Podstawowe konstytucyjne prawa i wolności
9. Zagadnienia z zakresu prawa pracy
A. Bezrobocie
1. Brak zewnętrznej kontroli nad decyzjami wydawanymi w sprawach osób bezro-botnych ubiegających się o środki na podjęcie działalności gospodarczej
Środki.na.podjęcie.działalności.gospodarczej.mogą.być.przyznane.osobie.bezro- botnej.przez.starostę.na.podstawie.art..46.ust..1.pkt.2.ustawy.o.promocji.zatrudnie-nia.i.instytucjach.rynku.pracy483..W.art..9.ust..1.pkt.14.tej.ustawy.określono.zakres.
zadań.rozpatrywanych.przez.samorządy.powiatowe.w.formie.decyzji.administracyj-nych..W.katalogu.tym.nie.przewidziano.wydawania.decyzji.w.sprawach.świadczeń.
przyznawanych.z.Funduszu.Pracy.lub.odmowy.ich.przyznania..Pierwsze.wystąpienie.
Rzecznika.w.tej.sprawie.zostało.skierowane.do.Ministra.Gospodarki.i.Pracy.w.2005.r..
i.niestety,.nie.spotkało.się.z.oczekiwanym.zrozumieniem..
Zdaniem.Rzecznika.brak.zewnętrznej.kontroli.nad.rozstrzygnięciami.starostów.
w.sprawach.wniosków.o.przyznanie.środków.na.podjęcie.działalności.gospodarczej.
może.być.uznany.za.niezgodny.z.art..45.ust..1.i.art..184.Konstytucji..W.związku.z.po-wyższym.Rzecznik.ponownie.zwrócił.się484.do.Ministra.Pracy.i.Polityki.Społecznej.
o.podjęcie.działań.dotyczących.zmiany.art..9.ust..1.pkt.14.ustawy.o.promocji.zatrud-nienia.i.instytucjach.rynku.pracy..
Minister.poinformował485,.że.sugerowana.przez.Rzecznika.zmiana.art..9.ust..1.pkt.
14.ustawy.o.promocji.zatrudnienia.i.instytucjach.rynku.pracy.wymagałaby.uznania,.
że.działania.zmierzające.do.aktywizacji.zawodowej.osób.bezrobotnych.powinny.być.
kontrolowane.w.odmienny.sposób.niż.dotychczas..Ustawodawca.przyjął.za.pewnik,.
że.nie.każda.działalność.gospodarcza.i.nie.przez.każdego.bezrobotnego.podejmowa-na,.jest.właściwa.na.terenie.danego.powiatu.i.powinna.być.finansowana.ze.środków.
publicznych.
Odrębnym.zagadnieniem.jest,.czy.starosta,.przyznając.środki.na.rozpoczęcie.
działalności,. przestrzega. przepisów. prawa.. W. latach. 2005-2007. do. Ministerstwa.
wpływały.wystąpienia.w.sprawach.niezgodności.postanowień.regulaminów.przy-znawania.środków.z.przepisami.stanowiącymi.podstawę.ich.wydania..W.wyniku.
podjętych.działań,.zmienione.zostały.regulaminy.w.niektórych.powiatowych.urzę-dach. pracy.. W. odpowiedzi. poinformowano. ponadto. o. prowadzonych. w. Mini-sterstwie.pracach.legislacyjnych.nad.nowelizacją.ustawy.o.promocji.zatrudnienia..
483. Ustawa.z.20.kwietnia.2004.r..(Dz.U..Nr.99,.poz..1001.z.późn..zm.).
484. RPO-479850-III/04.z.28.stycznia.2008.r.
485. Pismo.z.21.lutego.2008.r.
14
Informacja Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2008
i.instytucjach.rynku.pracy,.także.w.obszarze.wspierania.przedsiębiorczości.bezro-botnych486..
2. Bezrobocie na obszarach popegeerowskich
Do.Rzecznika.wpływały.pisma.od.osób.mieszkających.na.obszarach.popegeerow-skich,.w.których.wyrażano.niezadowolenie.z.sytuacji.panującej.na.lokalnych.rynkach.
pracy. oraz. z. poziomu. i. jakości. usług. świadczonych. przez. powiatowe. urzędy. pracy..
Problemy.przedstawiane.przez.osoby.bezrobotne.dotyczyły.głównie.problemów.ze.zna-lezieniem.pracy.zarobkowej,.oraz.braku.ofert.pracy.ze.strony.powiatowych.urzędów.
pracy.lub.ofert.szkoleń,.które.pozwoliłyby.zwiększyć.szansę.na.podjęcie.zatrudnienia..
Obserwacje.dokonane.przez.Rzecznika.pokrywają.się.w.dużej.części.z.wynikami.
badań. przeprowadzonych. na. zlecenie. Departamentu. Analiz. Ekonomicznych. i. Pro-gnoz.w.Ministerstwie.Pracy.i.Polityki.Społecznej,.a.opublikowanych.w.opracowaniu.
pt.:.„Rynki.pracy.na.obszarach.popegeerowskich.–.Raport.z.badań”..Z.treści.„Raportu”.
wynika,.iż.mimo.upływu.blisko.dwudziestu.lat.od.momentu.rozpoczęcia.transformacji.
gospodarczej,.polska.wieś.nadal.nie.ma.przed.sobą.pozytywnych.perspektyw.i.wiele.
obszarów.wiejskich.staje.się.enklawami.biedy,.z.których.bardzo.trudno.się.wydostać..
Rzecznika.szczególnie.zaniepokoiła.postawiona.w.raporcie.teza,.jakoby.dotych- czasowe.działania.instytucji,.takich.jak.powiatowe.urzędy.pracy,.cechowała.niska.sku-teczność.w.zakresie.aktywizacji.środowisk.wiejskich..Rzecznik.zwrócił.się487 .do.Mi-nistra.Pracy.i.Polityki.Społecznej.o.przedstawienie.informacji.na.temat.planowanych.
działań.w.tym.obszarze..
W.odpowiedzi.Rzecznik.otrzymał.informację488,.że.osoby.zamieszkujące.tereny.
popegeerowskie.nie.stanowią.wyodrębnionej.grupy.adresatów.działań.pomocowych..
Osoby.te.nie.stanowią.także.wyodrębnionej.kategorii.w.ramach.statystyki.publicz-nej.dotyczącej.bezrobocia..W.końcu.2007.r..w.urzędach.pracy.zarejestrowanych.było.
1.746,6.tys..bezrobotnych,.natomiast.osoby.zamieszkałe.na.wsi.stanowiły.45,0%.ogółu.
zarejestrowanych.bezrobotnych.(785,7.tys..osób)..Od.początku.2008.r..zaktywizowa- nych.zostało.196,6.tys..bezrobotnych.zamieszkałych.na.wsi,.tj..44%.wszystkich.bez- robotnych.objętych.różnymi.aktywnymi.formami.przeciwdziałania.bezrobociu..Obo- wiązujące.przepisy.dają.dodatkowe.możliwości.aktywizacji.osób.bezrobotnych.długo-trwale,.bezrobotnych.samotnie.wychowujących.co.najmniej.jedno.dziecko.do.18.roku.
życia.i.innych,.będących.w.szczególnej.sytuacji.na.rynku.pracy..
W.odpowiedzi.wyjaśniono.ponadto,.że.w.2007.r..weszły.w.życie.dwa.rozporządze-nia.Ministra.Pracy.i.Polityki.Społecznej:.w.sprawie.standardów.usług.rynku.pracy489.
486. Zapowiadane.przez.Ministerstwo.zmiany.–.w.tym.zmiany.dotyczące.kontrolowania.sposobu.przyzna-wania.przez.starostów.środków.z.Funduszu.Pracy.–.zostały.wprowadzone.w.życie.z.dniem.1.lutego.
2009.r..(ustawa.z.dnia.19.grudnia.2008.r..o.zmianie.ustawy.o.promocji.zatrudnienia.i.instytucjach.
rynku.pracy.–.Dz.U..z.2009.r..Nr.6,.poz..33).
487. RPO-583129-III/08.z.29.września.2008.r.
488. Pismo.z.31.października.2008.r.
489. Rozporządzenie.z.2.marca.2007.r..(Dz.U..Nr.47,.poz..314).
1
działania podejmowane dla ochrony konkretnych praw i wolności
oraz. w. sprawie. szczegółowych. warunków. prowadzenia. przez. publiczne. służby. za-trudnienia.usług.rynku.pracy490 ..Stosowanie.tych.przepisów.powinno.wpłynąć.na.po-prawę.świadczenia.przez.urzędy.pracy.podstawowych.usług.rynku.pracy.i.zwiększyć.
ich.skuteczność..
3. Niejasność regulacji prawnych dotyczących prawa do świadczenia przedemery-talnego osób, które rozwiązały umowę o pracę z przyczyn dotyczących pracodawcy
Na. podstawie. wpływających. skarg,. Rzecznik. podjął. problem. braku. możliwo-ści.nabycia.prawa.do.świadczenia.przedemerytalnego.przez.osoby,.które.w.okresie.
poprzedzającym.uzyskanie.statusu.osoby.bezrobotnej.i.prawa.do.zasiłku.rozwiązały.
umowę.o.pracę.ze.swym.pracodawcą.na.podstawie.art..55.§.11.Kodeksu.pracy,.tzn..
w.związku.z.dopuszczeniem.się.przez.pracodawcę.ciężkiego.naruszenia.podstawo-wych.obowiązków.wobec.pracownika..Rzecznik.zwrócił.się491.do.Podsekretarza.Stanu.
w.Ministerstwie.Pracy.i.Polityki.Społecznej.o.rozważenie.możliwości.podjęcia.dzia-łań,.których.celem.będzie.wprowadzenie.zmian.w.przepisach.ustawy.o.świadczeniach.
przedemerytalnych492 .tak,.aby.kwestia.nabycia.prawa.do.świadczenia.przedemerytal-nego.przez.osoby,.których.więź.z.pracodawcą.uległa.wygaśnięciu,.była.uregulowana.
w.sposób.przejrzysty.i.nie.budzący.wątpliwości..
W. odpowiedzi. poinformowano493. Rzecznika,. że. w. trakcie. prac. nad. noweliza-cją.ustawy.o.promocji.zatrudnienia.i.instytucjach.rynku.pracy,.zostały.przygotowane.
propozycje.zmian.rozszerzających.definicję.„z.przyczyn.dotyczących.zakładu.pracy”.
o.„udowodnienie.pracodawcy.ciężkiego.naruszenia.podstawowych.obowiązków.wo-bec.pracownika”494..
4. Przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego lub zasiłku dla bezrobot-nych osobom, które w okresie poprzedzającym rejestrację w powiatowym urzędzie pracy miały ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, lecz podczas kontroli tego prawa zostały uznane przez organ rentowy za zdolne do pracy
Do.Rzecznika.wpływały.skargi.na.odmowę.przyznania.prawa.do.świadczenia.przed-emerytalnego. lub. zasiłku. dla. bezrobotnych.. Dotyczyło. to. w. szczególności. osób,. któ-re.w.okresie.poprzedzającym.rejestrację.w.powiatowym.urzędzie.pracy.miały.ustalone.
prawo.do.renty.z.tytułu.niezdolności.do.pracy,.lecz.podczas.kontroli.tego.prawa.zostały.
uznane.przez.organ.rentowy.za.zdolne.do.pracy..Zdarzało.się,.że.powodem.decydującym.
o.negatywnym.dla.nich.rozstrzygnięciu.w.przedmiocie.odmowy.przyznania.świadczenia.
przedemerytalnego.było.niedopełnienie.zawartego.w.art..2.ust..1.pkt.4.ustawy.o.świadcze-490. Rozporządzenie.z.2.marca.2007.r..(Dz.U..Nr.47,.poz..315).
491. RPO-518547-III/05.z.31.stycznia.2008.r.
492. Ustawa.z.30.kwietnia.2004.r..(Dz.U..Nr.120,.poz..1252).
493. Pismo.z.21.lutego.2008.r.
494. Zapowiadane.zmiany.zostały.wprowadzone.w.życie.z.dniem.1.lutego.2009.r..(ustawa.z.dnia.19.grudnia.2008.r...
o.zmianie.ustawy.o.promocji.zatrudnienia.i.instytucjach.rynku.pracy.–.Dz.U..z.2009.r.,.Nr.6,.poz..33).
1
Informacja Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2008
niach.przedemerytalnych495.obowiązku.zarejestrowania.się.w.powiatowym.urzędzie.pracy.
w.ciągu.30.dni.od.dnia.ustania.prawa.do.renty.z.tytułu.niezdolności.do.pracy..Osoby.takie.
o.konieczności.rejestracji.w.określonym.terminie.często.dowiadywały.się.dopiero.z.treści.
uzasadnienia.decyzji.o.odmowie.przyznania.prawa.do.świadczenia.przedemerytalnego.
Zwracały. się. do. Rzecznika. również. osoby,. które. w. związku. z. faktem. niezare-jestrowania. się. w. powiatowym. urzędzie. pracy. w. okresie. następującym. po. ustaniu.
prawa. do. renty. ponosiły. negatywne. konsekwencje. na. gruncie. ustawy. o. promocji.
zatrudnienia.i.instytucjach.rynku.pracy496..Osoby.te.wskazywały.na.brak.pouczenia.
o.konieczności.rejestracji.w.powiatowym.urzędzie.pracy.w.określonym.terminie..
Zdaniem.Rzecznika.korzystnym.byłoby.umieszczenie.w.decyzji.organu.rentowe-go.odmawiającej.prawa.do.renty.z.tytułu.niezdolności.do.pracy.informacji.o.prawach.
i.obowiązkach.wynikających.z.ustawy.o.promocji.zatrudnienia.i.instytucjach.rynku.
pracy. oraz. ustawy. o. świadczeniach. przedemerytalnych.. Rzecznik. wystąpił497. w. tej.
sprawie.do.Ministra.Pracy.i.Polityki.Społecznej..
W. odpowiedzi498. Rzecznik. uzyskał. zapewnienie. o. wystąpieniu. Ministerstwa.
do.Prezesa.ZUS.o.rozważenie.możliwości.opracowania.odpowiedniej.informacji.po-uczającej.osoby.tracące.prawo.do.renty.z.tytułu.niezdolności.do.pracy.o.warunkach.
uzyskania.prawa.do.świadczenia.przedemerytalnego.czy.zasiłku.dla.bezrobotnych.
5. Możliwość nabycia statusu bezrobotnego przez osoby posiadające wpis do ewi-dencji działalności gospodarczej, które faktycznie jej nie prowadzą
W.związku.z.brzmieniem.art..2.ust..1.pkt.2.lit..f.ustawy.o.promocji.zatrudnienia.
i.instytucjach.rynku.pracy499,.z.możliwości.nabycia.statusu.bezrobotnego.wyłączone.
są.osoby.faktycznie.nie.prowadzące.działalności.gospodarczej.(tj..takie.osoby,.które.
mają.określony.późniejszy.termin.rozpoczęcia.działalności.lub.też.zawiesiły.wyko- nywanie.działalności.gospodarczej)..Posiadanie.samego.wpisu.nie.łączy.się.z.jakimi-kolwiek.określonymi.profitami.oraz.nie.wpływa.na.zdolność.i.gotowość.do.podjęcia.
zatrudnienia..W.związku.z.tym,.zdaniem.Rzecznika,.należałoby.umożliwić.powyższej.
grupie.osób.rejestrację.w.charakterze.bezrobotnych..
Jednocześnie.Rzecznik.zwrócił.uwagę.na.problem.wydawania.przez.Ministerstwo.
„interpretacji”.konkretnych.przepisów,.na.przykład.wspomnianego.art..2.ust..1.pkt.2.
lit..f.ustawy.o.promocji.zatrudnienia.i.instytucjach.rynku.pracy..Interpretacjami.tymi.
kierują.się.organy.pierwszej.i.drugiej.instancji.prowadzące.postępowania.administra-cyjne..Wykładnie.zawarte.w.kolejnych.interpretacjach.tego.samego.przepisu.różnią.
się.diametralnie,.co.w.efekcie.prowadzi.do.odmiennego.ukształtowania.praw.osób.
zainteresowanych.obowiązywaniem.konkretnych.przepisów..Działania.takie.prowa-495. Ustawa.z.30.kwietnia.2004.r..(Dz.U..Nr.120,.poz..1252).
496. Ustawa.z.20.kwietnia.2004.r..(Dz.U..z.2008.r.,.Nr.69,.poz..415.z.późn..zm.).
497. RPO-602720-III/08.z.25.listopada.2008.r..
498. Pismo.z.8.stycznia.2008.r.
499. Ustawa.z.20.kwietnia.2004.r..(Dz.U..z.2008.r.,.Nr.69,.poz..415.z.późn..zm.).
1
działania podejmowane dla ochrony konkretnych praw i wolności
dzą.do.„korygowania”.stanu.prawnego.według.bieżących.i.doraźnych.potrzeb,.a.także.
eliminują.wolę.ustawodawcy.w.procesie.stosowania.prawa..W.związku.z.powyższym.
Rzecznik.zwrócił.się500 .do.Ministra.Pracy.i.Polityki.Społecznej.z.prośbą.o.zajęcie.sta-nowiska.w.sprawie.„interpretacji”.oraz.o.podjęcie.stosownych.działań.legislacyjnych,.
których.celem.będzie.stworzenie.możliwości.nabycia.statusu.bezrobotnego.osobom.
posiadającym.wyłącznie.wpis.do.ewidencji.działalności.gospodarczej.