wydanych z naruszeniem prawa
Na podstawie skarg wpływających do Biura RPO Rzecznik zwrócił uwagę na problem prak-tycznego stosowania przepisów ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa395 a dotyczących tzw. czynności sprawdzających oraz rozstrzygnięć podejmowanych w ich toku (art. 15 i art. 26a ustawy).
Wątpliwości Rzecznika wzbudziła praktyka stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do dwóch kwestii: przewlekłości postępowania sprawdzającego, w toku którego wydano posta-nowienie o zawieszeniu postępowania oraz przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego i zakresu sądowej kontroli takiego wniosku Komisji.
393 Pismo z 16 stycznia 2020 r.
394 IV.7004.2.2019 z 13 maja 2019 r.
395 Ustawa z 9 marca 2017 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267).
Ponieważ w postępowaniu sprawdzającym nie stosuje się k.p.a., osoby, wobec których czyn-ności takie są podejmowane, nie mają statusu strony. Z braku stosownych uprawnień proceso-wych nie mogą więc ani kwestionować zasadności składania wniosku o zawieszenie postępowania (np. wskazując, że jego prowadzenie nie zniweczy celu postępowania przed Komisją), ani też prze-ciwdziałać ewentualnej przewlekłości czynności sprawdzających. W sytuacji, gdy doszło do zawie-szenia postępowania egzekucyjnego – a zatem ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu (pra-wa do efektywnego wykonania prawomocnego wyroku sądowego) – nie istnieją żadne systemowe mechanizmy, za pomocą których jednostka mogłaby skłonić organ władzy czy to do zwolnienia spod nałożonych na nią ograniczeń, czy to do sprawnego prowadzenia postępowania i jego zakoń-czenia w rozsądnym terminie.
Rzecznik zauważył również, że ustawa nie wskazuje przesłanek, których spełnienie uzasadnia zawieszenie postępowania. Hipoteza art. 26a ustawy ma także trudny do sprecyzowania zakres, jako że obejmuje postępowania „dotyczące nieruchomości” czy „dotyczące osoby” zajmującej lo-kal. Rzecznikowi znane są też rozstrzygnięcia sądów powszechnych w przedmiocie wniosku Komi-sji (np. niezawierającego żadnego uzasadnienia), w których sąd w ogóle nie badał zasadności wnio-sku o zawieszenie uznając, że do uwzględnienia wniownio-sku wystarcza jedynie okoliczność złożenia go przez uprawniony organ, czyli Komisję. Takie decyzje wyłączają w istocie skuteczną ochronę sądo-wą w przypadku ograniczenia konstytucyjnych praw obywateli rozstrzygnięciem organu władzy.
Ponadto, Rzecznik zwrócił uwagę, że wstrzymanie egzekucji – i to nawet postępowań eksmisyj-nych – może naruszać prawa obu stron, nie tylko wierzyciela (pozbawionego możliwości korzystania ze swojego mieszkania), ale i lokatora (któremu narastają opłaty z tytułu bezumownego korzystania z lokalu). Mogą też zdarzyć się sytuacje, w których eksmisja nie wynika z naruszenia prawa przez wła-ściciela nieruchomości, ale z okoliczności leżących wyłącznie po stronie lokatora. Przyczyną eksmisji może być również ustanie stosunku najmu, m.in. na skutek długotrwałego niepłacenia czynszu, także tego ustalanego zgodnie z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów. Tymczasem przy przyję-ciu przedstawionej wyżej wykładni art. 26a ustawy może dochodzić do wstrzymania postępowań egzekucyjnych „dotyczących” także i takich właśnie spraw. Rzecznik zwrócił się396 do Przewodniczą-cego Komisji Weryfikacyjnej z prośbą o przedstawienie informacji dotyczących praktyki stosowania wspomnianych przepisów ustawy o działaniach Komisji oraz przekazanie stosownych danych staty-stycznych obrazujących tę praktykę we wskazanym wyżej zakresie.
W ocenie397 Komisji propozycja wprowadzenia sztywnych ram czasowych dla czynności spraw-dzających, z uwagi na ich cel jest nieuzasadniona. Ograniczenie czasu trwania tychże czynności nie ma racjonalnych podstaw i nie będzie służyć ochronie interesu społecznego i usunięciu wszelkich naruszeń prawa, które wystąpiły w trakcie wydawania decyzji w oparciu o przepisy dekretu Bie-ruta, przeciwnie, mogłoby wręcz te interesy naruszać. Również wątpliwości Rzecznika dotyczące
„przewlekłości postępowania sprawdzającego” w ocenie Komisji są nieuzasadnione. Przewodni-czący nie zgodził się też z twierdzeniem, iż kwestia zawieszenia przez sąd postępowania na mocy art. 26a ustawy stanowi istotny problem i narusza prawa stron. Wskazał, że niezrozumiałym jest występowanie przez Rzecznika z pismem sugerującym jakoby prace i działania Komisji naruszały
396 IV.7004.2.2019 z 13 maja 2019 r.
397 Pismo z 1 sierpnia 2019 r.
i ograniczały prawa i wolności obywateli, którzy chcą doprowadzić do eksmisji mieszkańców nieru-chomości, których status jest analizowany przez Komisję. To Komisja właśnie, dzięki swoim działa-niom, przyczyniła się do zbadania warszawskiej afery reprywatyzacyjnej i na każdym etapie swo-jego działania stawała i staje w obronie słabszych, którzy spotkali się z brakiem pomocy ze strony Państwa, w tym brakiem pomocy Rzecznika.
W ocenie Rzecznika udzielona przez Przewodniczącego odpowiedź w ogóle nie odnosi się do kwestii poruszonych w wystąpieniu RPO. Brak w niej również informacji, których, działając w oparciu o wskazane podstawy ustawowe, domagał się Rzecznik. Jednocześnie, odnosząc się do stwierdzeń sformułowanych przez Przewodniczącego w końcowej części pisma, bazujących głównie na porównywaniu „skuteczności” działań Rzecznika oraz Komisji do spraw nieruchomości warszawskich Rzecznik wyjaśnił, że oba te organy pełnią całkowicie odmienne funkcje, różne jest ich konstytucyjne umocowanie, a przede wszystkim – ustawowe kompetencje. W różny zatem spo-sób mogą bronić praw obywateli dotkniętych niekorzystnymi skutkami zaniechań władzy w prawi-dłowym uregulowaniu reprywatyzacji m.in. gruntów warszawskich, w tym zwłaszcza realizować postulat ochrony lokatorów zamieszkujących budynki zwracane byłym właścicielom. Rzecznik przypomniał też, jakiego rodzaju działania w tym zakresie podejmował i z jakich powodów niektóre z nich nie doprowadziły do satysfakcjonujących Rzecznika rezultatów. Zdaniem Rzecznika rzeczy-wista skuteczność interwencji RPO zależy od tego, w jaki sposób na jego apele reagują dysponenci władzy publicznej: czy to zmieniając bezpośrednio prawo, czy odpowiednio modyfikując praktykę swojego działania, czy też po prostu udzielając Rzecznikowi żądanych przez niego informacji i wyja-śnień. Mając powyższe kwestie na uwadze Rzecznik ponownie zwrócił się398 z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pismo Rzecznika z dnia 13 maja br. Pismo to pozostało jednak już bez odpowiedzi.
5. Ochrona integralności utworów architektonicznych
Rzecznik zwrócił uwagę na problem ochrony integralności utworów architektonicznych – a ści-ślej, konkurencji uprawnień twórcy-architekta oraz praw nabywcy projektu, będącego najczęściej inwestorem bądź właścicielem obiektu budowlanego wzniesionego na bazie projektu. Z perspek-tywy inwestora bądź właściciela obiektu architektonicznego przeszkodą w korzystaniu z takiego obiektu jest każdorazowa konieczność uzyskania zgody twórcy na dokonanie zmian w utworze, w tym także zmian celowych z punktu widzenia użytkownika budynku. Inwestorzy starają się za-bezpieczyć swoje interesy poprzez szczególną konstrukcję umów prawno-autorskich, w których twórcy projektu zobowiązują się do niewykonywania autorskich praw osobistych. Natomiast ar-chitekci kwestionują skuteczność prawną takich umów, wskazując na niezbywalność więzi twórcy z utworem. Rzecznik wskazał, że w aspekcie ochrony integralności utworu polska regulacja prawa autorskiego399 nie przewiduje odrębnej regulacji w odniesieniu do utworów architektonicznych.
Co istotne, prawo do poszanowania integralności utworu przybiera bardzo szczególną postać w przypadku utworów architektonicznych i urbanistycznych: rzadko które dzieło musi uwzględ-niać tak wiele funkcji użytkowych przy jednoczesnych wysokich wymaganiach estetycznych.
398 Pismo z 27 sierpnia 2019 r.
399 Ustawa z 4 lutego 1994 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1191, ze zm.).
Słuszny interes twórcy jest tutaj najostrzej konfrontowany ze słusznym interesem użytkowni-ka budynku, który można wywodzić zarówno z ogromnego nakładu inwestycyjnego, jak i prawa do realizacji prywatności (w przypadku budynków mieszkalnych). Prawdopodobnie owe trudności w precyzyjnym rozgraniczeniu praw twórcy i inwestora na tle ustawy o prawie autorskim prowa-dzą do sytuacji, w których podmioty te decydują się na umowne określenie dopuszczalności zmian w utworze. Coraz częściej regulacja umowna przybiera postać zobowiązania twórcy do niewy-konywania przysługujących mu praw osobistych w zakresie ochrony integralności utworu, bądź wręcz zrzeczenia się prawa do wykonywania praw osobistych. Niemniej jednak organy samorządu zawodowego architektów we wnioskach kierowanych do Rzecznika podnoszą, że twórcy zrzekają się uprawnienia do wykonywania autorskich praw osobistych często pod wpływem dominującej pozycji majątkowej inwestora. Z uwagi na rozpowszechnienie takich klauzul w obrocie prawnym, twórcy nie mają zwykle innej alternatywy niż zgoda na ograniczenie własnych uprawnień. Z dru-giej strony praktyce inwestycyjnej nie są obce przypadki, w których brak stosownego zastrzeżenia umownego powodował, iż twórca żądał wysokiego wynagrodzenia za możliwość dokonania jakich-kolwiek zmian w projekcie, co można traktować jako nadużycie prawa podmiotowego, bądź wyko-rzystanie autorskiego prawa osobistego do celów sprzecznych z jego istotą. Zdaniem Rzecznika na-leży zatem rozważyć celowość odrębnej regulacji prawnej, która określałaby w sposób szczególny możliwość zmiany utworów architektonicznych i architektoniczo-urbanistycznych – z uwzględnie-niem ich specyfiki i społecznej funkcji takich utworów. Pozwoliłaby ona na wyważenie interesów wszystkich zaangażowanych stron, a także uwzględnienie potrzeby ochrony interesu społecznego.
W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się400 do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o przekazanie swojego stanowiska w sprawie.
W odpowiedzi Minister poinformował401, że w ocenie resortu istniejące obecnie rozwiązania przyjęte w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych związane z prawem odstąpienia od umowy o stworzenie dzieła, jej wypowiedzenia, czy też z ochroną integralności utworów w po-wiązaniu z innymi przepisami z zakresu prawa cywilnego stanowią wyważone zabezpieczenie inte-resów zarówno twórców, jak i zamawiających (w analizowanym przypadku inwestorów). Ponadto, zdaniem Ministra zgłaszane przez twórców utworów architektonicznych oraz architektoniczno--urbanistycznych problemy znajdują rozwiązanie w obowiązujących przepisach prawa. W związku z powyższym w opinii Ministra brak jest podstaw do tworzenia odrębnych regulacji w odniesieniu do utworów architektonicznych czy architektoniczno-budowlanych.
6. Konieczność doprecyzowania regulacji dotyczącej ochrony tymczasowej zabytków
Do Rzecznika wpłynęła skarga dotycząca art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami402 (dalej jako: „ustawa o ochronie zabytków”), wprowadzającego tzw. ochronę tymcza-sową zabytku w czasie trwania postępowania o wpis do rejestru. Na tle wniesionej skargi Rzecz-nik powziął wątpliwości co do zakresu ochrony zabytków wprowadzonej niniejszą regulacją oraz
400 IV.712.1.2015 z 5 kwietnia 2019 r.
401 Pismo z 21 czerwca 2019 r.
402 Ustawa z 23 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm.).