1.2. Miejsce i rola NGOs w gospodarce i społeczeństwie
1.3.2. Funkcje ekonomiczne podmiotów społecznych
Próbą określenia i sprecyzowania funkcji ekonomicznych pełnionych przez organizacje poza-rządowych w gospodarce jest opracowanie R. S. Gasslera (1986, 1990). Wyodrębnił on pięć takich funkcji25, przy czym zostały one wyróżnione w odniesieniu do założeń neoklasycz-nych, równocześnie stanowiąc ich uzupełnienie o treści związane z funkcjonowaniem organi-zacji pozarządowych na rynku, jako że obszar ten wymaga eksploracji (1986, s. 1-35).
Rola NGOs w teorii ekonomii obejmuje według Gasslera łącznie pięć funkcji związa-nych po pierwsze z zapewnieniem sukcesu rynkowego organizacji (funkcja środowiskowa oraz ustrojowa) oraz w dalszej kolejności z reagowaniem na porażkę rynku (czym organizacje pozarządowe mają wspomagać działalność administracji publicznej) poprzez realizację funk-cji alokacyjnej, redystrybucyjnej i stabilizacyjnej (rys. 1.1.). Wyróżnione przez Gasslera funkcje nie są oczywiście przestrzenią zarezerwowaną wyłącznie dla organizacji pozarządo-wych. Funkcje te są realizowane przez wszystkie podmioty rynkowe – także przez przedsię-biorstwa. Gassler zwraca jednak uwagę na znaczenie NGOs w ich realizacji i wskazuje spo-soby wypełniania poszczególnych funkcji przez te właśnie organizacje. Mimo tego, iż
25
Klasyfikacja R. S. Gasslera w oryginalnej wersji obejmuje prywatne oraz publiczne organizacje typu non profit; w niniejszym opracowaniu wyróżniono jedynie funkcje bezpośrednio związane z organizacjami prywat-nymi – jakkolwiek ich związek z sektorem publicznym również odgrywa istotną rolę w realizacji tychże funkcji.
57
ściej NGOs nie są zakładane, aby pełnić właśnie funkcje ekonomiczne, działając na rynku oddziałują na gospodarkę w znaczący sposób (ibidem, s. 18).
Rys. 1.1. Ekonomiczne funkcje organizacji pozarządowych
Źródło: opracowanie własne na podst.: R. S. Gassler (1990)
Organizacje pozarządowe, działając w warunkach sprawnie funkcjonującego mechanizmu rynkowego pełnią rolę go wspierającą. W tym znaczeniu NGOs często określane są jako uzu-pełniające działalność firm i instytucji publicznych (Weisbrod, 1977, za: Gassler, 1986, s. 17-18), przez wykonywanie zadań, których przedstawiciele innych sektorów (publicznego i pry-watnego) nie potrafią wykonać lub nie chcą się ich podjąć. Oczywiście każdy podmiot gospo-darczy może podejmować takie same role i wykonywać te same zadania, jednakże, jak za-uważa B. Weisbrod (1978, za: ibidem), zazwyczaj w każdym obszarze dominuje jeden z ty-pów organizacji. W ramach warunków rynkowych organizacje pozarządowe pełnią przede wszystkim dwie wspomniane wyżej funkcje: środowiskową oraz ustrojową.
Funkcja środowiskowa określa zmiany jakie organizacja może wprowadzić do środo-wiska, w którym działa rynek. Jeżeli założy się istnienie określonych czynników ceteris
pari-bus funkcja ta pozostanie poza analizą. Z drugiej strony wiadomo jednak, że każde działanie
dowolnego podmiotu oddziałuje na gospodarkę, a organizacje pozarządowe mają niekiedy szczególny potencjał w tym zakresie: np. szkoły czy ośrodki badawcze zakładane są nierzad-ko, aby kształtować szeroko rozwinięte preferencje (ang. tastes) odbiorców ich usług. Zakres realizacji funkcji środowiskowej obejmuje wspomniane kształtowanie upodobań, a także działania obejmujące wprowadzenie autonomicznych zmian w technologii – czyli np. prowa-dzenie badań wychodzących poza potrzeby rynkowe (przekładające się na późniejszy zysk),
Ekonomiczne funkcje organizacjipozarządowych Zapewnienie sukcesu rynkowego Stabilizacja Alokacja Redystrybucja Funkcja ustrojowa Przeprowadzenie korekt w wypadku porażki rynku
Funkcja środowiskowa
58
które to z reguły przekładają się na przeobrażenia technologiczne. Na działania w zakresie zmian środowiskowych wpływa znacząco także zdeterminowany sposób pozyskiwania fun-duszy przez organizacje pozarządowe i ich społeczno-polityczne uwarunkowania.
Drugą z podstawowych, wspierających rynek funkcji realizowanych przez organizacje pozarządowe, jest funkcja ustrojowa (systemowa), polegająca na współtworzeniu warunków dla rozwoju takiego ustroju (systemu) politycznego, który umożliwia funkcjonowanie gospo-darki rynkowej. Funkcja ta koncentruje się na działaniach tworzących warunki, w ramach których mogą być podejmowane i wykonywane transakcje rynkowe. Działania te zakładają istnienie prawa własności, a także obniżanie kosztów transakcyjnych (np. kosztów informacji, monitoringu) tak, aby podejmowanie aktywności mającej na celu wymianę rynkową było atrakcyjne. Organizacje pozarządowe konkurują bowiem nie tylko z innymi podmiotami, ale także pomiędzy sobą (np. o obywatelską aktywność i zaufanie, o środki finansowe) i we-wnątrz własnych struktur (ibidem). Aktywność ta ma znaczenie nie tylko z punktu widzenia zwiększania zysków i efektywności, ale przede wszystkim z perspektywy kształtowania cha-rakteru relacji rynkowych. Działania organizacji pozarządowych w tym zakresie obejmują tworzenie warunków społecznych dla rozwoju systemu. Organizacje pomagają przyswoić normy prawne i kulturowe, ich oddziaływania nierzadko mają również na celu wprowadzenie zmian w zakresie praw własności zarówno w formie prawnej, jak i w sferze obyczajów. Po-stępowanie to ma na celu zwiększenie poziomu kapitału społecznego poprzez kształtowanie relacji wzajemnego zaufania (Arrow, za: ibidem), które w warunkach gospodarki rynkowej jest niezwykle istotną wartością. Zaufanie odgrywa bowiem znaczną rolę w formowaniu sys-temu społecznego, uczy odpowiedzialnego funkcjonowania w gospodarce, obniża koszty transakcyjne, powstrzymuje nieuczciwość i zwiększa wydajność systemu, a także ułatwia wymianę ekonomiczną i współprace gospodarczą oraz cywilizuje konkurencję rynkową. Ale aby środowisko lokalne doświadczyło efektów działania kapitału społecznego, muszą w nim istnieć organizacje obywatelskie mające wspólne cele i potrzeby (Matysiak, za: Golinowska, Głogosz, op. cit.). Działalność organizacji obejmuje więc socjalizację ekonomiczną, tj. ucze-nie oczekiwanego na rynku zachowania i egzekucja umów. Zadaucze-niem NGOs w ramach reali-zacji funkcji ustrojowej mieści się także zapewnienie dostępu do (kosztownej) informacji (co również znacznie obniża koszty transakcyjne i koszty w ogóle). Dostarczanie informacji obejmuje m.in. obserwowanie i informowanie o jakości dóbr w sytuacji, gdy rzetelna ocena przez klienta jest niemożliwa, wyjaśnianie niezrozumiałych przekazów producentów, monito-rowanie działań innych podmiotów.
59
Trzy pozostałe funkcje, najczęściej uchodzą za podstawowe dla działalności organiza-cji pozarządowych, o czym świadczą m.in. szerokie opracowania teoretyczne oraz empirycz-ne teorii porażki rynku oraz jej licznych modyfikacji. Większość teorii NGOs opiera się na założeniu niedoskonałości procesów rynkowych i konieczności ich kompensacji i substytucji m.in. właśnie przez te organizacje. Zwraca się tutaj uwagę np. na problem „pasażera na gapę” i dóbr publicznych, zaufania i przekonania konsumentów, asymetrii informacji (por. pkt. 1.2.1.).
Reakcja organizacji pozarządowych na te niedoskonałości przejawia się w realizacji zadań znajdujących się w ramach funkcji alokacji (np. alokacji dóbr publicznych, regulacji cen i ilości produkcji, modyfikacji poziomu ryzyka), dystrybucji (z reguły rzeczowej – przy czym efektywność ekonomiczna nie jest tu głównym kryterium) i stabilizacji (w sprzyjają-cych warunkach społeczno-politycznych). Funkcja alokacyjna w gospodarce jest popularnym przedmiotem badań ekonomistów, przede wszystkim w odniesieniu do przedsiębiorstw. Nale-ży jednak pamiętać, że organizacje pozarządowe także stanowią podmiot rynku, choć działają przy użyciu innych mechanizmów pozwalających osiągnąć efektywność oraz wpływających na alokację na rynku (Gassler, 1986, s. 27). NGOs odgrywają rolę w tym procesie wtedy, gdy nie przebiega on w sposób optymalny. W określonych okolicznościach, jeśli nastąpi taka po-trzeba, inne instytucje mogą naprawiać niedoskonałości rynku. S. Golinowska (1999, s. 14-18) zauważa, iż organizacje pozarządowe są istotnym partnerem państwa w realizacji prefe-rencji społecznych obywateli. Zadaniem organizacji jest wspomaganie państwa, zmniejszanie jego zawodności w sytuacji, gdy reaguje na trudności na rynku i zapewnianie realnej decen-tralizacji struktur państwowych.
Sytuacja wymagająca interwencji takich organizacji ma często miejsce w odniesieniu do dóbr publicznych (por. pkt. 1.2.1.) i tzw. wartości zewnętrznych (ang. externalities)26
– kosztów i zysków zewnętrznych. Pojęcia te dotykają problemu „jeźdźca na gapę”. W takich sytuacjach rynek nie radzi sobie z efektywną alokacją zasobów. Często odwołuje się wtedy do państwa. Nierzadko też za problemy alokacji dóbr publicznych odpowiadają organizacje po-zarządowe. Organizacje są także organem kontrolującym działalność polityków w zakresie realizacji dóbr publicznych (Golinowska, op. cit.).
26
Ekonomiczny zysk lub koszt, który nie jest odzwierciedlony w cenie, np.: widoczny dla przechodnia ładny ogród (zysk zewnętrzny), fabryka zanieczyszczająca powietrze dla jej sąsiadów (zewnętrzny koszt).
60
Co więcej, organizacje non profit konkurują z przedsiębiorstwami27, wspomagając se-lekcję i poszukiwanie najtrafniejszych i najskuteczniejszych form rozwiązywania problemów społecznych, popychając tym samym społeczeństwo w kierunku odważnych zmian (Toczyski, 1998, s. 21-23). Konkurując z przedsiębiorstwami organizacje non profit mogą również, w ograniczonym zakresie, wywierać wpływ na kształtowanie relacji rynkowych (poprzez np. obniżanie kosztów produkcji dzięki pracy wolontariuszy, bazując na poczuciu realizacji waż-nej misji społeczważ-nej, co ma odbicie w wysokości cen oraz ilości i jakości oferowanych dóbr i usług). Ze względu na wspomnianą misję organizacje pozarządowe często koncentrują się (w zakresie obejmowanym przez misję organizacji) na zwiększaniu popytu na dobra i usługi uznawane za wartościowe w kategoriach społecznych – tak, aby ich produkcja była opłacalna. Skupiają się równocześnie na ograniczaniu popytu na dobra uważane za społecznie szkodli-we. Działania tego typu podejmuje również państwo. Rynek natomiast uwzględnia jedynie indywidualną (egoistyczną) użyteczność funkcji danego dobra. Przy czym należy pamiętać, iż preferencje (formowane poza rynkiem – choćby przez wspomniane oddziaływania organizacji pozarządowych) także wpływają na decyzje podejmowane na rynku. Co więcej, jak uważa Gassler (1990, s. 142-143) są one skłonne do angażowania się w dłuższe i bardziej ryzykowne przedsięwzięcia i inwestycje. Przedsiębiorstwa nie podejmują się ich tak chętnie, ponieważ wynagrodzenia w firmach są częściej bardziej zależne od szybkich zysków. Jest to jednak stwierdzenie dyskusyjne i budzące wiele kontrowersji, i sprzeciwów w środowisku ekonomi-stów.
Funkcja redystrybucyjna określa sposób redystrybucji zysków. Organizacje pozarzą-dowe obowiązuje zakaz dzielenia zysków wewnątrz organizacji. Jeżeli podejmują się one takiej aktywności (tj. redystrybucji zysków zgodnie ze swoimi celami statutowymi), mają do wyboru dwa typy rozdawnictwa: w formie finansowej lub pozafinansowej (czyli w naturze). Większość organizacji decyduje się na redystrybucję dochodów w formie rzeczowej, gdyż w ten sposób ściślej można określić zakres świadczonych usług i specyfikę zadania, a także łatwiej jest kontrolować i mierzyć efekty oddziaływań (ibidem). Taki sposób przeprowadzania redystrybucji umożliwia także dotarcie do określonej grupy docelowej i realizację jej kon-kretnych i specyficznych potrzeb. Z drugiej strony, starając się dotrzeć do jak największej liczby odbiorców organizacje często koncentrują się na ilości dostarczanych dóbr kosztem ich jakości.
27
Organizacje pozarządowe w większości przypadków działają w przestrzeni nierynkowej, jednak rywalizacja rynkowa ma miejsce, gdy organizacja podejmuje się np. prowadzenia działalności gospodarczej lub gdy firmy for profit konkurują z NGOs o środki publiczne (np. z UE).
61
Najbardziej niejednoznaczną rolę pełnią organizacje pozarządowe w ramach funkcji stabilizacyjnej. Funkcja ta w swoich założeniach polega na redukowaniu poziomu bezrobocia oraz inflacji, dbaniu o stabilne tempo przyrostu gospodarczego oraz regulacji handlu zagra-nicznego. Za jej realizację jest odpowiedzialny więc przede wszystkim aparat państwowy. Ponadto organizacje pozarządowe w warunkach stabilizacji mają tendencję do oddziaływań wpływających destabilizująco na gospodarkę. Dzieje się tak dlatego, iż w sytuacji recesji i wzrostu poziomu ubóstwa – czyli w momencie, gdy wzrasta zapotrzebowanie na działania NGOs spadają zyski, w związku z tym spadają również możliwości niesienia pomocy przez te organizacje. Za drugą z przyczyn można uznać także charakter działań organizacji non profit – są to instytucje, których celem jest wywołanie zmiany społecznej – środowiskowej, struktu-ralnej (w sensie rozwojowym). Stąd ich działalność jest z założenia społecznie destabilizują-ca. Szczególnie jest to widoczne np. w krajach ubogich, o słabo rozwiniętych strukturach go-spodarczych i demokratycznych. Rodzaj aktywności organizacji, a także forma ich działania skłania do wniosku, że w ramach realizacji funkcji stabilizacyjnej potrzebna jest ścisła współ-praca i partnerskie współdziałanie NGO oraz administracji państwowej, aby zapobiegać moż-liwym rozejściom się interesów tychże sektorów, zwłaszcza, że aktywność w ramach tej funkcji wiąże się z działalnością o charakterze środowiskowym i systemowym, co może pro-wadzić gospodarkę w zupełnie nowym kierunku (Gassler, 1986, s. 32).
62