Reparacje powojenne na podstawie traktatów pokojowych

Pierwsze rozległe reparacje wiążą się z obowiązkiem przegranej strony konfliktu zbrojnego względem zwycięzcy wypłacenia powojennych reparacji. Ich podstawę prawną stanowiły traktaty pokojowe kończące dany konflikt i ustanawiające relację pomiędzy niedawnymi przeciwnikami. Klasyczne reparacje powojenne stanowią więc rdzeń stosunku prawnego pomiędzy państwami, ukształtowanego na mocy litery traktatu pokojowego.

Warto w tym miejscu zauważyć, że mówiąc dziś o programach reparacyjnych wdrażanych jako część strategii sprawiedliwości okresu przejściowego, nie bierze się pod uwagę tradycyjnych reparacji powojennych jako konsekwencji międzyna-rodowego konfliktu zbrojnego pomiędzy przynajmniej dwoma podmiotami prawa międzynarodowego (państwami). Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że me-chanizmy transitional justice dotyczą zazwyczaj danego społeczeństwa przekształ-cającego się, a nie napiętej sytuacji pomiędzy kilkoma państwami. Niemniej jed-nak tradycyjne reparacje powojenne mogą służyć jako inspiracja dla późniejszych holistycznych programów reparacyjnych, kreowanych w ramach sprawiedliwości okresu przejściowego. Mogą być swoistym łącznikiem pomiędzy masowymi re-paracjami a wydobywanym z treści prawa humanitarnego prawem do naprawy jednostki – ofiary naruszeń prawa humanitarnego.

4.1.1. Kształtowanie się obowiązku reparacyjnego do schyłku XIX w.

Nakładanie obowiązku wypłaty danej sumy pieniędzy tytułem reparacji za woj-nę znane było od czasów starożytnych. Ogromnej kontrybucji, płatnej przez 50 lat od podpisania traktatu pokojowego, zażądał Rzym od Kartaginy po wygranej II wojnie punickiej w 201 r. p.n.e.¹⁵ Zobowiązanie przegranej strony wojny do płace-nia reparacji było zatem pomocne w celu utrzymapłace-nia wpływu na dawnego adwersa-rza poprzez stworzenie relacji zwierzchnictwa. Podobną funkcję spełniała również instytucja trybutu, płacona (choć nie zawsze wyłącznie w formie pieniężnej) przez wasalne (podległe) podmioty danej władzy¹⁶. W średniowiecznej Europie płacenie trybutu umacniało stosunek zwierzchni pomiędzy suwerenem (np. Świętym Ce-sarstwem Rzymskim) a słabszymi monarchiami czy księstwami (ale także władzą centralną a prowincją)¹⁷. W późniejszych wiekach pojęcie trybutu, także na obszarze

15 D. Hoyos (red.), A Companion to the Punic Wars, Blackwell Publishing: Oxford 2011, s. 295.

16 Por. A.B. West, The Tribute Lists and Non-Tributary Members of the Delian League, „The American Historical Review” 1930, vol. 35, nr 2, s. 267–275.

17 Zob. J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis: Warszawa 2005, s. 70.

131 Reparacje powojenne na podstawie traktatów pokojowych

dzisiejszej Polski, zastąpione zostało przez termin wywodzący się z języka tureckie-go – haracz, w następstwie rosnącetureckie-go wpływu Imperium Osmańskietureckie-go w basenie Morza Czarnego oraz Śródziemnego. Przegrana wojna stawała się zatem przyczyn-kiem do wypłaty kontrybucji na rzecz zwycięzcy, rozumianej także jako kara czy upokorzenie za wojskową klęskę.

Jak się wydaje, to w XIX w. wystąpiły pierwsze „nowoczesne” przypadki za-wiązania obowiązku reparacyjnego w stosunku do przegranej strony w konflikcie, czyli zapłaty sumy pieniężnej za wywołanie wojny, koszty jej prowadzenia oraz zaistniałe w jej przebiegu straty – oba dotyczyły Francji. Wciąż jednak reparacje pozbawione były elementu „moralnej odpowiedzialności” za wywołanie wszelkich szkód i strat wynikłych z wojny, a przede wszystkim nie zakładały odrębnej insty-tucji beneficjenta reparacji: jednostki-ofiary.

Po ostatecznej przegranej Napoleona Bonapartego z koalicją antyfrancuską państw europejskich 20 listopada 1815 r. podpisano tzw. drugi traktat paryski. Na-kładał on na Francję zobowiązanie w zakresie spłacenia reparacji powojennych (w szczególności za samą wojnę – „100 dni Napoleona”, jak i koszty ponoszone przez mocarstwa okupacyjne). Francja spłaciła swoje zobowiązanie w 1821 r., prze-kazując mocarstwom europejskim niebotyczną na owe czasy sumę ponad 700 mln franków¹⁸.

Kilkadziesiąt lat później Francja, w wyniku przegranej wojny z Prusami Otto von Bismarcka, została zobowiązana do wypłaty stronie niemieckiej 5 mld fran-ków tytułem roszczeń powojennych. Podstawę prawną stanowił podpisany 10 maja 1871 r. traktat pokojowy we Frankfurcie, który dawał Paryżowi termin do 1875 r.

na spłatę zobowiązań. Francja ostatecznie wypełniła swój obowiązek dwa lata przed terminem w 1873 r.¹⁹ Wysokość kontrybucji francuskich kilkukrotnie prze-wyższała wysokość reparacji odszkodowawczych nakładanych na stronę przegraną we wszystkich wojnach toczonych w XIX w., aż do 1871 r.

Należy zauważyć, że choć normą było obarczanie strony przegranej²⁰ obowiąz-kiem odszkodowawczym, to jednak parokrotnie w XIX w. zdarzyło się, że to wy-grany wypłacił pewną sumę, wynikającą ze strat wojennych poniesionych przez stronę pokonaną. Do takich przypadków zaliczyć można zwrócenie przez Gre-cję strat Turcji, poniesionych w wyniku wojny o niepodległość Grecji w latach 1821–1832²¹.

18 Szerzej: E.N. White, Making the French Pay: The Costs and Consequences of the Napoleo-nic Reparations, „European Review of Economic History” 2001, vol. 5, nr 3, s. 337–365.

19 Zob. M. Devereux, G. Smith, Transfer Problem Dynamics. Macroeconomics of the Franco--Prussian War Indemnity, „Journal of Monetary Economics” 2007, vol. 54, s. 2375–2398.

20 Choć nie musiał to być agresor, wojna nie była bowiem zabronionym środkiem pro-wadzenia polityki przez prawo międzynarodowe. Zob. W. Czapliński, Pojęcie reparacji wojennych w prawie międzynarodowym. Reparacje po II wojnie światowej, „Sprawy Mię-dzynarodowe” 2005, nr 1, s. 68.

21 Zob. C.D. Chambers, The Greek War of Independence (1821–1827), The McMillan Compa-ny: New York 1906.

4.1.2. Reparacje powojenne – system wersalski

Kompleksowy system reparacji powojennych przewidywał traktat wersalski, re-gulujący sytuację prawno-polityczną po I wojnie światowej²². Artykuł 231 podpi-sanego 28 czerwca 1919 r. traktatu przewidywał pełną odpowiedzialność Niemiec za wszystkie szkody i straty, które poniosły państwa Ententy i ich obywatele (pojawia się zatem kategoria jednostek-ofiar jako pośrednich beneficjentów reparacji powo-jennych) w trakcie wojny. Warto wskazać, że zredagowany przez państwa zwycię-skie art. 231 traktatu wersalzwycię-skiego został uznany przez przegraną stronę niemiecką, co wynika wprost z treści przywoływanego przepisu. Artykuł 232 traktatu wska-zywał, że Niemcy zobowiązane są do rekompensaty wszelkich szkód poniesionych przez ludność cywilną – obywateli państw sprzymierzonych i stowarzyszonych.

W przepisie podkreślono jednocześnie, że Niemcy nie są w stanie ponieść wszelkich potencjalnych ciężarów finansowych związanych z pełną naprawą wszystkich szkód i strat ze względu na „stałe zmniejszanie się zasobów” państwa niemieckiego.

Pełne zestawienie obowiązków reparacyjnych przewidywał aneks 1, a ich ob-liczenie powierzono utworzonej na mocy traktatu komisji odszkodowawczej (art. 233). Przede wszystkim ze względu na naciski Francji, dążącej do osłabienia swojego odwiecznego wroga, komisja ustaliła dużo surowszą odpowiedzialność strony niemieckiej, szacując pierwotną sumę odszkodowań na astronomiczną kwotę 63 mld dolarów (w przeliczeniu), potem zmniejszoną do 33 mld dolarów.

Co ciekawe, Niemcy spłaciły swoje zobowiązanie odszkodowawcze wynikające z postanowień traktatu wersalskiego dopiero w 2010 r., przekazując ostatnią tran-szę reparacji²³.

4.1.3. System reparacji po II wojnie światowej

Niewątpliwie system odszkodowawczy wkomponowany w traktat wersalski wpłynął na konstrukcję reparacji powojennych w następstwie zakończenia II wojny świa-towej. Strona przegrana, Niemcy, została obarczona obowiązkiem reparacyjnym wynikającym z umowy poczdamskiej z 26 lipca 1945 r. (konkretyzującej Deklarację Narodów Zjednoczonych ze stycznia 1943 oraz umowę jałtańską z lutego 1945 r.).

22 Obowiązek spłaty reparacji powojennych przewidywały także inne traktaty kończące I wojnę światową w stosunku do pozostałych państw pokonanych – traktat z Saint--Germain z 10.09.1919 r. (z Austrią), traktat z Neuilly z 27.11.1919 (z Bułgarią), traktat z Trianon z 4.06.1920 (z Węgrami) oraz traktat z Sèvres z 10.08.1920 (z Turcją). Część regulacji reparacyjnych zostało włączonych do dwustronnych umów, np. polsko-nie-mieckiej umowy z 9.01.1920 r.

23 Por. R.M. Buxbaum, A Legal History of International Reparations, „Berkeley Jour-nal of InternatioJour-nal Law” 2005, vol. 23, nr 2, s. 320–321; C. Suddath, Why Did World War I Just End?, „Time” 4.10.2010, http://content.time.com/time/world/artic-le/0,8599,2023140,00.html.

133 Reparacje powojenne na podstawie traktatów pokojowych

Dopełnieniem były traktaty pokojowe zawierane z sojusznikami III Rzeszy (tzw.

traktaty paryskie zawarte 10 lutego 1947 r. z Włochami, Węgrami, Bułgarią, Finlan-dią i Rumunią oraz traktat pokojowy z Japonią z 8 września 1951 r.).

W odróżnieniu od systemu reparacyjnego traktatu wersalskiego, gdzie podsta-wowe znaczenie miało odszkodowanie pieniężne, system poczdamski zaakcento-wał pierwotną wagę instytucji restytucji (m.in. zwrot własności i mienia zagrabio-nego podczas wojny na terenach okupowanych przez III Rzeszę oraz państwa Osi).

Podstawą stawało się restitutio in integrum, a państwo domagające się zwrotu swojej własności musiało wykazać, że mienie zostało bezprawne usunięte z jego teryto-rium i przemieszczone na terytoteryto-rium III Rzeszy (państw Osi).

Obok restytucji mienia w system poczdamski wkomponowane były regulacje dotyczące materialnych reparacji powojennych. Stworzono dwa równoległe syste-my reparacji – dla państw zachodnich roszczenia zaspokajane miały być z mająt-ku niemieckiego ze stref zachodnich powojennych Niemiec, natomiast dla ZSRR – z majątku radzieckiej strefy okupacyjnej. Roszczenia polskie wynikały bezpo-średnio z roszczeń ściąganych przez ZSRR. Organem mającym zająć się uszczegó-łowieniem problematyki reparacji była komisja reparacyjna, powołana w czerwcu 1945 r., choć w praktyce jedyną instytucję właściwą w zakresie dalszego określenia relacji stanowiła Sojusznicza Rada Kontroli Niemiec.

Reparacje wynikające z ustaleń powojennych miały klasyczny charakter repa-racji międzypaństwowych. Z tego względu zrzeczenie się reparepa-racji przez ZSRR wraz z rządem polskim w 1953 r. – pomimo istniania wątpliwości co do w pełni suwerennego charakteru aktu władzy polskiej – oznaczało, że wszelkie następ-cze świadnastęp-czenia przeznaczane przez rząd niemiecki dla obywateli polskich za-klasyfikować należy jako świadczenia dobrowolne, wypłacane ex gratia²⁴. Jak się wydaje, taki charakter posiadały także świadczenia wypłacane polskim oby-watelom przez rząd niemiecki na podstawie umowy z 16 października 1991 r., tworzącej fundację Polsko-Niemieckie Pojednanie²⁵. Powrót do kwestii reparacji wojennych, obserwowowany w narracji rządzącej od 2015 r. w Polsce partii Prawo i Sprawiedliwość (PiS), a zintesyfikowany jesienią 2017 r., ze względu na skutecz-ny do dziś na gruncie prawa międzynarodowego akt jednostronskutecz-ny PRL z 1953 r.

w postaci zrzeczenia się reparacji wobec Niemiec zdaje się być zatem niemożliwy, pozostając jedynie instrumentem stricte politycznym w działalności zagranicznej i krajowej PiS²⁶.

24 W. Czapliński, Problematyka reparacji wojennych w stosunkach polsko-niemieckich,

„Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu” 2003, Ekspertyza BSiE nr 303, IP-105P, s. 30–31.

25 Szerzej: J. Kranz, B. Jałowiecki, J. Barcz, Między pamięcią a odpowiedzialnością. Roko-wania w latach 1998–2000 w sprawie świadczeń za pracę przymusową, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza: Warszawa 2004.

26 Por. M. Kośka, Reparacje od Niemiec nie takie pewne. Prawnicy mówią o wnioskach na wyrost, „Money.pl” 13.09.2017, https://www.money.pl/gospodarka/wiadomosci/

artykul/reparacje-prawnicy-bas,49,0,2364977.html.

4.1.4. Reparacje powojenne współcześnie

Mając na uwadze mechanizmy reparacyjne implementowane w konsekwencji współczesnych konfliktów zbrojnych, zdecydowanie na plan pierwszy wysuwa się specjalna Komisja Odszkodowawcza Narodów Zjednoczonych (UN Compen-sation Commission). Powołana została przez RB ONZ w związku z konfliktem będącym następstwem inwazji Iraku na Kuwejt w 1990 r. Podstawą utworzenia Komisji stała się rezolucja RB ONZ nr 687 z 1991 r., przyjęta na gruncie rozdziału VII KNZ, która może być uważana za równoznaczną z traktatem pokojowym²⁷. Wskazana rezolucja podkreślała odpowiedzialność Iraku za inwazję na Kuwejt, uwypuklając dwutorowość obowiązku reparacyjnego państwa irackiego – za do-konanie samej inwazji [agresja stanowiła naruszenie zakazu użycia siły z art. 2 (4) KNZ], jak i naruszenia prawa humanitarnego w czasie trwania konfliktu, a także szkody wynikające z irackiej okupacji. Odpowiedzialność dotyczyła wszystkich bezpośrednich strat, włączając w to szkody na środowisku, naruszenia prawa włas-ności oraz wszelkie szkody zagranicznych władz, osób fizycznych i osób praw-nych. Uszczegółowieniem konstrukcji prawnej Komisji była rezolucja RB ONZ nr 692 z 1991 r.

Podstawowymi celami funkcjonowania Komisji była kreacja efektywnego syste-mu weryfikacji roszczeń skierowanych przeciwko Irakowi oraz wypłata odszkodo-wań ze stworzonego funduszu, przede wszystkim ze środków państwa irackiego²⁸. Komisja zawiązała się w lipcu 1991 r., jej członkowie zostali zaś powołani w marcu 1993 r., choć zgłoszenia można było składać już od grudnia 1991 r. Instytucja za-kończyła proces oceny składanych roszczeń reparacyjnych w czerwcu 2005 r. Po-szczególne podmioty-beneficjenci reparacji mogły we własnym zakresie wyceniać doznane szkody i przedstawiać je pod jej rozwagę. Ostatecznie Komisja pochyliła się nad 2,68 mln wniosków na łączną kwotę 325,5 mln dolarów – około 15% z nich zostało zarekomendowanych do wypłaty odszkodowań (w sumie 20 mld dolarów;

środki pochodziły z procentowo określonych dochodów ze sprzedaży irackiej ropy)²⁹. Co istotne, podmiotami uprawnionymi do składania roszczeń były także osoby fizyczne i prawne, choć czyniły to za pośrednictwem rządów swoich macie-rzystych państw.

Komisja oceniana jest jako interesujące połączenie quasi-sądowego, nowator-skiego podejścia do reparacji związanych z konfliktem zbrojnym i tradycyjnego rozumienia reparacji powojennych. Unikalność systemu podkreślało osadzenie w reżimie ONZ, choć stanowiło to też podstawę jego krytyki – fundamentalne py-tanie dotyczyło zdolności RB ONZ do powołania omawianej instytucji na gruncie

27 W. Czapliński, op. cit., s. 192.

28 D.D. Caron, B. Morris, The UN Compensation Commission: Practical Justice, Not Retribu-tion, „European Journal of International Law” 2002, vol. 13, s. 186–89.

29 J.J. Chung, The United Nations Compensation Commission and the Balancing of Rights Between Individual Claimants and the Government of Iraq, „UCLA Journal of Internatio-nal Law and Foreign Affairs” 2005, vol. 10, s. 143.

135 Reparacje powojenne na podstawie traktatów pokojowych

jej kompetencji wynikających z KNZ. W literaturze podkreśla się przede wszyst-kim efektywność działania Komisji, czemu sprzyjało podzielenie roszczeń na sześć odrębnych kategorii – pragmatyzm systemu reparacyjnego zdaje się najistotniejszą cechą z perspektywy oczekiwań i dążeń ofiar naruszeń³⁰.

Osoby fizyczne mogły stać się beneficjentami reparacji również w postępowaniu toczonym przed arbitrażową Komisją Roszczeń, utworzoną na podstawie traktatu pokojowego zawartego w Algierze między Etiopią a Erytreą w 2000 r.³¹ Komisja rozpatrywała wzajemne roszczenia tych państw, związane z naruszeniami prawa humanitarnego w trakcie konfliktu zbrojnego toczonego w latach 1998–2000 przez oba państwa, w tym teoretycznie także roszczenia jednostek (choć „poprzez”

działanie właściwego państwa obywatelstwa). Co ważne, algierski traktat jasno wskazał, że decyzje Komisji są wiążące i ostateczne, nie podlegając procedurze odwoławczej.

Komisja była władna oceniać wyłącznie przypadki pogwałceń prawa humanitar-nego, tj. roszczenia o naprawę szkód wynikających ze złamania prawa wojenhumanitar-nego, a nie jakichkolwiek strat okołowojennych. Niewątpliwie korzystając z doświadczeń Komisji Odszkodowawczej ONZ, Komisja Roszczeń podzieliła składane wnioski również w ramach sześciu odrębnych kategorii. Kluczem był podmiot-ofiara – oso-by fizyczne, wydalone z państwa ich zamieszkania; osooso-by fizyczne, ofiary przymu-sowych przesiedleń; jeńcy wojenni; cywile, ofiary bezprawnych zatrzymań; ofiary niemieszczące się w czterech poprzednich kategoriach oraz same państwa.

Po dziewięciu latach pracy, w 2009 r. Komisja przyznała 161 mln 455 tys. do-larów Erytrei tytułem odszkodowania, a także dodatkowe 2 mln 66 tys. dodo-larów w związku z sześcioma indywidualnymi roszczeniami. Na rzecz Etiopii została natomiast zasądzona kwota 174 mln 36 tys. dolarów³². Niestety system odszkodo-wawczy okazał się niewydolny z punktu widzenia interesów jednostek-ofiar naru-szeń prawa humanitarnego. Dlaczego?

Teoretycznie system zbudowany przez traktat algierski przewidywał procedurę masowych indywidualnych roszczeń, umożliwiając jednostkom ubieganie się o na-leżne odszkodowanie. Jednocześnie nie został stworzony żaden mechanizm infor-macji i popularyzacji przynależnych ofiarom praw do składania roszczeń. Całość obowiązku spoczęła na państwach, które zdecydowały się wyłącznie na złożenie wzajemnych – państwowych – wniosków o odszkodowania, z wyjątkiem sześciu, sformułowanych przez obywateli Erytrei. Ocena tego stanu rzeczy winna być kry-tyczna także dlatego, że gros strat poniesionych przez państwa były to de facto szko-dy na osobach fizycznych.

30 F.E. McGovern, Dispute System Design: The United Nations Compensation Commission,

„Harvard Negotiation Law Review” 2009, vol. 14, s. 188–189.

31 Komisja powstała pod auspicjami Stałego Trybunału Arbitrażowego w Hadze i tam też została zlokalizowana. Oficjalna strona Komisji Roszczeń: http://www.pca-cpa.org/

showpage.asp?pag_id=1151.

32 Ostateczne Orzeczenie Komisji Roszczeń z dnia 17 sierpnia 2009 r., Roszczenia Etiopii (Erytrea przeciwko Etiopii).

Ponadto Komisja Roszczeń jako beneficjentów odszkodowań wskazała wy-łącznie państwa – co prawda sugerowała Erytrei i Etiopii zakreślenie strategii re-dystrybucji reparacji, jednak było to wyłącznie zalecenie, niewiążące dla żadnego z państw³³. Wreszcie, przyznana suma reparacji (uwzględniając różnicę – około 10 mln dolarów na rzecz Etiopii) była znacznie zaniżona w stosunku do rzeczywi-stych strat i szkód, co, nawiasem mówiąc, zauważyła sama Komisja. Wątpliwości wzbudziła także zdolność Komisji do wpłynięcia na sytuację pomiędzy Etiopią i Erytreą (także na poziomie regionalnego bezpieczeństwa). Z opinii przedstawia-nych w literaturze przedmiotu przebija się pogląd o niewykorzystaniu przez Komi-sję szansy na to, by stać się nowoczesnym mechanizmem dla masowych roszczeń składanych przez jednostki-ofiary naruszeń (na wzór Komisji Odszkodowawczej NZ lub postdaytońskiej Komisji w Bośni), która pozostała w swej istocie dość tra-dycyjnym międzypaństwowym organem arbitrażowym³⁴.