Skuteczne przeciwdziałanie przemocy ze względu na płeć

Rzecznik przedstawił⁹¹ Prezesowi Rady Ministrów kompleksowe stanowisko, w którym wska-zał na najistotniejsze problemy w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Wystąpienie Rzecznika odnosiło się także do opublikowanego w grudniu 2018 r. projektu nowelizacji ustawyo przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie⁹².

W ocenie Rzecznika dla realnej poprawy sytuacji osób pokrzywdzonych przemocą domową kwestią kluczową jest wdrożenie rozwiązań spójnych z ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi.

89 Druk nr 3157.

90 III.7067.1.2019 z 28 stycznia 2019 r.

91 XI.518.1.2019 z 28 stycznia 2019 r.

92 Ustawa z 29 lipca 2005 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 1390. Projekt z dnia 20 grudnia 2018 r. – ustawa o zmianie ustawy przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw przygotowana przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (obecnie niedostępny na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji).

Niezbędne jest prawidłowe określenie definicji zjawiska przemocy w rodzinie tak, aby obej-mowała ona swoim zakresem wszystkie rodzaje zachowań wskazane w Konwencji Stambulskiej, tj. wszelkie akty przemocy fizycznej, seksualnej, psychologicznej lub ekonomicznej, które mogą występować w rodzinie lub gospodarstwie domowym, bez względu na to, czy występują one mię-dzy byłymi lub obecnymi małżonkami lub partnerami, oraz niezależnie od tego, czy sprawca i ofiara dzielą miejsce zamieszkania. Uzupełniłoby to istotną lukę obecnie obowiązującej ustawy o prze-ciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która nie zapewnia ochrony przez przemocą ekonomiczną, a także pozbawia niezbędnego wsparcia osoby doświadczające przemocy ze strony byłego partne-ra lub męża, z którym ofiapartne-ra nie zamieszkuje lub nie prowadzi wspólnego gospodarstwa⁹³.

Rzecznik zwrócił uwagę także na potrzebę zmiany przepisów w zakresie izolacji sprawcy od osoby pokrzywdzonej przemocą. Obecnie obowiązujące rozwiązania są niewystarczające. Ko-nieczne jest przyjęcie środka możliwego do zastosowania niezwłocznie, niezależnie od toczącego się postępowania karnego, w sytuacji bezpośredniego zagrożenia, gdy niezbędne jest zapewnienie fizycznego odseparowania osoby stosującej przemoc wobec swoich bliskich. Możliwością zastoso-wania natychmiastowego nakazu opuszczenia mieszkania powinni móc dysponować funkcjonariu-sze Policji już w chwili podejmowania interwencji domowej.

Kolejnym istotnym zagadnieniem jest kwestia usprawnienia procesu rozpatrywania spraw, w których osoby dotknięte przemocą w rodzinie wystąpiły do sądu z żądaniem zobowiązania sprawcy przemocy do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania na podstawie art. 11a usta-wy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przepis nakazuje, aby postanowienie sądu zapadło po przeprowadzeniu rozprawy, która powinna odbyć się w terminie jednego miesiąca od dnia wpły-wu wniosku, jednak dotrzymanie tego terminu w praktyce następuje bardzo rzadko. Z analiz prze-prowadzonych przez Rzecznika wynika, że średni czas oczekiwania na rozpatrzenie takiego wnio-sku to 153 dni. Zdaniem Rzecznika, powierzenie tej kategorii spraw do rozpoznawania wydziałom rodzinnym sądów powszechnych istotnie przyspieszyłoby postępowanie w tego rodzaju sprawach.

Uwagi wymaga również kwestia pomocy mieszkaniowej dla osób doświadczających przemocy w rodzinie. Analiza spraw wpływających do Rzecznika wskazuje, że większość osób – w zasadzie wyłącznie kobiety – które doświadczyły przemocy domowej na gruncie obowiązujących przepi-sów nie mogą liczyć na żadne szczególne preferencje w korzystaniu z gminnej pomocy mieszkanio-wej, w tym pierwszeństwo w uzyskaniu mieszkania. Rzecznik zarekomendował doprecyzowanie przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz ustawy o ochronie praw lokato-rów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tak aby osobom pokrzywdzo-nym przemocą przyznać pierwszeństwo w uzyskaniu najmu lokalu komunalnego.

Rzecznik wskazał, że w toku prac legislacyjnych szczególną uwagę należy poświęcić także pro-blematyce związanej z funkcjonowaniem specjalistycznych ośrodków wsparcia oraz miejsca

bez-93 Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie pod pojęciem „przemocy w rodzinie” należy rozumieć jedynie „jednorazowe albo powtarzające się umyślne działanie lub zaniechanie naruszające prawa lub dobra osobiste osób wymienionych w pkt 1 [tj. osoby najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.), a także innej osoby wspólnie zamieszkującej lub gospodarującej], w szczególności narażające te osoby na niebezpieczeństwo utraty życia, zdrowia, naruszające ich godność, nietykalność cielesną, wolność, w tym seksualną, powodujące szkody na ich zdrowiu fizycznym lub psychicznym, a także wywołujące cierpienia i krzywdy moralne u osób dotkniętych przemocą.

piecznego schronienia⁹⁴. Obecnie ich liczba jest dalece niewystarczająca. Konieczna jest zatem systemowa analiza dostępu na terenie kraju do placówek specjalistycznych dla ofiar przemocy i jej okresowa weryfikacja.

Pilnych zmian wymaga również kwestia związana z działalnością zespołów interdyscyplinar-nych, którego członkowie m.in. przygotowują i wdrażają plan pomocy w indywidualnych przypad-kach wystąpienia  przemocy  w  rodzinie, w szczególności brak uregulowania w sposób wyraźny kwestii wynagradzania osób wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Członkowie zespołów interdyscyplinarnych powinni otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów dojazdu na podobnych zasadach jak oso-by zasiadające w gminnych komisjach rozwiązywania problemów alkoholowych⁹⁵. W odniesie-niu do funkcjonowania zespołów interdyscyplinarnych i tworzonych przez nie grup roboczych do ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie należy wprowadzić obowiązek okresowego monitorowania przez grupy robocze sytuacji osób dotkniętych przemocą po zamknięciu proce-dury „Niebieska Karta”.

Kolejnym istotnym zagadnieniem jest prawidłowa implementacja dyrektywy Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady 2012/29/UE. Przepis art. 2 ustawy o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka⁹⁶, implementujący dyrektywę nie wskazuje wprost cech osobowych pokrzywdzonego, które należy każdorazowo uwzględnić, oceniając szczególne potrzeby tej osoby związane m.in.

z udziałem w postępowaniu. Tymczasem dyrektywa wymaga, aby przy dokonywaniu oceny po-trzeb osoby pokrzywdzonej przestępstwem brać pod uwagę takie cechy osobowe ofiary jak wiek, płeć oraz tożsamość płciowa, pochodzenie etniczne, rasa, religia, orientacja seksualna, stan zdro-wia, niepełnosprawność, ale także status pobytowy, problemy z komunikacją, związek ze spraw-cą lub zależność od niego, czy doświadczenie przestępstwa w przeszłości. Rzecznik zwrócił także uwagę, że w polskiej procedurze karnej brak jest systemowych rozwiązań zapewniających egzeku-cję obowiązku państwa udzielania pomocy ofiarom przestępstw w rozumieniu i byciu rozumianym od momentu pierwszego kontaktu z właściwym organem. W związku z tym konieczne jest także prawidłowe wdrożenie zasad wynikających z art. 7 dyrektywy dotyczących prawa do tłumaczenia.

Istotne jest także, aby wzory pouczeń w innych językach odpowiadały dynamicznie zmieniającym się przepisom prawa i aktualnym wymaganiom w zakresie obowiązków informacyjnych.

Wątpliwości wywołuje także zagadnienie implementacji standardów wynikających z art. 19 dyrektywy, wskazujących na potrzebę zapewnienia możliwości uniknięcia kontaktu między ofia-rami i, w razie konieczności, członkami ich rodzin a sprawcą w pomieszczeniach, gdzie prowadzone jest postępowanie karne. W tym zakresie należałoby doprecyzować zasady zawarte w art. 390 § 2 k.p.k. w ten sposób, aby podkreślić – zgodnie z intencją prawodawcy unijnego – szczególną pozy-cję ofiar przemocy domowej lub seksualnej. Odrębną kwestią wynikającą z powołanego przepisu dyrektywy jest potrzeba zapewnienia, by nowe pomieszczenia sądowe miały osobne poczekalnie dla ofiar.

94 Zob. art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

95 Zob. art. 4¹ ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.).

96 Ustawa z 28 listopada 2014 r. o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka (Dz. U. z 2015 r. poz. 21).

Procedura karna przewiduje możliwość przesłuchania ofiar w specjalnych pomieszczeniach je-dynie w przypadkach przestępstw popełnionych z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej, prze-stępstw przeciwko wolności, wolności seksualnej i obyczajności oraz przeciwko rodzinie i opiece w stosunku do pokrzywdzonych małoletnich, a także przestępstw określonych w art. 197-199 k.k.

Brak jest regulacji wprost przewidującej takie uprawnienie dla pokrzywdzonych należących do in-nych grup narażoin-nych na dyskryminację, a także ponowną i wtórną wiktymizację.

Uwzględniając zalecenia wynikające z art. 16 Konwencji Stambulskiej zauważyć należy, że skuteczne realizowanie zadań wynikających z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemo-cy w rodzinie nie może się odbywać bez odpowiednich mechanizmów oraz zaplecza do wpły-wania na sprawców przemocy w celu zmiany ich postaw. W tym celu należałoby przyjąć jako zasadę kierowanie wszystkich sprawców przemocy w rodzinie do uczestnictwa w programach korekcyjno-edukacyjnych. W przypadku stosowania środków probacyjnych nałożenie obowiąz-ku uczestnictwa w programie powinno być obligatoryjne (przy dopuszczeniu możliwości odstą-pienia od zastosowania go jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach). Analogiczne roz-wiązanie powinno być zastosowane wobec sprawców skazanych na karę pozbawienia wolności bez zawieszenia jej wykonania. W tym celu potrzebne byłoby rozważenie wprowadzenia nakazu uczestnictwa w tego typu programach i zobowiązanie sądu do orzekania tego środka w każdym przypadku skazania sprawcy przemocy w rodzinie na bezwzględną karę pozbawienia wolności.

Zmiany w tym kierunku należy skorelować z rozwojem istniejącej bazy podmiotów realizujących programy. Jest to aspekt bardzo istotny, gdyż do Rzecznika docierają sygnały, że nie wszystkie powiaty opracowują i realizują programy oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych, co powoduje, że osoby wobec których nałożono taki obowiązek, jak również te, które dobrowolnie chciałyby się poddać oddziaływaniom, mają trudności ze znalezieniem dla siebie oferty w bliskiej odległości od swojego miejsca zamieszkania.

Natomiast projektowana zmiana zakładająca, by Prokurator Generalny wydawał wytyczne dotyczące zasad postępowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej co najmniej raz na 4 lata, a nie jak dotychczas – co najmniej raz na 2 lata – budzi poważne wątpliwości. Rzecznik negatywnie ocenił postulat, aby sprawozdanie z realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie Rada Ministrów przedkła-dała Sejmowi nie każdego roku, lecz co 3 lata. Tylko systematyczna analiza gromadzonych danych zapewnia bowiem możliwość szybkiego reagowania na stwierdzane uchybienia, co jest kluczowe dla zapewnienia niezbędnej efektywności systemu reagowania na zjawisko przemocy domowej i wsparcia osób pokrzywdzonych.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi poinformował⁹⁷, że przedstawiony projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw został wycofany i nie będzie przedmiotem dalszego procedowania i przedstawił najważ-niejsze zadania w ramach Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie realizowa-ne przez resort w ostatnich latach. Jednocześnie Minister wskazał, że odniesienie się do zaleceń Rzecznika dotyczących przepisów prawa karnego oraz postępowań sądowych nie leży w kompe-tencji tego resortu.

97 Pismo z 30 stycznia 2019 r.

Rzecznik wystąpił⁹⁸ zatem do Ministra Sprawiedliwości o przedstawienie stanowiska w odnie-sieniu do zagadnień pozostających we właściwości resortu sprawiedliwości.

W odpowiedzi Minister poinformował⁹⁹, że trwają prace legislacyjne nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, którego celem jest wprowadzenie do porządku prawnego kompleksowych rozwiązań dotyczących szybkiego izolowania osoby dotkniętej przemocą od osoby stosującej przemoc, w sytuacjach, gdy stwarza ona zagrożenie dla życia lub zdrowia domowników, jak również zapewnienie skutecznych oddzia-ływań interwencyjnych wobec osoby stosującej przemoc w rodzinie oraz zwiększenie świado-mości społecznej na temat przyczyn i skutków przemocy w rodzinie. Minister wskazał ponadto, że planuje się wprowadzenie do Kodeksu postępowania cywilnego odrębnego postępowania w sprawach o zobowiązanie osoby stosującej przemoc do opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia oraz zakazanie zbliżania się do mieszkania i jego bez-pośredniego otoczenia. Natomiast w ocenie Ministra, brak jest względów merytorycznych i funk-cjonalnych, przemawiających za powierzeniem wydziałom rodzinnym i nieletnich sądów rejono-wych rozpoznawanie spraw dotyczących nakazania opuszczenia mieszkania osobie stosującej przemoc w rodzinie.

W odniesieniu do wątpliwości Rzecznika dotyczących poprawy skuteczności systemu ochro-ny osób doświadczających przemocy w rodzinie, Minister wskazał, że dyrektywa Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady 2012/29/UE została zaimplementowana w sposób pełny i poprawny. Minister zgodził się z zastrzeżeniami Rzecznika, że wzory pouczeń w innych językach dostępne na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości nie odpowiadają dynamicznie zmieniającym się prze-pisom prawa i zadeklarował, że Ministerstwo dołoży starań, by pouczenia zostały zaktualizowane.