braków pod rygorem oddalenia wniosku. Ponadto, zgodnie z informacjami publikowanymi na stro-nie internetowej Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju skutkiem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego jest fakt, że 2,5 mln użytkowników wieczystych stało się właścicielami. Istnieje zatem uzasadniona obawa, że choćby ze względu na samą liczbę nowych właścicieli, w praktyce dotrzy-manie przez organy ustawowych terminów wydawania zaświadczeń o przekształceniu może oka-zać się trudne do realizacji. Dotyczy to zwłaszcza tych gmin (miast), w których nieruchomości obję-tych przekształceniami jest stosunkowo dużo. Mając powyższe na uwadze Rzecznik zwrócił się380 do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o nadesłanie informacji, czy opisany wyżej problem został dostrzeżony w ministerstwie, a jeżeli tak, to czy resort rozważa podjęcie działań w celu ujednolice-nia praktyki postępowaujednolice-nia w tego rodzaju sprawach w sądach wieczystoksięgowych.
W odpowiedzi poinformowano381 jednak Rzecznika, że Ministerstwo nie znajduje podstaw prawnych do podejmowania działań, które mogłyby – choćby w sposób pośredni – oddziaływać na praktykę orzeczniczą sądów wieczystoksięgowych, oraz na treść aktów notarialnych i treść wniosków kierowanych przez notariuszy do sądów wieczystoksięgowych. Wobec powyższego Rzecznik zwrócił się382 do Prezesa Krajowej Rady Notarialnej z prośbą o informację o stanowisku Prezesa zajętym w tej sprawie i ewentualnie podjętych działaniach. Poprosił także o udostępnienie informacji dotyczących dotychczasowej praktyki orzeczniczej sądów wieczystoksięgowych w tego rodzaju sprawach – o ile Krajowa Rada Notarialna takie informacje posiada.
Prezes Krajowej Rady Notarialnej wskazał383, że jakkolwiek KRN (ani Minister Sprawiedliwości) nie ma kompetencji, by wiążąco wpływać na praktykę obrotu, to jednak wydaje się trafny pogląd – zajęty w stanowisku KRN z 11 stycznia 2019 r. – o dopuszczalności tzw. wtórnego obrotu lokala-mi samodzielnylokala-mi (tj. już wcześniej wyodrębnionylokala-mi), bez konieczności wcześniejszego uzyskania zaświadczenia o przekształceniu. Prawidłowość takiego postępowania wynika także z procedowa-nego ówcześnie projektu nowelizacji ustawy z 20 lipca 2018 r. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez Rzecznika kwestii informacji na temat praktyki orzeczniczej sądów wieczystoksięgowych, Wiceprezes KRN poinformował, że Krajowa Rada Notarialna nie jest w posiadaniu takich danych.
Ustawa nowelizująca384 przesądziła, że po to, by skutecznie nabyć już wyodrębniony lokal, wcześniejsze uzyskanie zaświadczenia o przekształceniu nie jest potrzebne.
2. Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na cele
publiczne
W związku z procedowaną w Sejmie nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami385, Rzecznik zwróciłuwagę386 Ministra Inwestycji i Rozwoju na konieczność uzupełnienia
przepi-380 IV.7000.30.2019 z 29 stycznia 2019 r.
381 Pismo z 26 lutego 2019 r.
382 IV.7000.30.2019 z 4 kwietnia 2019 r.
383 Pismo z 11 czerwca 2019 r.
384 Ustawa z 13 czerwca 2019 r.(Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) – weszła w życie z mocą wsteczną od 1 stycznia 2019 r.
385 Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.).
386 IV.7003.274.2016 z 23 stycznia 2019 r.
su przejściowego projektowanej nowelizacji. Jej celem jest wykonanie dwóch wyroków387 Try-bunału Konstytucyjnego dotyczącego uprawnienia do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na cele publiczne, w tym m.in. szczegółowe uregulowanie sytuacji, w której nieruchomość miała kilku współwłaścicieli. Dotychczas zwrot takich nieruchomości albo w ogóle nie był możliwy, albo współwłaściciele dysponujący większością udziałów mogli sądownie „przymusić” współwłaścicie-la sprzeciwiającego się zwrotowi do poparcia wniosku – w tym celu wykorzystywane były przepisy Kodeksu cywilnego o zarządzie współwłasnością. Trybunał uznał, że jest to niezgodne z Konstytu-cją, a każdy ze współwłaścicieli może składać wniosek o zwrot udziału samodzielnie, bez koniecz-ności uzyskania zgody pozostałych.
Nowelizacja umożliwia powtórne złożenie wniosku o zwrot osobom, dla których było to wcześniej niemożliwe z powodu sprzeciwu choćby jednego ze współwłaścicieli. Pomija jednakże prawa tych, którzy pogodzili się z wywłaszczeniem i wcale nie chcieli, by im zwracano ich dawną własność (gdyż np. byli usatysfakcjonowani uzyskanym odszkodowaniem czy zagospodarowali się na nieruchomości zamiennej). Zostali jednak do tego przymuszeni wbrew swojej woli. Na podstawie decyzji o zwrocie muszą bowiem zwrócić odszkodowanie uzyskane przed laty (albo nieruchomość zamienną), i to w za-mian za to, żeby ponownie stać się współwłaścicielem innej nieruchomości, której wcale nie chcą.
Nowo uchwalane przepisy powinny uwzględnić także i tę szczególną kategorię współwłaścicieli, któ-rym dwukrotnie, wbrew ich woli, odebrano ich własność: raz przy wywłaszczeniu, a obecnie – przy zwrocie. Tymczasem jest to jedyna grupa osób, które nie mogą odwrócić skutków przewłaszczeń do-konanych na podstawie niekonstytucyjnej normy. Nie mogą „ubezskutecznić” decyzji o zwrocie tylko swojego udziału i zwolnić się z obowiązku zwracania zwaloryzowanego odszkodowania.
Mimo że uwagi te nie zostały uwzględnione w toku prac sejmowych, to jednak Minister Inwe-stycji i Rozwoju wstępnie zaaprobował388 stanowisko Rzecznika. Stwierdził jednak, że postulat ten wymaga jeszcze dalszej analizy, w związku z czym proponowana poprawka zostanie uwzględniona dopiero przy kolejnej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami (terminu tego jednak nie sprecyzowano).
W polemice ze stanowiskiem Ministra Rzecznik podkreślił389 jednak, że w Ocenie Skutków Re-gulacji, stanowiącej załącznik do projektu rządowego, sam projektodawca – w odniesieniu do tek-stu proponowanego, a obecnie przyjętego przez Sejm – wskazuje, że jeżeli chodzi o ocenę skutków oddziaływania projektu na poszczególne grupy podmiotów, to w przypadku poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców nie można określić liczby podmiotów, na które oddziaływać będzie projek-towana regulacja, ponieważ nie prowadzi się statystyk dotyczących nieruchomości wywłaszczo-nych, które mogą podlegać zwrotom. W opinii Rzecznika odwlekanie w czasie przyjęcia rozwiązań prawnych umożliwiających restytucję praw powoduje, że możliwe komplikacje prawne związane z ewentualnymi kolejnymi czynnościami obrotu spornymi nieruchomościami ulegną nasileniu. Nie-wątpliwie umożliwienie ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego osobom „zmuszo-nym” do zwrotu może spowodować, w okresie przejściowym, zwiększoną niepewność w obrocie
387 wyrok TK z 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, Informacja RPO za 2014 r., str. 210-211; Informacja RPO za 2015 r., str. 193 oraz wyrok TK z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15, Informacja RPO za 2015 r., str. 193-194, Informacja RPO za 2017 r., str. 316.
388 Pismo z 22 lutego 2019 r.
389 IV.7003.274.2016 z 5 marca 2019 r.
wynikającą z prób ponownego uregulowania stanu prawnego niektórych nieruchomości. Jest to jed-nak uciążliwość, która wydaje się konieczna do poniesienia ze względu na cel nadrzędny, jakim jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Dlatego konieczne jest podjęcie pilnych działań legislacyjnych w celu ochrony praw tej specyficznej kategorii obywateli, nieobjętej zakresem projektowanej noweli-zacji. Odłożenie na bliżej nieokreślony termin prac legislacyjnych może grozić pozbawieniem prawnej ochrony osób, które już zostały pokrzywdzone niekonstytucyjnym przepisem.
Działania generalne Rzecznika nie przyniosły jednak rezultatu: ustawa z 4 kwietnia 2019 r.390 weszła w życie 14 maja 2019 r. bez zmian postulowanych przez RPO.
3. Usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Rzecznik zwrócił uwagę na niektóre kwestie związane ze stosowaniem w praktyce przepisów ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczą-cych nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa391. Pierwszy problem, podnoszo-ny przez autorów skarg kierowapodnoszo-nych do Biura RPO, dotyczył skutków uchylenia decyzji reprywaty-zacyjnej wobec tych właścicieli wyodrębnionych i sprzedanych już lokali, którzy nabyli je w dobrej wierze. Drugi związany był z długotrwałym przebiegiem tzw. postępowania sprawdzającego, prowa-dzonego w celu zbadania, czy w procesie reprywatyzacji nie doszło do naruszenia prawa.
W jednej ze skarg zwrócono uwagę na praktyczne skutki sytuacji, gdy z nieruchomości warszaw-skiej wyodrębniono lokale, które uległy dalszemu zbyciu, natomiast Komisja Weryfikacyjna (Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich) uchyla w całości decyzję reprywatyzacyjną przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Systematyka ustawy po jej gruntownej nowelizacji w marcu 2018 r. oraz redakcja niektórych jej przepisów może utrudniać ustalenie, jak kształtuje się sytuacja osób, które w dobrej wierze nabyły odrębną własność lokalu. Zgodnie z obecnie obowią-zującymi przepisami, jeżeli nieruchomość warszawska jest zamieszkała przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych, Komisja może wydać tylko jedno rozstrzygnięcie, tj. uchylić decyzję reprywatyzacyjną, i to w całości.
Prowadzi to do wniosku, że nawet w sytuacji, gdy w nieruchomości prawnie wyodrębniono lokale, które zostały nabyte w dobrej wierze przez osoby trzecie, to sam fakt zamieszkiwania w tym budynku choćby jednego lokatora skutkuje uchyleniem całej decyzji reprywatyzacyjnej. Uchylenie w całości decyzji reprywatyzacyjnej pociąga zaś za sobą cofnięcie skutków rzeczowych decyzji dekretowych, wykreślenie z ksiąg wieczystych wpisów późniejszych i powrót własności do zasobu publicznego.
Wobec powyższego Rzecznik wskazał na celowość doprecyzowania przepisów ustawy w taki spo-sób, by kwestie te były uregulowane w sposób jednoznaczny – prawa nabywcy lokalu w dobrej wie-rze nie powinny być podważane decyzją Komisji. Rzecznik zwrócił się392 do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o przeanalizowanie przedstawionych argumentów i zajęcie stanowiska co do potrzeby
zmia-390 Dz. U. z 2019 r., poz. 801.
391 Ustawa z 9 marca 2017 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267).
392 IV.7000.538.2018 z 18 kwietnia 2019 r. i z 9 września 2019 r.
ny obecnych uregulowań – w takim kierunku, by zasada ochrony tych osób, które w dobrej wierze nabyły własność lokalu, nie budziła wątpliwości.
Odrębną kwestią, na którą Rzecznik zwrócił uwagę, pozostają czynności prowadzone przez Komisję Weryfikacyjną jeszcze przed wszczęciem właściwego postępowania rozpoznawczego, tj. w ramach postępowania sprawdzającego. Taka konstrukcja nie musi sama przez się prowadzić do ograniczania praw obywateli, niemniej jednak już w tej quasi procedurze zapadają rozstrzygnię-cia bezpośrednio ingerujące w sytuację jednostek: w ramach zabezpieczenia udzielanego w toku postępowania sprawdzającego dochodzi do ograniczenia prawa własności oraz prawa do sądu.
W ocenie Rzecznika ustawowa konstrukcja owej „procedury” może sprzyjać nadużyciom organu wobec obywateli. Odbywa się to zarówno poprzez wyłączenie stosowania przepisów k.p.a., jak i poprzez brak określenia w ustawie terminu zakończenia czynności sprawdzających (a tym samym
„uwolnienia” zamrożonych postępowań: podjęcia zawieszonej egzekucji czy wykreślenia z księgi wieczystej ostrzeżenia o wszczęciu postępowania sprawdzającego), którego dochowanie strona mogłaby wyegzekwować w postępowaniu kontrolnym. Z tego powodu, Rzecznik zwrócił się do Mi-nistra z prośbą o rozważenie także i tej kwestii oraz o przedstawienie stanowiska w sprawie zasad-ności punktowej korekty ustawy uwzględniającej przedstawione tu postulaty. Biorąc pod uwagę kontekst czynności sprawdzających, długotrwałe zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest ograniczeniem konstytucyjnego prawa do wykonania prawomocnego wyroku sądu bez prawnie uzasadnionej potrzeby – tj. w sytuacji, gdy nie zostało stwierdzone naruszenie prawa.
Na wystąpienie to odpowiedział Przewodniczący Komisji Weryfikacyjnej393, z którym Rzecznik prowadził odrębną korespondencję394. Przewodniczący uznał jednak, że zarówno kształt przepi-sów, jak i praktyka działania Komisji Weryfikacyjnej należycie gwarantuje ochronę praw uczest-ników postępowania, w związku z czym nie ma potrzeby nowelizowania ustawy z 9 marca 2017 r.