Prawo do dobrej legislacji

1. Projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego opracowany przez Zespół ekspercki działający przy Rzeczniku Praw Obywatelskich

Prawo.administracyjne,.choć.jest.najobszerniejszą.gałęzią.prawa,.nie.ma.swojej.

części.ogólnej,.określającej.zasady.jego.stosowania.i.ułatwiającej.jednolite.jego.rozu-mienie..Brak.ten.jest.mocno.odczuwany,.zwłaszcza.wobec.żywiołowego.rozwoju.prawa.

administracyjnego.i.coraz.wyraźniejszej.potrzeby.określenia.jasnych.kryteriów.kontroli.

działania.organów.administrujących,.szczególnie.w.sferze.tzw..luzów.decyzyjnych..

Rzecznik. powołał. Zespół. ekspercki. ds.. opracowania. przepisów. ogólnych. prawa.

administracyjnego.. W. toku. prac. Zespołu. przygotowany. został. projekt. ustawy,. który.

uwzględnia.zarówno.potrzeby.praktyki,.jak.również.dotychczasowy.dorobek.piśmien- nictwa.w.tym.zakresie.oraz.rekomendacje.Unii.Europejskiej.i.Rady.Europy..Do.podsta- wowych.celów.regulacji.należy.zaliczyć:.porządkowanie.zamierzeń.prawodawcy,.wzmoc-nienie. jednolitości. orzecznictwa. administracyjnego,. ujednolicenie. kryteriów. kontroli.

administracji.publicznej,.wyraźne.określenie.dyrektyw.wypełniania.luk.prawnych.oraz.

stosowania. prawa. w. przypadku. kolizji. norm.. Rzecznik. wyraził. nadzieję,. że. przyjęcie.

do.stosowania.wyrażonych.w.projekcie.ustawy.zasad.mogłoby.znacząco.poprawić.stan-dard. ochrony. praw. jednostki. w. jej. kontaktach. z. administracją. publiczną. oraz. jakość.

administrowania,. obniżając. przy. tym. znacznie. poziom. jej. zbiurokratyzowania.. Mając.

powyższe.na.względzie.Rzecznik.wystąpił³².do.Prezydenta.RP,.Prezesa.Rady.Ministrów,.

Marszałka.Sejmu,.Marszałka.Senatu.z.wnioskiem.o.podjęcie.inicjatywy.ustawodawczej.

2. Problem niewykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego

Sytuację,.w.której.liczne.wyroki.Trybunału.Konstytucyjnego.pozostają.niewyko-nane,.Rzecznik.odbiera.jako.poważne.zagrożenie.dla.praw.i.wolności.obywatelskich..

W.związku.z.powyższym,.od.początku.2007.r..Rzecznik.kierował.szereg.wystąpień.

mających.na.celu.zmianę.tego.stanu.rzeczy³³..Z.opracowania.pt..„Następstwa.orzeczeń.

Trybunału. Konstytucyjnego. w. orzecznictwie. sądów,. piśmiennictwie. prawniczym.

i.działalności.prawodawczej”.przekazanego.w.dniu.29.lutego.2008.r..przez.Prezesa.

Trybunału.Konstytucyjnego.wynika,.że.w.aż.68.sprawach,.w.których.orzekał.Trybu- nał,.nie.podjęto.odpowiedniej.inicjatywy.ustawodawczej,.choć.zachodzi.taka.koniecz-ność,.bądź.jest.to.zalecane..

Podczas.wystąpienia.w.dniu.12.marca.2008.r..na.forum.Zgromadzenia.Ogólnego.

Sędziów.Trybunału.Konstytucyjnego.Rzecznik.postulował.rozważenie.przeprowadze-32. RPO-597873-I/08.z.9.września.2008.r.

33. Informacja.o.działalności.RPO.za.rok.2007,.str..18.

44

Informacja Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2008

nia.zmian.systemowych.w.postaci.stałego.monitoringu.zapadających.wyroków.oraz.

przygotowania.harmonogramu.prac.nad.ich.wykonywaniem..Prezes.Rady.Ministrów,.

zgodnie.z.postanowieniami.ustawy.o.Radzie.Ministrów³⁴,.dysponując.uprawnieniami.

do.ustanawiania.odpowiednich.ciał.doradczych.i.pomocniczych,.ma.w.tym.zakre-sie.bardzo.szerokie.pole.działania..W.związku.z.powyższym,.Rzecznik.zwrócił.się³⁵. do.Prezesa.Rady.Ministrów.o.przedstawienie.stanowiska.w.sprawie..

Prezes.Rady.Ministrów.poinformował³⁶ ,.iż.podjął.decyzję.o.powierzeniu.Rządo- wemu.Centrum.Legislacji.zadania.obejmującego.monitorowanie.i.analizowanie.orze-czeń.Trybunału.Konstytucyjnego.oraz.koordynowanie.prac.Rady.Ministrów.w.tym.

zakresie..Podjęte.prace.zmierzają.do.uporządkowania.systemu.prawa,.w.szczególności.

przez.dokonanie.zmian.stosownych.przepisów,.wyeliminowanie.z.obrotu.prawnego.

unormowań.sprzecznych.z.orzeczeniami.Trybunału.Konstytucyjnego.lub.usunięcie.

powstałych.w.ich.wyniku.luk.prawnych.

3. Brak szczegółowych regulacji dotyczących przedmiotu i trybu rozpatrywania skarg, wniosków i petycji składanych do organów administracji publicznej W.związku.ze.sprawowaniem.przez.Prezesa.Rady.Ministrów,.zgodnie.z.art..257.

ustawy. –. Kodeks. postępowania. administracyjnego³⁷,. zwierzchniego. nadzoru. nad.

przyjmowaniem.i.załatwianiem.skarg.i.wniosków.składanych.do.organów.admini-stracji.publicznej,.Rzecznik.zwrócił.się.w.przedmiotowej.sprawie.

Art..63.Konstytucji.stanowi.o.prawie.każdego.do.składania.petycji,.wniosków.

i.skarg.w.interesie.publicznym,.własnym.lub.innej.osoby.za.jej.zgodą.do.organów.

władzy.publicznej.oraz.do.organizacji.i.instytucji.społecznych.w.związku.z.wykony-wanymi.przez.nie.zadaniami.zleconymi.z.zakresu.administracji.publicznej..Zgodnie.

z.dyspozycją.konstytucyjną,.tryb.rozpatrywania.petycji,.wniosków.i.skarg.powinna.

określać.ustawa..

Kodeks.postępowania.administracyjnego.w.dziale.VIII.reguluje.postępowanie.

dotyczące.skarg.i.wniosków..Jedynym.przepisem.odnoszącym.się.do.petycji.jest.art..

211.Kodeksu.postępowania.administracyjnego..Ustawodawca.nie.poświęcił.tej.insty-tucji.żadnych.szczegółowych.postanowień,.nie.wiadomo,.czy.ze.środka.tego.można.

korzystać.w.celu.ochrony.interesów.tylko.indywidualnych.bądź.również.zbiorowych..

Kwestia.możliwości.zwracania.się.przez.każdego.do.władz.publicznych.i.łączący.się.

z.tym.obowiązek.udzielenia.odpowiedzi.dotyczy.bezpośrednio.wolności.i.praw.czło-wieka.i.obywatela..Tymczasem.brak.szczegółowej.regulacji.odnośnie.do.przedmiotu.

i.trybu.rozpatrywania.petycji.powoduje,.że.delegacja.konstytucyjna.z.art..63.pozostaje.

niewykonana..W.związku.z.powyższym,.Rzecznik.zwrócił.się³⁸

.do.Prezesa.Rady.Mini-34. Ustawa.z.8.sierpnia.1996.r..(Dz.U..z.2003.r..Nr.24,.poz..199,.z.późn..zm.).

35. RPO-547814-I/06.z.20.marca.2008.r.

36. Pismo.z.21.kwietnia.2008.r.

37. Ustawa.z.14.czerwca.1960.r..(Dz.U..z.2000.r..Nr.98,.poz..1071.z.późn..zm.).

38. RPO-584559-I/08.z.20.marca.2008.r.

4

działania podejmowane dla ochrony konkretnych praw i wolności

strów.o.rozważenie.podjęcia.przez.Radę.Ministrów.inicjatywy.ustawodawczej.w.tym.

zakresie.

Sekretarz.Stanu.w.Ministerstwie.Spraw.Wewnętrznych.i.Administracji.poinfor-mował³⁹,. że. zasadnym. wydaje. się. rozważenie. kwestii. szczegółowego. uregulowania.

trybu.rozpatrywania.petycji.w.Kodeksie.postępowania.administracyjnego,.analogicz-nie.jak.to.uczyniono.w.sprawie.skarg.i.wniosków,.w.związku.z.czym,.w.Ministerstwie.

Spraw.Wewnętrznych.i.Administracji.podjęto.stosowne.działania.

4. Niezgodność z Konstytucją wytycznych wydawanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego

Rzecznik.zwrócił.uwagę.na.przepis.art..35.ust..3.ustawy.o.zasadach.prowadze-nia.polityki.rozwoju⁴⁰.i.na.pojawiającą.się.w.tym.kontekście.możliwość.zaistnienia.

sprzeczności. z. ustrojową. zasadą. zamkniętego. katalogu. źródeł. prawa. powszechnie.

obowiązującego,.a.w.konsekwencji.groźbę.naruszeń.praw.i.wolności.jednostki..Wspo-mniana.regulacja stanowi,.iż.minister.właściwy.do.spraw.rozwoju.regionalnego,.w.celu.

zapewnienia.zgodności.sposobu.wdrażania.programów.operacyjnych.z.prawem.Unii.

Europejskiej.oraz.spełniania.wymagań.określanych.przez.Komisję.Europejską,.a.tak-że.w.celu.zapewnienia.jednolitości.zasad.wdrażania.programów.operacyjnych,.może.

wydawać.wytyczne.

Jak.wynika.z.uzasadnienia.ustawy,.posługiwanie.się.przez.ministra.właściwego.

do.spraw.rozwoju.regionalnego.tego.typu.aktami.normatywnymi.ma.zapewnić.więk-szą.elastyczność.w.procesie.absorpcji.funduszy.unijnych..Wydawanie.rozporządzeń,.

przewidziane. dotąd. w. ustawie. o. Narodowym. Planie. Rozwoju⁴¹,. w. ocenie. ustawo-dawcy,.okazało.się.instrumentem.nieodpowiadającym.dynamice.przydziału.środków.

unijnych.i.zostało.zastąpione.możliwością.regulowania.tych.kwestii.poprzez.wytycz- ne..W.ocenie.Rzecznika.jednak.zmiana.ta.może.budzić.wątpliwości.natury.konstytu-cyjnej.

Akty.prawa.o.charakterze.wewnętrznym.muszą.odpowiadać.ogólnemu.modelo- wi.określonemu.w.art..93.Konstytucji..Analiza.„Wytycznych.w.zakresie.procedury.od-woławczej.dla.wszystkich.programów.operacyjnych”.z.14.sierpnia.2007.r..dostępnych.

na.stronie.internetowej.Ministerstwa.Rozwoju.Regionalnego.wskazuje,.iż.mogło.dojść.

do.naruszenia.dwóch.norm.konstytucyjnych:.omawiane.wytyczne.dotyczą.nie.tylko.

jednostek.organizacyjnych.podległych.organowi.wydającemu.ten.akt.(art..93.ust..1.

Konstytucji).oraz.mogą.być.w.pewnych.sytuacjach.podstawą.decyzji.wobec.wnio-skodawców.(art..93.ust..2.Konstytucji)..Rzecznik.zwrócił.się⁴².do.Ministra.Rozwoju.

Regionalnego.o.przekazanie.stanowiska.w.sprawie..

39. Pismo.z.12.maja.2008.r.

40. Ustawa.z.6.grudnia.2006.r..(Dz.U..Nr.227,.poz..1658.z.późn..zm.).

41. Ustawa.z.20.kwietnia.2004.r..(Dz.U..Nr.116,.poz..1206.z.późn..zm.).

42. RPO-584806-I/08.z.29.maja.2008.r.

4

Informacja Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2008

W.odpowiedzi.wyjaśniono⁴³,.że.wytyczne,.o.których.mowa.w.art..35.ust..3.ustawy.

o.zasadach.prowadzenia.polityki.rozwoju,.w.tym.w.szczególności.„Wytyczne.w.zakresie.

procedury.odwoławczej.dla.wszystkich.programów.operacyjnych”,.nie.naruszają.art..93.

ust..1.i.2.Konstytucji.w.zakresie,.w.jakim.zakwestionował.je.Rzecznik..Poinformowa-no.też,.że.trwają.prace.nad.projektem.ustawy.o.zmianie.niektórych.ustaw.w.związku.

z.wdrażaniem.funduszy.strukturalnych.i.Funduszu.Spójności,.który.zawiera.noweliza- cję.ustawy.o.zasadach.prowadzenia.polityki.rozwoju.w.zakresie.m.in..procedury.odwo-ławczej..Nowelizacja.zawiera.również.propozycję.wprowadzenia.zamkniętego.katalogu.

wytycznych,.które.mógłby.wydać.Minister.Rozwoju.Regionalnego.

5. Działania zmierzające do usunięcia z polskiego systemu prawa tzw. „bubli praw-nych”

Rzecznik. z. zainteresowaniem. przyjął. powołanie. przez. Sejm. Komisji. Nadzwy- czajnej.„Przyjazne.Państwo”.do.spraw.związanych.z.ograniczaniem.biurokracji,.a.tak- że.zapowiedź.podjęcia.przez.Ministerstwo.Gospodarki.działań.zmierzających.do.usu-nięcia.z.polskiego.systemu.prawa.przepisów.utrudniających.prowadzenie.działalności.

gospodarczej..

Skuteczna.ochrona.praw.i.wolności.obywatelskich,.respektowanie.ludzkiej.god-ności,. ale. też. obrona. prawa. jako. takiego. są. zagrożone. przez. „złą. legislację”,. której.

obecnie.mamy.w.nadmiarze..Propozycje.naprawy.tego.stanu.muszą.odnosić.się.jed-nak.przede.wszystkim.do.samego.procesu.tworzenia.prawa..

Do. najważniejszych. propozycji. w. tym. zakresie. należy. zaliczyć. następujące:. de-regulację,. wprowadzenie. rzeczywistej. kontroli. projektów. ustawodawczych,. wprowa-dzenie.kontroli.następczej.w.postaci.monitorowania.funkcjonowania.obowiązującego.

ustawodawstwa,.wprowadzenie.regulacji.typu.sunset,.która.polega.na.przyjęciu.zasady.

automatycznej.utraty.mocy.obowiązujących.aktów.normatywnych,.o.ile.w.określonym.

czasie.nie.zostanie.wyrażona.polityczna.wola.ich.utrzymania,.poddanie.prac.związanych.

z.polityką.tworzenia.prawa.kontroli.prewencyjnej.wyspecjalizowanego.organu.o.funkcji.

techniczno-legislacyjnej.oraz.monitorującej.skutki.legislacji..Specjalnie.powołany.Ze-spół.ekspercki.przygotowuje.pod.kierunkiem.Rzecznika.projekt.ustawy.o.Radzie.Stanu.

–.organie.realizującym.szereg.z.wymienionych.w.projekcie.zadań..Dlatego.też,.Rzecznik.

w.wystąpieniach.skierowanych.do.Ministra.Gospodarki.oraz.Przewodniczącego.Sej-mowej.Komisji.„Przyjazne.Państwo”.wyraził⁴⁴.gotowość.współpracy.w.podejmowanych.

przez.nich.działaniach.w.zakresie.likwidacji.„bubli.prawnych”.

Przewodniczący.Komisji.„Przyjazne.Państwo”.zaprosił⁴⁵.Rzecznika.na.wszystkie.

posiedzenia.Komisji,.dziękując.za.włączenie.się.w.działania.na.rzecz.uproszczenia.

procedur.nadmiernie.formalizujących.życie.obywateli.i.utrudniających.funkcjonowa-nie.instytucji.oraz.innych.podmiotów.prywatnych.i.publicznych..

43. Pismo.z.13.czerwca.2008.r.

44. RPO-582311-I/08.z.25.lutego.2008.r..

45. Pismo.z.29.lutego.2008.r.

4

działania podejmowane dla ochrony konkretnych praw i wolności

Sekretarz.Stanu.w.Ministerstwie.Gospodarki.poinformował⁴⁶,.że.Ministerstwo.

Gospodarki.analizuje.postulaty.najpilniejszych.zmian.w.przepisach.prawa.gospodar- czego.zgłaszane.przez.organizacje.przedsiębiorców.i.samych.przedsiębiorców..Na.pod-stawie.przeprowadzonej.analizy.Ministerstwo.opracuje.projekt.ustawy.derogującej,.

która.będzie.miała.na.celu.uchylenie.zbędnych.przepisów.i.wprowadzenie.pewnych.

zmian.merytorycznych.w.niektórych.ustawach,.ułatwiających.funkcjonowanie.przed- siębiorcom..W.związku.z.powyższym.Sekretarz.Stanu.zwrócił.się.z.propozycją.na-wiązania.współpracy.roboczej.z.Biurem.Rzecznika.w.zakresie.usuwania.z.polskiego.

prawodawstwa.przepisów.utrudniających.prowadzenie.działalności.gospodarczej..

Przedstawiciele.Rzecznika.wielokrotnie.monitorowali.działania.legislacyjne.pro-wadzone.przez.Komisję.„Przyjazne.Państwo”.

6. Stan realizacji przez organy administracji rządowej obowiązku wydawania prze-pisów wykonawczych do ustaw

Z.fundamentalnej.zasady.państwa.prawa.i.wywodzonego.z.niego.prawa.do.do- brej.legislacji.wynikają.m.in..postulaty.przejrzystości,.spójności.i.kompletności.sy-stemu.prawnego.–.jako.zbioru.norm.kształtujących.sytuację.prawną.obywateli,.sferę.

ich.wolności.i.praw..W.związku.z.otrzymywanymi.sygnałami.o.występujących.za-ległościach.w.zakresie.wydawania.aktów.wykonawczych.do.ustaw.Rzecznik.zwrócił.

się.do.Prezesa.Rządowego.Centrum.Legislacji.(dalej.RCL).z.prośbą.o.przedstawienie.

aktualnej.informacji.na.temat.stanu.realizacji.przez.organy.administracji.rządowej.

tego.obowiązku⁴⁷.

W.odpowiedzi.Prezes.RCL.poinformował⁴⁸.Rzecznika.o.ustaleniach.przyjętych.

w.tym.zakresie.przez.Komitet.Rady.Ministrów.w.styczniu.2008.r..Ministrowie.zosta- li.zobowiązani.do.pilnego.opracowania.lub.sfinalizowania.prac.nad.projektami.ak-tów.wykonawczych,.których.wydanie.jest.możliwe.w.obecnym.stanie.prawnym.oraz.

do.przygotowania.projektów.nowelizacji.tych.ustaw,.w.których.konieczne.jest.uchyle- nie.lub.zmiana.niektórych.niezrealizowanych.jeszcze.upoważnień..W.wykonaniu.dal-szych.zaleceń.Komitetu,.RCL.w.marcu.2008.r..przedstawił.projekt.ustawy.o.uchyleniu.

niektórych.upoważnień.do.wydawania.aktów.wykonawczych.

Ponadto.w.wystąpieniu.tym.poinformowano.Rzecznika,.że.według.stanu.na.dzień.

31.grudnia.2007.r..do.wykonania,.zmiany.czy.uchylenia.pozostaje.ogółem.170.upo-ważnień,.z.których.część.znajduje.się.w.końcowym.etapie.realizacji.

Jednocześnie. zapewniono. Rzecznika,. że. stałą. troską. Rady. Ministrów. jest. jak.

najszybsze. usunięcie. zaległości. oraz. terminowe. wydawanie. aktów. wykonawczych.

do.ustaw.i.znajdowanie.skutecznych.rozwiązań.w.zakresie.umacniania.zasady.pra-worządności.oraz. poprawy. zaufania. obywateli. do. organów. władzy. i. stanowionego.

prawa.

46. Pismo.z.6.marca.2008.r.

47. RPO-583307-I/08.z.17.marca.2008.r.

48. Pismo.Prezesa.RCL.z.30.kwietnia.2008.r.

48

Informacja Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2008

7. Problem opóźnień w udzielaniu odpowiedzi na wystąpienia Rzecznika

W.związku.z.występującymi,.nierzadko.znacznymi,.opóźnieniami.w.przedsta-wianiu.odpowiedzi.na.jego.wystąpienia,.Rzecznik.zwrócił.się⁴⁹ .w.tej.sprawie.do.Pre-zesa.Rady.Ministrów..W.piśmie.tym.podkreślił,.że.w.systemie.organów.państwowych.

Rzecznik. Praw. Obywatelskich. zajmuje. szczególne. miejsce. i. pełni. specyficzną. rolę..

Jako.konstytucyjny.organ.ochrony.prawa.znajduje.się.poza.klasycznym.trójpodziałem.

organów.władzy..Wykonując.powierzone.mu.obowiązki.obserwuje,.a.także.staje.się.

swoistym.recenzentem.tych.działań,.które.rzutują.na.sferę.wolności.i.praw.człowie- ka.i.obywatela..Ustawa.o.Rzeczniku.Praw.Obywatelskich.przewiduje.szereg.upraw-nień,.dzięki.którym.Rzecznik.może.skutecznie.pomagać.skarżącym.się.podmiotom.

w.ochronie.ich.wolności.i.praw..Jednocześnie.ustawa.ta.statuuje.po.stronie.organu,.

organizacji.czy.instytucji,.do.których.zwróci.się.Rzecznik,.obowiązek.współdziałania.

i.udzielania.mu.pomocy,.w.tym.poprzez.ustosunkowywanie.się.do.ogólnych.ocen,.

uwag.i.opinii.Rzecznika.(art..17),.bez.zbędnej.zwłoki,.nie.później.jednak.niż.w.termi-nie.30.dni.

Rzecznik.zaznaczył,.że.co.do.zasady.jego.współpraca.z.organami.władzy.wykonaw-czej.jest.zadowalająca..Niestety,.część.jego.wystąpień.pozostaje.bez.odpowiedzi..Stanowi.

to.naruszenie.obowiązku.prawnego.i.służbowego.leżącego.po.stronie.adresata.wystą-pień..Może.to.też.niekiedy.wywoływać.wrażenie,.iż.niektóre.zgłaszane.przez.obywateli.

problemy,.podejmowane.przez.Rzecznika,.są.ignorowane..Wobec.powyższego.Rzecznik.

zwrócił.się.do.Prezesa.Rady.Ministrów.z.prośbą.o.spowodowanie.udzielenia.przez.pod-ległe.organy.i.instytucje.zaległych.odpowiedzi.na.jego.wystąpienia.

W.odpowiedzi.Szef.Kancelarii.Prezesa.Rady.Ministrów.poinformował⁵⁰ ,.że.wy-stąpił.do.właściwych.ministrów.z.prośbą.o.pilne.udzielenie.stosownych.informacji.

i. dochowanie. należytej. staranności. przy. procedowaniu. spraw. kierowanych. przez.

Rzecznika.

.

49. RPO-598884-I/08.z.dnia.8.października.2008.r.

50. Pismo.z.dnia.29.października.2008.r..

1 działania podejmowane dla ochrony konkretnych praw i wolności

W dokumencie Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2008 (Stron 44-52)