i osoby (Geremek, za: Leś, 2004). Od XIX stulecia w zakre-sie kształtowania relacji pomiędzy instytucjami charytatywnymi a aparatem państwowym dostrzegalne są coraz wyraźniejsze różnice pomiędzy poszczególnymi krajami. Stanowią one jeden z elementów kształtującej się polityki społecznej państw. Coraz bardziej dominujące kwestie socjalne powodują wyodrębnienie się nurtu nowego liberalizmu (odnoszącego się do kwestii redystrybucji dochodu narodowego, ale także problemów wolności jednostki, dóbr wspólnych i funkcji państwa) (ibidem). Stanowi to przyczynę rozwoju doktryny interwencjo-nizmu państwa i przekonania o jego podstawowej roli w rozwiązywaniu kwestii społecznych. Zwieńczeniem tego trendu było wprowadzenie ubezpieczeń społecznych najpierw w Niem-czech pod koniec XIX wieku, a następnie w innych krajach. Działalność organizacji społecz-nych i instytucji publiczspołecz-nych staje się w tym okresie coraz bardziej ze sobą związana. Rów-nocześnie w okresie międzywojennym sformułowano podstawy doktryny państwa opie-kuńczego (ibidem), która ma stanowić przeciwwagę dla liberalnego kapitalizmu z jednej stro-ny, a komunizmu z drugiej. Doktryna ta zostaje wprowadzona w ramach reform powojennych po II wojnie światowej w większości krajów Europy Zachodniej. Idee państwa opiekuńczego składają na barki państwa kwestię zabezpieczenia socjalnego obywateli, znacząco ogranicza-jąc udział i rolę prywatnych organizacji społecznych. Paradygmat państwa opiekuńczego przyjmował różne oblicza w poszczególnych krajach, występując w formie bardziej liberalnej bądź socjalnej, czy też uwzględniającej postulaty katolickiej nauki społecznej.

Inny punkt widzenia zdominował jednak politykę społeczną Wielkiej Brytanii czy Stanów Zjednoczonych. Klasyczno-liberalny model polityki społecznej zakłada bowiem, że uprawnienia socjalne powinny wynikać z faktu posiadania niezaspokojonych potrzeb, a nie z faktu posiadania określonych cech (takich jak zatrudnienie czy obywatelstwo). Związane jest to z dominującym w tych społeczeństwach protestanckim etosem pracy i samowystar-czalności (Rymsza, 1998).

Rozwiniecie się obecnej formy sektora wynika więc z szeregu historycznych zmian, rozwoju struktur społecznych, państwowych i gospodarczych, doświadczeń i wiąże się za-równo z czynnikami społeczno-kulturowymi jak i z uwarunkowaniami polityczno-ekonomicznymi. Do zaistnienia sektora organizacji pozarządowych w obecnej postaci

nie-64

zbędne były określone warunki systemowe (Limański, Dralik, op. cit., s. 20) – wolność zrze-szania się, gospodarowania swoimi zasobami finansowymi i pracy, autonomia, własność pry-watna. Współczesny sektor społeczny wyodrębnił się z dwóch podstawowych sektorów go-spodarki – publicznego i prywatnego na skutek przemian gospodarczych i politycznych, które wystąpiły w Europie główne w latach 70’tych. Okazało się wtedy bowiem, że państwo opie-kuńcze nie jest w stanie udźwignąć ciężaru prowadzenia polityki społecznej w kształcie pro-ponowanym przez tę doktrynę. Tzw. „kryzys państwa opiekuńczego” związany z nieefektyw-nością realizacji zadań społecznych i publicznych przez państwo wywołał dyskusję na temat potrzeby prywatyzacji i decentralizacji (Anheier, Seibel, 1990, s. 1) oraz gwałtownej aktyw-ności mechanizmu rynkowego, która wydawała się być zagrażająca w różny sposób części społeczeństwa (Limanski, Dralik, op. cit., s. 31). Rozwój sektora wiąże się powszechnie z upadkiem tradycyjnej polityki społecznej rozwiniętej w krajach zachodnich, rozczarowaniem dominującą rolą państwa w krajach „Południa” oraz upadkiem reżimów komunistycznych w Europie Środkowo-Wschodniej (Bogacz-Wojtanowska, 2006, s. 21).

Ponadto w kontekście rozwoju całego nurtu ekonomii społecznej, w który wpisują się organizacje non profit podkreślenia wymaga, że do ich rozwoju w obecnym kształcie przy-czyniły się (Sudej, op. cit., s. 36-42):

 rozwój gospodarki usług (a więc rynku, w którym liczą się także określone cechy usługodawców, a nie tylko cena),

 wspomniane wyżej trudności w finansowaniu państwa dobrobytu (ang. welfare state),  przemiany kulturowe – w szczególności przemiany zachodzące w rodzinie i zmiana

roli kobiet, a co za tym idzie ich napływ na rynek pracy i zinstytucjonalizowanie opie-ki w rodzinie,

 polityka publiczna – tj. wskazywanie i ukierunkowywanie rozwoju na określone cele, zaspokajanie potrzeb, które nie są zaspokajane na rynku, aktywność mająca na celu przeciwdziałanie patologiom (stąd swoista „dyskryminacja” rynku, ulgi podatkowe itp.).

O powstaniu sektora pozarządowego i jego rozwoju do obecnej postaci decydowały jednak nie tylko niezadowolenie i frustracje spowodowane określoną sytuacją społeczno-polityczna czy działania podjęte przez państwo, ale przede wszystkim oddolnie dążenie ludzi do samoor-ganizacji, wzajemnej pomocy, tworzenia społeczeństwa obywatelskiego. Zainteresowanie tym sektorem wiąże się z poszukiwaniem nowych sposobów rozwiązywania problemów,

65

równowagi między udziałem państwa i rynku – zachowania zasad rynkowych przy jednocze-snej pomocy najsłabszym.

Podsumowując, można za L. M. Salamonem (1990, s. 99-117; 1993) wymienić pod-stawowe powody powstawania organizacji pozarządowych:

 powody historyczne – umiejętność wspólnego działania ludzi niezależnie od uwarun-kowań instytucjonalnych (poza państwem); połączony wysiłek w celu rozwiązania pro-blemu społecznego w strukturach pozarządowych jest chętnie stosowanym narzędziem, gdyż praca na rzecz państwa jest często kojarzona z pracą na rzecz biurokracji;

 słabości gospodarki rynkowej – rynek nie jest w stanie równoważyć popytu i podaży w zakresie konsumpcji dóbr wspólnych (np. czyste powietrze, bezpieczeństwo publicz-ne); istnieje więc zapotrzebowanie na organizacje, które tworzą i chronią dobra wspólne – niejako biorą odpowiedzialność za realizację potrzeb w tym zakresie;

 niska sprawność państwa w realizowaniu polityki społecznej – państwo realizuje po-trzeby tzw. „przeciętnego wyborcy”, ograniczone jest także możliwościami finanso-wymi; organizacje pozarządowe reagując na te braki zapewniają realizację potrzeb mniejszych grup społecznych – ignorowanych przez administrację;

 pluralizm i wolność – sektor non profit daje możliwość realizacji swojej wizji społe-czeństwa i uzewnętrznia poglądów oraz dążeń niemożliwych do urzeczywistnienia w ramach struktury państwa; niezależność organizacji daje poczucie wolności wyborów i działań;

 solidarność ludzka – organizacje są spoiwem pozwalającym na skuteczne przeprowa-dzenie działań – miejscem, gdzie solidarność ma okazje do urzeczywistnienia; pozwala-ją na realizację potrzeb społecznych, wyrażenie chęci niesienia pomocy oraz świadcze-nia pomocy sobie nawzajem.

E. Bogacz-Wojtanowska (2006) stwierdza ponadto, iż czynnikami warunkującymi dalszy rozwój i ekspansję organizacji pozarządowych są przede wszystkim:

 Przepisy i regulacje prawne,

 Zbierane fundusze i posiadane zasoby,

66 2.1.2. Historia organizacji pozarządowych w Polsce

Historia rozwoju organizacji społecznych w Polsce nie odbiega znacząco od procesu ich roz-woju w Europie. Podobnie jak w innych krajach działalność charytatywna w Polsce okresu Średniowiecza była prowadzona i wspierana głównie przez instytucje kościelne (Leś, 2001). Prawdopodobnie pierwszą fundację założył w XI wieku Władysław Herman, przekazując środki na cele dobroczynne w podziękowaniu za męskiego potomka (Leś, 2004, s. 5). Nastę-pująca w kolejnych wiekach laicyzacja działań społecznych umożliwiła rozpoczęcie w XIII i XIV wieku działalności m.in. pierwszym korporacjom brackim stanowiącym pierwowzór instytucji ubezpieczeniowych, czy w XVI stuleciu fundacjom zapomogowym i posagowym, które stanowiły przejaw inicjatyw społecznych niezależnych zarówno od kościoła, jak i od państwa (ibidem). Okres rozwoju społeczeństwa industrialnego wiązał się w Polsce nie tylko z rozwojem przemysłu i pauperyzacją ludności, ponieważ w tym samym czasie kraj znalazł się pod zaborami. Działalność społeczna w kraju miała więc wtedy na celu nie tylko pomoc najuboższym, ale również ratowanie kultury, tradycji, wspieranie ducha narodowego. Dlatego powstawały organizacje i stowarzyszenia społeczne, gospodarcze, naukowe, edukacyjne a także samopomocowe organizacje chłopskie i kółka rolnicze (Sowa, 2000, za: Bogacz-Wojtanowska, 2006, s. 53). XIX wiek był także czasem rozwoju – obok tradycyjnych form filantropii – profesjonalnych stowarzyszeń pomocowych.

Odzyskanie niepodległości przez Polskę po I wojnie światowej wiązało się z kolei z koniecznością odbudowy całego aparatu państwowego. W związku z tym działalność pole-gająca na udzielaniu wsparcia socjalnego i inna działalność społeczna spoczywała przez pierwsze lata w rękach prywatnych fundacji, towarzystw i innych inicjatyw (Leś, 2001). Do-piero z czasem państwo zaczęło przejmować tę funkcję. Nadal jednak ich rola w kraju znisz-czonym wojną i w obliczu kryzysu lat 30-tych miała podstawowe znaczenie.

Dużą zmianę tego – wydawałoby się utrwalonego – stanu rzeczy sytuującego organi-zacje społeczne jako propagatora wartości obywatelskich i narodowych, a także jako stronni-ka państwa w obszarze pomocy społecznej przyniósł jednak okres PRLu. Pojęciu filantropii nadano pejoratywne znaczenie, kojarząc je z „burżuazyjną” spuścizną (ibidem). Okres pierw-szych dziesięciu lat po zakończeniu II wojny światowej poświęcono na demontaż niezależ-nych instytucji i organizacji. Państwo przejęło kontrolę zarówno nad życiem społecznym, jak i gospodarczym. Po odwilży roku 1956 rozwinęła się nieco działalność stowarzyszeniowa jednak działalność fundacji możliwa była dopiero po 1984 roku, a istniejące organizacje na-wet wtedy były poddawane ścisłej kontroli państwa i realizowały jedynie państwowe cele

67

(Bogacz-Wojtanowska, op. cit., s. 54-55). Różnego rodzaju inicjatywy obywatelskie podej-mowane były więc poza aparatem państwowym i organizowano je najpierw w środowiskach związanych z Kościołem katolickim, a później także wokół rodzącego się ruchu związkowe-go, który prowadził m.in. działalność pomocową, edukacyjną, wydawniczą. Większość okre-su PRL, dla dominującej części obywateli, związana jest jednak z odwrotem od wartości opar-tych na działalności społeczną. Jest to czas zamykania się w małych, często rodzinnych wspólnotach, w grupach o charakterze nieformalnym (Tarkowska, Tarkowski, 1991, za: Bo-gacz-Wojtanowska, op. cit., s. 55), co wynikało m.in. ze zmniejszającego się poziomu zaufa-nia społecznego.

Po roku 1989 odnotowano znaczący wzrost dynamiki powstawania nowych organiza-cji pozarządowych. Gwałtowny przyrost ilościowy organizaorganiza-cji obserwowano szczególnie w pierwszych latach transformacji ustrojowej. Ich zakładanie, jak pisze B. Iwankiewicz-Rak, było wynikiem spontanicznego zrywu społeczeństwa do tworzenia instytucji społeczeństwa obywatelskiego (Iwankiewicz-Rak, 2002, s. 126). Sprzyjały temu, jak stwierdza Autorka, uregulowania prawne przywracające możliwość działalności fundacji, a także umożliwiające prowadzenie przez organizacje pozarządowe działalności gospodarczej.

Rozwój społecznych inicjatyw był również spowodowany zmieniającą się rolą sektora publicznego. Ograniczenie jego aktywności, mające swój wyraz m.in. w polityce „cięć budże-towych” (Iwankiewicz-Rak, op. cit.), uświadomiło społeczeństwu konieczność przejęcia od-powiedzialności za realizację swoich potrzeb. Organizacje pozarządowe tworzące się w tym okresie odpowiedzialne były przede wszystkim za zmniejszenie luki w zakresie realizowanej polityki społecznej jaka powstała w zaspokajaniu tychże potrzeb. Jako że proces kształtowa-nia się relacji sektora pozarządowego i państwowego przebiegał w Polsce inaczej niż w Euro-pie Zachodniej, zakres wzajemnej współpracy oraz kompetencji nie był wypracowany, w związku z czym działalność społeczna była przede wszystkim wynikiem inicjatywy oddol-nej, a nie inspirowanej polityką państwa (Leś, 2001, op. cit.).

Okres transformacji ustrojowej wskazał przede wszystkim miejsce organizacji rządowych jako sfery uzupełniającej działalność opiekuńczą państwa. Ponadto sektor poza-rządowy zmobilizował społeczeństwo do organizacji i finansowania działalności usługowej, którą do tej pory zajmowało się państwo (Iwankiewicz-Rak, op. cit.), a w konsekwencji przy-czynił się do rozwoju takich wartości jak przedsiębiorczość, inicjatywa społeczna, zaufanie społeczne. Co więcej, wynikiem transformacji ustrojowej, były zmiany potrzeb i preferencji społeczeństwa, większa swoboda działania i możliwości kształtowania swojego środowiska, a także realizacja potrzeb wolności i swobody wyboru przedmiotu i form konsumpcji (ibidem).

68

Z drugiej strony należy także podkreślić, że aktywność społeczna jest postrzegana jako przejaw społeczeństwa obywatelskiego, a zarazem jako jego budulec. Gwałtowny wzrost tej-że aktywności po 1989 roku wydaje się być dobrą prognozą w zakresie tworzenia społeczeń-stwa obywatelskiego i sektora pozarządowego. Należy jednak uwzględnić w tym procesie nie tylko formalne zmiany polityczno-gospodarcze, ale również zmianę mentalności. Ta z kolei, kształtowana przez dziesięciolecia w czasach PRL, jest najtrudniejszym do przeobrażenia ogniwem tworzenia społeczeństwa obywatelskiego. Wśród cech mentalności, które wymagają wzmocnienia i rozwoju wymienia się (Leś, Nałęcz, Wygnański, 2000):

 ekspansję mentalności przedsiębiorczej i podmiotowej charakterystycznej dla społe-czeństwa obywatelskiego;

 modyfikację postaw biernych w kierunku postawy zdeterminowanej i aktywnej;  redukcję paternalizmu państwowego oraz niwelowanie defensywno-reaktywnej

po-stawy roszczeniowej części grup społecznych w stosunku do państwa.

Polskie społeczeństwo wydaje się być w drodze ku realizacji tych postulatów, choć nadal sta-nowią one podstawowe problemy zarówno w budowie aktywnego, samodzielnego społeczeń-stwa jak i sektora pozarządowego.

2.1.3. Proces profesjonalizacji działalności sektora pozarządowego w gospodarce