Zmiany w otoczeniu prawnym i regulacyjnym

Na ofertę kredytów i pożyczek dla gospodarstw domowych, a w konsekwencji wielkość zadłużenia z tego tytułu w skali całej gospodarki, wpływ mają normatywne regulacje prawne. W okresie objętym analizą wśród najważniejszych z nich można wymienić (por. rozdział 2):

 ustawę ograniczającą maksymalną wysokość odsetek (zwaną potocznie ustawą „antylichwiarską”) – data wejścia przepisów w życie: 20 lutego 2006 r.,

 rekomendację S dotyczącą dobrych praktyk w zakresie ekspozycji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie wydaną przez Komisję Nadzoru Finansowego, która weszła w życie 1 lipca 2006 r., a jej uzupełnienie (rekomendacja S II) obowiązuje od 1 kwietnia 2009 r.

Pozostałe akty prawne odnoszące się do rynku kredytów dla ludności (m.in. ustawa o kredycie konsumpcyjnym, ustawa o udostępnianiu informacji gospodarczych etc.), choć istotne z punktu widzenia tego segmentu rynku, miały raczej charakter porządkujący i nie modyfikowały w istotny sposób warunków rynkowych.

Dane empiryczne wydają się potwierdzać wnioski przedstawione w podrozdziale 2.6 dotyczące oceny przepisów ograniczających maksymalną wysokość odsetek. Po wprowadzeniu przepisów tempo zmian poziomu zadłużenia gospodarstw domowych z tytułu kredytów ogółem, kredytów konsumpcyjnych oraz kredytów związanych z funkcjonowaniem kart kredytowych nie uległo zauważalnemu zmniejszeniu (co na etapie konstruowania przepisów podnosili w swoich wystąpieniach przeciwnicy ustawy). Jednak wpływ regulacji na poziom realnego, efektywnego oprocentowania (był to jeden z głównych argumentów podczas wprowadzania ustawy) jest również ograniczony. W przypadku kredytów konsumpcyjnych (i innych o niskim poziomie zabezpieczeń) instytucje finansowe, w tym wiodące banki, w praktyce stosują

oprocentowanie wyższe od limitu zakreślonego ustawą. Dodając do tego brak wiarygodnych danych dotyczących niektórych segmentów rynku pożyczek w Polsce (lombardy i inne podmioty udzielające pożyczek z własnych środków) trudno o jednoznaczną ocenę tych uregulowań i ich wpływ na decyzje i sytuację ekonomiczną gospodarstw domowych w badanym okresie, zwłaszcza tych zagrożonych wykluczeniem finansowym.

Drugą regulacją wzbudzającą wiele dyskusji jest rekomendacja S, która zaleca m.in. stosowanie bardziej restrykcyjnych wymogów w zakresie oceny zdolności kredytowej osób ubiegających się o kredyt hipoteczny w walucie obcej (zob. podrozdział 2.5.1).

Analiza kwartalnego tempa zmian kredytów złotowych i walutowych dla gospodarstw domowych w latach 2005–2009 została przedstawiona na rys. 24. Po wejściu w życie (od III kw. 2006 r.) rekomendacji S dynamika zadłużenia kredytów walutowych została w pewnym zakresie ograniczona, choć nadal była zbliżona do dynamiki kredytów w walucie krajowej. W pierwszych trzech kwartałach 2008 r. nastąpił znaczny przyrost kredytów w walutach obcych (po wyeliminowaniu zmian wywołanych zmianami kursu walutowego). Dopiero przesilenie na rynku nieruchomości oraz coraz silniejsze obawy o stan globalnej gospodarki i symptomy kryzysu, zahamowały tę tendencję.

Rys. 24. Kwartalne tempo zmian (w %) kredytów dla gospodarstw domowych w PLN i CHF (przeliczone na CHF po średnim kwartalnym kursie) w latach 2006–2009

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych NBP. -10 -5 0 5 10 15 20 25

I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2005 2006 2007 2008 2009

Wprowadzenie rekomendacji S początkowo nie wpłynęło na tempo przyrostu kredytów hipotecznych, ale spowodowało stopniową zmianę struktury walutowej nowoudzielanych kredytów mieszkaniowych – nastąpił wzrost udziału kredytów nominowanych w PLN.

Ograniczony wpływ na zmianę tempa kredytów walutowych wynika w dużej mierze z prawnego charakteru zaleceń wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego. Rekomendacje te stanowią bowiem dla banków zbiór zaleceń – są normą jakościową, a nie powszechnie obowiązującym źródłem prawa o wiążącym charakterze. Z tego też powodu nie wszystkie instytucje finansowe stosują się do tych regulacji.

Analizując rynek kredytów dla gospodarstw domowych i obserwując znaczny wzrost udziału kredytów związanych z nieruchomościami w kredytach ogółem nie można nie wspomnieć – choćby na marginesie – o działaniach państwa mających na celu wsparcie budownictwa mieszkaniowego w Polsce.

Rys. 25. Wartość kredytów preferencyjnych udzielonych gospodarstwom domowym w programie „Rodzina na swoim” (w mln zł, lewa skala) oraz ich udział w kredytach mieszkaniowych i ogółem (w %, skala prawa) w latach 2007–2009

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych NBP i BGK.

Rosnące ceny lokali mieszkalnych po wejściu Polski do Unii Europejskiej oraz ograniczone możliwości zakupu ich na kredyt przez rodziny o niższych zasobach finansowych stały się zamysłem stworzenia nowego programu. Po nieudanej próbie

0 6 12 18 24 30 36 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 2007 2008 2009 % m ln zł

wartośd udzielonych kredytów preferencyjnych

udział kredytów preferencyjnych w kredytach mieszkaniowych w PLN udział kredytów preferencyjnych w kredytach ogółem

budowy kas mieszkaniowych (które zakończyły swoją działalność na początku XXI w.) w 2006 r. uchwalono ustawę o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania (Dz.U. z 2006 r., nr 183, poz. 1354 z póź. zm.), zwaną potocznie programem „Rodzina na swoim”. Ma on na celu wsparcie rodzin w nabywaniu własnego mieszkania poprzez dopłaty do odsetek od kredytów udzielanych na zakup lokalu mieszkalnego, budowę i zakup domu jednorodzinnego albo wniesienie wkładu budowlanego do spółdzielni mieszkaniowej. Po spełnieniu warunków określonych w ustawie, Fundusz Dopłat (ulokowany w Banku Gospodarstwa Krajowego) pokrywa przez 8 lat 50% odsetek naliczonych według stopy referencyjnej. Początkowo kredyty preferencyjne nie cieszyły się dużą popularnością [Rozwój… 2010a, s. 37], wobec czego w kolejnych latach ustawę modyfikowano, łagodząc niektóre warunki (m.in. podwyższono średni wskaźnik przeliczeniowy kosztu odtworzenia 1 m2

powierzchni użytkowej, tak aby dopłatą mogły zostać objęte kredyty na mieszkania w bardziej atrakcyjnych lokalizacjach).

Warto również wspomnieć, że konstrukcja programu „Rodzina na swoim” miała także na celu zwiększenie zainteresowania kredytami w PLN – art. 6 ustawy stanowi bowiem: „kredytu preferencyjnego udziela się w walucie polskiej, a umowa kredytu preferencyjnego nie może uzależniać zmiany wysokości raty kapitałowo-odsetkowej, ani pozostającego do spłaty kredytu od zmiany kursów walut”.

Dzięki dopłatom do odsetek od kredytów mieszkaniowych zaciąganych przez gospodarstwa domowe, kredyty w walucie krajowej zyskały na popularności (zbiegło się to w czasie z większą zmiennością na rynku walutowym, co dodatkowo wzmocniło ten proces). W 2009 r. co trzeci kredyt mieszkaniowy w PLN był zaciągany w ramach programu „Rodzina na swoim” (por. rys. 25), choć w relacji do wartości kredytów ogółem ich wartość nieznacznie przekracza 10%. W kolejnych latach zainteresowanie gospodarstw domowych preferencyjnymi kredytami utrzymało się, jednak z końcem 2012 r. zapowiadane jest zakończenie przyjmowania wniosków o preferencyjny kredyt⁹⁸.

98 Jako jeden z powodów zakończenia programu wskazuje się rosnące obciążenia budżetu państwa przy obecnej konstrukcji programu, które tylko w części rekompensowane są wpływami do budżetu państwa w postaci dochodów z tytułu podatku VAT (por. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania – druk nr 3899).