Debata w Organizacji Narodów Zjednoczonych

W 2013 r. w czasie sesji Zgromadzenia Ogólnego miała miejsce debata doty-cząca użycia dronów w kontekście selektywnej eliminacji. Punktem wyjścia były dwa raporty przygotowane przez specjalnych sprawozdawców na żąda-nie Zgromadzenia Ogólnego i Rady Praw Człowieka. Pierwszy z nich został opracowany przez Christofa Heynsa, specjalnego sprawozdawcę w kwestii

18 Jon Boone, US drone strikes could be classed as war crimes, says Amnesty International,

„The Guardian”, Tuesday, 22 October 2013.

19 Rozbieżności w podejściu do konwencji „globalnej wojny z terroryzmem” dają o sobie znać także obecnie w kontekście walki Państwem Islamskim. Państwa Unii Euro-pejskiej uczestniczą w atakach lotnictwa i dronów w Iraku. Nie uczestniczą natomiast w Syrii, co w znacznej mierze wynika z wątpliwości dotyczących podstaw prawnych uży-cia siły. W przypadku Iraku, w świetle stanowiska rządu tego kraju, koncepcja obrony kolektywnej jest oczywista. Podstawy prawnomiędzynarodowe działań w Syrii mogą być różnie interpretowane.

pozasądowych, doraźnych i arbitralnych egzekucji²⁰, a drugi przez specjal-nego sprawozdawcę Bena Emmersona w kwestii promocji i ochrony praw człowieka oraz podstawowych wolności w czasie walki z terroryzmem²¹.

Jakie zasadnicze tezy formułuje raport Ch. Heynsa? Stoi on na stano-wisku, że choć drony są legalną bronią i środkiem walki, umożliwiają one selektywną eliminację na terytorium innych państw, co prowadzić może do powstania zagrożenia fundamentalnego prawa do życia. Jeśli prawo do życia ma być w pełni przestrzegane, to wszystkie ograniczenia dotyczące użycia siły, jakie nakłada prawo międzynarodowe, nie mogą być osłabione przez próby usprawiedliwiania śmiercionośnych ataków dronami.

Sprawozdawca podkreślił fundamentalne znaczenie prawa do życia. Zakaz arbitralnego pozbawienia życia może być uznany za normę prawa zwyczajo-wego i konwencyjnego, i to normę o charakterze ius cogens. Międzynarodowe prawo praw człowieka obowiązuje także w czasie konfliktów zbrojnych. Stąd konsekwentnie również prawo do życia musi być przestrzegane w czasie konfliktów zbrojnych.

W sytuacjach, które nie mogą być zakwalifikowane jako niemiędzynaro-dowe konflikty zbrojne, prawo konfliktów zbrojnych i prawo humanitarne nie mają zastosowania, a obowiązują tylko prawa człowieka. W przypadku użycia siły przeciwko aktorom niepaństwowym w kilku krajach, sytuacji takiej nie można kwalifikować jako jednego transnarodowego, niemiędzynarodowego konfliktu zbrojnego. Protokół dodatkowy II nie zna pojęcia globalnego, niemię-dzynarodowego konfliktu. Prawo humanitarne, jak podkreśla sprawozdawca, daje pierwszeństwo schwytaniu przed zabiciem. Działania w samoobronie muszą spełniać wymogi konieczności i proporcjonalności. W przypadku użycia siły na terytorium państwa trzeciego, musi ono być zgodne z prawem mię-dzynarodowym i Kartą NZ. Zgoda państwa na działania na jego terytorium jest warunkiem niezbędnym ich legalności.

Sformułowane rekomendacje skierowane do państw używających dronów wymagają transparentności, jeśli chodzi o rozwijanie, nabywanie i używanie dronów oraz podawania do publicznej wiadomości podstawę ich użycia, kry-teria wyznaczania celów oraz informacje o badaniu ewentualnych pogwałceń i karaniu ich sprawców. Państwa muszą postępować zgodnie ze standardami międzynarodowymi.

Jeśli chodzi o państwa, na terytorium których używane są drony, to muszą one przestrzegać zobowiązań wynikających z praw człowieka i nie mogą zgadzać się na naruszanie praw człowieka i międzynarodowego prawa humanitarnego przez inne podmioty.

Drugi ze specjalnych sprawozdawców B. Emmerson w swoim raporcie (trzecim z kolei) w konkluzjach i rekomendacjach²² stwierdził, że jeśli zdalnie

20 Doc. A/68/382, 13 September 2013.

21 Doc. A/68/389, 18 September 2013.

22 Ibidem, s. 23–24.

sterowane samoloty są używane zgodnie z zasadami prawa humanitarnego, to mogą zmniejszyć ryzyko strat cywilnych. Zwracając uwagę na obowiązek państw do ochrony cywilów w konfliktach zbrojnych podkreślił jednak, że w przypadkach, kiedy cywile zostali lub wydaje się, że zostali zabici, państwo odpowiedzialne za to ma obowiązek przeprowadzania szybkiego, niezależnego i bezstronnego zbadania faktów i podania do publicznej wiadomości szcze-gółowych ustaleń. Obowiązek ten powstaje niezależnie od tego, czy atak był inicjowany przez zdalnie sterowany pojazd, czy przez inne środki walki, jak też niezależnie, czy miał miejsce w obszarze aktywnych działań zbrojnych, czy też poza nim.

Raport odnotowuje także, że istnieje szereg kwestii prawnych, w któ-rych nie ma obecnie jasnego międzynarodowego konsensusu. Dlatego nie-zbędne jest pilne poszukiwanie porozumienia między państwami w tych kwestiach. Specjalny sprawozdawca zwrócił się w szczególności do Stanów Zjednoczonych, by wyjaśniły swoją pozycję co do prawnych i faktycznych sytuacji, jakie zostały podniesione w raporcie, by odtajniły w maksymalnym stopniu informacje dotyczące śmiercionośnych antyterrorystycznych operacji, jak też podały własne dane dotyczące cywilnych szkód wyrządzanych przez zdalnie pilotowane samoloty.

Obaj sprawozdawcy mieli możliwość przedstawienia swoich głównych tez w czasie debaty, jaka miała miejsce w Trzecim Komitecie Zgromadzenia Ogólnego NZ 25 października 2013 r.²³ Ch. Heyns oświadczył, że globalne bezpieczeństwo wymaga, by drony były używane zgodnie z istniejącym już prawem. Nie ma, jego zdaniem, potrzeby tworzenia nowych regula-cji. Instrumenty międzynarodowe dotyczące praw człowieka mogą być sto-sowane eksterytorialne. Z kolei B. Emmerson wskazał na trudności zwią-zane ze zdefiniowaniem pojęcia „szkód cywilnych”, przy użyciu dronów oraz ustalenia, kiedy może powstać po stronie cywilów zarzut uczestnic-twa w działaniach zbrojnych. Jego zdaniem istnieje pewien chaos dotyczący dronów. Równocześnie zwrócił uwagę, że w 33 przypadkach badanych przez niego operacji selektywnego eliminowania przez drony, spowo-dowały one szkody cywilne i zostały przeprowadzone z pogwałceniem prawa międzynarodowego.

Debata w znacznej mierze dotyczyła używania dronów przez Stany Zjednoczone, zwłaszcza w Pakistanie i Jemenie. Przedstawiciele szeregu krajów, jak Brazylia, Chiny czy Wenezuela, krytykowali USA za intensywne użycie dronów i wyrządzone szkody cywilne. Delegacja amerykańska wyja-śniła, że użycie dronów w walce z terroryzmem jest neutralne i sprawiedliwe.

Podkreśliła też, że zostały już podjęte kroki przez prezydenta Obamę w celu wprowadzenia nowych standardów i wskazówek²⁴.

23 General Assembly, Doc. GA/SHC/4078, 25 October 2013.

24 Ed Pilkington, Ryan Devereaux, 45 defends drone strikes as necessary and just in face of UN criticism, „The Guardian”, 25 October 2013.

Wielka Brytania, jeden z trzech krajów stosujących uzbrojone drony, dowo-dziła w debacie, że zdalnie pilotowane systemy broni nie są tym samym, co autonomiczne roboty zabójcy, które mogą być uznane za nielegalne. Nie ma ona planów zastąpienia obecnych kontrolowanych dronów przez takie roboty.

Niektóre z krajów, jak Wenezuela, kwestionowały jednak legalność zdalnie pilotowanych systemów, uznając je za nielegalne, a ich działania określiła jako kolektywne kary z uwagi na szkody cywilne. Brazylia wskazywała na trudno-ści z ustalaniem potencjalnych celów ataku. Podniosła bowiem kwestię, czy sympatyzujący tylko z terrorystami, ale nie biorący czynnego udziału w aktach przemocy ludzie mogą być celem ataków. Natomiast Chiny stwierdziły, że używanie dronów staje się pustą przestrzenią w prawie międzynarodowym, jeśli nie przestrzega się zasad Karty NZ, suwerenności państw i nie respek-tuje się praw obywateli wszystkich państw. W debacie wyrażano poparcie dla transparentności, odejścia od tajności w kwestiach dotyczących dronów i przyjecie zasady odpowiedzialności za ich działania, w szczególności za szkody wyrządzane cywilom²⁵.

Kształtujące się poparcie w Narodach Zjednoczonych dla transparentności i odpowiedzialności za użycie dronów znalazło swój wyraz 25 marca 2014 r.,  kiedy to Rada Praw Człowieka przyjęła proponowaną przez Pakistan rezolu-cję²⁶ poświęconą zapewnieniu użycia zdalnie pilotowanych samolotów czy uzbrojonych dronów w operacjach antyterrorystycznych i operacjach wojsko-wych zgodnie z prawem międzynarodowym, uwzględniając międzynarodowe prawa człowieka i prawo humanitarne.

Najważniejszym fragmentem rezolucji jest wezwanie państw do zapew-nienia transparentności danych dotyczących użycia zdalnie pilotowanych stat-ków powietrznych i przeprowadzenia szybkiego, niezależnego i bezstronnego śledztwa, gdy mamy do czynienia z pogwałceniem prawa międzynarodowego, związanym z ich użyciem. Rezolucja została przyjęta większością głosów.

Za głosowało 27 państw: Algieria, Arabia Saudyjska, Afryka Południowa, Argentyna, Botswana, Brazylia, Chile, Chiny, Filipiny, Gabon, Indonezja, Irlandia, Kazachstan, Kenia, Kongo, Kostaryka, Kuba, Kuwejt, Malediwy, Maroko, Meksyk, Pakistan, Peru, Rosja, Sierra Leone, Wenezuela i Wietnam.

Przeciwko było 6 państw: Francja, Japonia, Korea Południowa, Macedonia, Wielka Brytania i Stany Zjednoczone. Wstrzymało się 14 państw: Austria, Benin, Burkina Faso, Czarnogóra, Czechy, Estonia, Etiopia, Indie, Niemcy, Namibia, Rumunia, Włochy, Wybrzeże Kości Słoniowej oraz Zjednoczone Emiraty Arabskie.

Stany Zjednoczone nie uczestniczyły w negocjacjach dotyczących tekstu tej rezolucji oraz opublikowały oświadczenie przedstawiające powody swego sprzeciwu i zachęcające inne państwa do zajęcia takiego samego stanowiska.

25 UN rights experts call for transparency in the use of armed drones, citing risk of illegal use, http://www.un.org/news/story.asp?News/D.

26 Doc. A/HRC/25/L.32.

W wyjaśnieniach w czasie konferencji prasowej rzecznik Jen Psaki oświadczyła, że zdaniem rządu USA Rada Praw Człowieka nie jest właściwym forum dla dyskutowania sprawy użycia uzbrojonych dronów.

Rezolucja nie zamyka dyskusji na ten temat, gdyż przewiduje zorgani-zowanie debaty panelowej dotyczącej uzbrojonych dronów w czasie 27 sesji Rady²⁷. Przebieg dotychczasowych debat w Radzie Praw Człowieka i na Zgromadzeniu Ogólnym można podsumować stwierdzeniem, że o ile zde-cydowana większość państw nie kwestionuje legalności uzbrojonych dronów jako środka walki w czasie konfliktów zbrojnych, o tyle użycie ich dla selek-tywnej eliminacji (targeted killings) poza obszarem konfliktów budzi poważne obiekcje większości. Jest to związane ze stratami wśród ludności cywilnej oraz sytuacjami, które nie mogą być jednoznacznie zgodne prawem między-narodowym, uznane za niemiędzynarodowe konflikty zbrojne²⁸.

* * *

W literaturze przedmiotu, zwłaszcza w czasie debat dotyczących koncep-cji „wojny z terroryzmem”, stawiano pytanie, czy międzynarodowe prawo humanitarne nie powinno objąć wszystkich sytuacji związanych z walką z terroryzmem, czy nie należałoby zatem opracować i przyjąć dodatkowego protokołu do konwencji genewskich dotyczącego trzeciego rodzaju konfliktu zbrojnego – konfliktu z transnarodowymi aktorami jak al-Kaida. Na pytanie to należy odpowiedzieć negatywnie i to z kilku względów. Rezygnacja przez Stany Zjednoczone z paradygmatu o potrzebie przyjęcia nowych rozwiązań oznacza, że wycofały się one z praktyk wcześniej stosowanych w walce z al--Kaidą, naruszających nie tylko prawo genewskie, ale i międzynarodowe prawa człowieka. Takie stanowisko zademonstrowała też cała społeczność między-narodowa, która w dokumencie końcowym przyjętym przez Zgromadzenie Ogólne w 2005 r. odrzuciła koncepcję wyprzedzającego użycia siły w walce z terroryzmem. Walka z terrorystycznymi aktorami transnarodowymi wpi-suje się zatem albo w konflikt zbrojny i jest regulowana przez istniejące normy, albo w sytuacji, gdy działania terrorystów nie osiągną pułapu konfliktu międzynarodowego czy wewnętrznego i sprowadzają się do wewnętrznych zamieszek czy sporadycznych aktów terrorystycznych, stosują się do niej inne normy prawa międzynarodowego i prawa krajowego. Sprawcy mogą być

27 Jak się wydaje niektóre państwa wstrzymały się od głosu z uwagi na to postano-wienie, wskazując, że dyskusja ta może być upolityczniona.

28 11 czerwca 2014 r.  Rada Bezpieczeństwa przedyskutowała sprawę wykorzystania bezzałogowych statków powietrznych w operacjach pokojowych. Wielu mówców wskazało, że w operacjach pokojowych wykorzystywane są z sukcesem tylko drony obserwacyjne.

Przemawiający na tym posiedzeniu Sekretarz Generalny Ban Ki-moon podkreślił, że ope-racje pokojowe podejmowane przez Narody Zjednoczone muszą być w pełni zgodne z pra-wem humanitarnym i międzynarodowym prapra-wem praw człowieka. Security Council, Doc.

SC/11434, 11 June 2014.

pociągnięci do odpowiedzialności przed sądami krajów, w których doszło do tych aktów, mogą odpowiadać w ramach jurysdykcji uniwersalnej czy przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym.

Międzynarodowe prawo humanitarne pokrywa się obecnie i współgra z międzynarodowymi instrumentami praw człowieka zwłaszcza w kwestiach poszanowania godności ofiar, ale i sprawców, ich ludzkiego traktowania i respektowania gwarancji procesowych. Stąd też prawa człowieka są dziś barierą nie pozwalającą na wprowadzenie i akceptację w prawie humanitarnym postępowania w istocie ograniczającego czy naruszającego jego fundamen-talne zasady. Walka z terroryzmem musi być prowadzona, co wielokrotnie podkreślała Rada Bezpieczeństwa, Zgromadzenie Ogólne ONZ i organizacje regionalne, z poszanowaniem prawa międzynarodowego, międzynarodowego prawa humanitarnego, prawa uchodźców i międzynarodowego prawa praw człowieka, a także prawa krajowego.

Czy to oznacza, że nie ma żadnej potrzeby uściślenia pewnych zasad współpracy w walce z terroryzmem międzynarodowym? Wprawdzie nie ma uzasadnienia dla opracowania nowego protokołu dotyczącego konfliktów transnarodowych, jednak w dalszym ciągu istnieje potrzeba przyjęcia uzgod-nionej definicji terroryzmu i całościowej konwencji. Można zastanawiać się także nad słusznością ewentualnego wyodrębnienia zbrodni terroryzmu w sta-tusie Międzynarodowego Trybunału Karnego. Można też postulować wzmoc-nienie systemu bezpieczeństwa zbiorowego ONZ poprzez przyjęcie kryteriów użycia siły militarnej w sytuacjach zagrożenia czy naruszenia pokoju i bez-pieczeństwa międzynarodowego poprzez planowane czy przeprowadzane zamachy terrorystyczne. Użycie dronów w walce z terroryzmem również wymaga regulacji przez Narody Zjednoczone.

W konkluzji można jednak zgodzić się z tezą, że istniejące normy prawa międzynarodowego stanowią podstawę dla prowadzenia skutecznej walki z terroryzmem międzynarodowym i organizowania współpracy międzynaro-dowej, tak na poziomie globalnym, regionalnym, jak i krajowym, zarówno w czasie konfliktów zbrojnych, jak i w czasie pokoju.

Rola agencji w kształtowaniu